公办高校二级学院治理体系及其实现策略

盛况 罗志敏

[摘 要]厘清二级学院的治理体系，揭示大学发展的内在规律，对学院更好地发挥积极性、主动性和创造性具有十分重要的意义。在学院治理体系中采用党政负责、教授治学、师生参与的共同治理模式，符合中国特色现代大学的治理要求，是中国当下公办高校学院治理体系最合适的选择。推进新型二级学院治理体系的建设，不仅是一个认识深化的过程，也是一个实践推进的过程。

[关键词]治理体系;现代大学制度;共同治理;主体责任清单

[中图分类号]G647  [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2021）03-0041-05

[DOI]10-13980/j-cnki-xdjykx-2021-03-008

党的十九届四中全会重点研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化等问题并做出决定，对于推动中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型，把我国制度优势更好地转化为国家治理效能，具有重大而深远的意义。完善中国特色现代大学制度是中国大学治理改革的核心内容之一。随着现代大学制度建设的推进，高校管理重心下移步伐的日渐加快，二级学院的治理问题提上了议事日程。二级学院是高校最基础的实体单位，其治理体系反映了大学管理者对办学治校的理性思考，决定着现代大学制度建设的实践质量，对于优化内部治理体系、激发学校办学活力具有至关重要的影响。

一、厘清二级学院治理体系的重要意义

学院是大学的基本映射，是大学各项功能性活动的直接组织者和承担者，大学的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作等职能要具体落实到学院才能得以完成。

（一）学院是中国教育发展的必然产物

学院是伴随着大学的产生而存在的，且随着大学的兴盛而不断壮大。20世纪80年代中期以后，随着我国高等教育的发展，原来的校系两级管理体制已不能适应现实需要，许多大学在校系管理的基础上设立了学院，学院成为联系学校和基层单位的中层组织，开始在大学发展中发挥作用。随着中国高等教育大众化的加速，高等学校规模呈逐年扩大趋势，招生人数不断增加，物理空间日趋扩张，活动范围大大延伸，学院成为高校办学的主体性单元。

（二）学院是知识生产活动的主要阵地

大学是一个特殊的知识生产机构，其教育教学活动、科研活动、社会服务活动与知识生产活动是互为一体的。作为以知识为核心的学术组织，大学主要从事知识的发现、传播和应用，而这些工作主要是在学院中完成的。学院集中了绝大部分的学术精英和名师，最了解学科建设的现状和未来发展方向，承担着大量的日常性的人才培养工作。因此，学院是大学的基本办学单位，是组织教学科研活动的责任主体，其办学实力反映了一所大学的办学水平。

（三）学院是现代大学根本的活力源泉

我国高等教育发展初期，学校作为管理主体，依靠集中投入、高度集权式的管理模式，极大地促进了自身规模的扩张，但也由于学校一级的主导性地位比较强势而引起了过度行政化的倾向。随着高等教育改革向纵深推进的加速，激发学院的办学活力成为高校提高综合竞争力的新的增长点。推动管理重心下移，对学院在经费投入、人事聘任、学科建设和人才培养等方面给予更大的自主权，使学院真正成为办学主体，才能让现代大学发展获得新的动力。

综上，二级学院是大学办学的主体，其实力决定着一所大学的办学质量，其活力将成为现代大学发展的新动力。厘清二级学院的治理体系，符合大学发展的内在规律，对学院更好地发挥积极性、主动性和创造性具有十分重要的意义。

二、对当前二级学院治理体系的反思

（一）涉及二级学院治理体系的政策规定较少

在国家政策文件中，涉及到大学治理的领导体制和运行机制的规定较为明确。如教育部2011年颁布的第31号令《高等学校章程制定暂行办法》和第32号令《学校教职工代表大会规定》、中共中央办公厅2014年印发的55号文《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》、教育部同年颁布的第35号令《高等学校学术委员会规程》和第37号令《普通高等学校理事会规程（试行）》等。这些文件深刻阐述了高等学校实行党委领导下的校长负责制这一领导体制和“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”这一治理体系的重要意义和实现途径，而对二级学院的领导体制和治理体系则较少涉及。

2010年，中共中央修订印发的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的第十一条对高等学校院（系）级单位党组织的职责做了规定，并指出其“通过党政联席会议，讨论和决定本单位重要事项。支持本单位行政领导班子和负责人在其职责范围内独立负责地开展工作”。中央和教育主管部门只是提出采取党政联席会议的决策形式，而对具体实施党政联席会议制度的规定还不够明确，导致教育研究者在对政策的理解上比较多元，教育管理者在執行上把握不易。

（二）二级学院治理体系研究的力量不足

以中国知网为例，以“学院”并含“治理”为题名的研究论文（剔除会议报道、人物专访内容的文章）在2014年有12篇、2015年为10篇、2016年为19篇、2017年为20篇、2018年为19篇、2019年为16篇。其中，一部分为研究国外大学学院治理体系的论文，包括英国伦敦大学学院、法国巴黎行政学院、澳大利亚TAFE学院，以及美国的研究型大学学院、社区学院的治理体系。这些论文以个案研究的方式对国外高校学院治理的理念和模式进行了研究，为探索中国特色的二级学院治理体系提供了宝贵的经验。另一部分论文则将研究的目光聚焦于民办高等教育，尤其是独立学院的治理模式上。独立学院实行的是董事会领导下的院长负责制，因此其学院领导体制和治理体系与公办高校有着本质上的区别。探讨独立学院的治理体系，对于构建与完善其内部组织机构的权力运行机制有着重要的意义。

除以上两类研究方向以外，真正把关注重点放在公办高校二级学院治理体系上的论文不多，高等教育的研究者们把主要精力放在了对“大学治理”的研究和讨论上。根据“中国知网”检索，2014—2019年以“大学”并含“治理”为题名的研究论文每年在200篇以上，足以说明大学治理完全是近年来高等教育研究的热门问题。这与推行管理重心下移、学院为办学主体的现代大学制度改革的要求是不相称的，一方面是在综合改革的背景下二级学院规模日渐扩大，对学院治理的科学性、民主性要求更为紧迫，亟待理论上的指导。另一方面，二级学院治理这个话题遭到冷遇，教育研究者们还未充分认识其重要意义，也未能提出共识程度较高的新型二级学院治理体系模式。

（三）对二级学院治理体系的实践重视不够

“国家政策主导着高等教育管理体制和大学治理的演变，也主导着大学院（系）治理的演变。大学院（系）领导体制变更频繁，分别经历了系主任（院长）负责制、系党总支委员会领导下的系务委员会负责制、系总支委员会保证和监督下的以系主任为首的系务委员会负责制、军工宣队代表的“三结合”领导小组负责制、系党总支委员会领导下的系主任分工负责制、系主任负责制等。”[1]1990年以来，当中央和教育主管部门逐步明确了院（系）党总支的院（系）政治核心地位，并把党政联席会议作为学院党政职权范围内议事决策的基本制度，但对学院究竟实行哪种领导体制，未见有明确的说法。全国有部分省、直辖市、自治区以文件形式明确了高校二级院系实行党政共同负责制。如1999年江苏省委教育工委下发的《江苏省高等学校院（系）党组织工作暂行规定》和2002年制定的《江苏省普通高等学校院（系）党建工作基本标准》中，都明确了“高等学校院（系）党组织和行政共同负责”的领导机制。但一般在具体办学的规定中都回避谈论学院领导体制的问题，对学院治理体系的问题更是少有人问津。

有研究者对2016年6月教育部审核过的92所高校的章程进行研究后发现，“尽管几乎所有大学章程都涉及二级学院治理的相关内容，但仅有少数大学将二级学院治理作为大学章程独立的一部分，更多大学章程将二级学院治理作为组织（机构）或管理的一个部分，且用较少的笔墨对二级学院治理进行表述，多数章程仅用几个条款甚至一个条款表述二级学院的相关问题”[2]。一所大学的章程被视为学校的根本大法，是学校制度体系的总纲，倘若在大学章程中对二级学院治理着墨不多，就很难说教育管理者对二级学院办学的重要性有了非常清晰的认知。

三、新型二级学院治理体系的内涵分析

笔者认为，二级学院的治理体系采用党政负责、教授治学、师生参与的共同治理模式符合中国国情，能够体现现代大学精神，适应当前大学的发展，具有十分重要的现实意义。

党政负责是指学院实行党政分工合作、共同负责制，学院党组织和行政班子对学院的改革、发展和稳定负有共同责任。学院党组织要充分发挥政治核心和监督保证作用，保证党和国家的路线、方针、政策和学校各项决定在本学院的贯彻执行，支持学院行政领导班子和负责人在其职责范围内独立负责地开展工作。院长是学院行政主要负责人，对学院的教学、科研和行政事务行使管理职责。中共中央国务院2016年颁布的《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》要求推行学院党政班子成员交叉任职，党员院长一般应同时任党委（党总支）副书记或委员，党员副院长一般应进入党委（党总支）领导班子。这在制度建构上进一步夯实了党政共同负责的体制基础。

教授治学是指由学院专家教授组成的学术委员会具有对学院学科建设、学术发展等方面的审议权，以及学术成果评价等方面的评定权。教授往往代表着独立的人格魅力和深厚的学识学养，对学术规律有着比较清晰的认识，对学科现状有着比较理性的判断。因此，要充分尊重教授在治学中的主体地位，保障他们利用自身的专业知识和学术经验正确行使学术权力，勇于担当学术责任，这有利于推进学术的健康发展和学院的持续进步。

师生参与是指师生员工参与学院公共事务的管理。这些公共事务包括但不仅限于审议学院发展规划、教育教学改革、教职工队伍建设，以及其他重大改革方案和重大问题解决报告，讨论通过与教职工利益直接相關的绩效、福利分配实施方案以及相应的教职工考核、奖惩办法，对涉及学生的改革方案和制度安排提出意见和建议。让师生共同参与到学院的管理之中，切实保障他们的知情权、参与权、表达权和监督权，才能充分发挥他们的智慧和能力，凝聚起推动学院发展的强大动力。

实施党政负责、教授治学、师生参与的共同治理模式具有如下优点。

（一）对原有学院领导体制形成有益的补充

学院实行党政负责、教授治学、师生参与的共同治理模式，是对原有党政共同负责领导体制的丰富和发展。领导体制是指相对独立的组织系统进行决策指挥等领导活动的基本制度或体系，在组织系统内部起着核心和灵魂的作用。领导体制涉及根本性的制度安排，但仅有领导体制是不够的，学院内部还有各类利益相关者之间的其他权力的分配、制约和监督，这些制度规定和机制设计集中体现了学院管理的体系、运行的主要特征和基本要求。这就是学院的治理体系。学院的治理体系是对原有学院领导体制的有益补充，是在领导体制的基本制度框架下对涉及办院治学的其他权力分配的制度性规定。

党政负责是指学院党政共同负责学院的教学、科学研究、学科建设、人才培养、社会服务、行政管理，以及在贯彻执行上级组织决定涉及到的工作中的重大事项。只有党政齐抓共管、共同负责才能提升学院领导的科学化、规范化水平，提升学院管理效能。但另一方面，大学之所以不同于其他社会组织，在于构成大学的主体是知识分子群体，他们主要从事的是以教学和科研为主的学术活动。学术活动包括探究、整合、应用和传播知识，有其内在的运行逻辑，用行政思维去强制干涉只会阻碍其发展。因此，尊重并保障由教授群体组成的学术委员会对学术事务的管理权更加有利于学术的繁荣和发展。另外，在学院管理中还必须强化“发展共同体”思维。学院的教师与学生是学院的主体，是学院发展最可信赖的力量，每一位教师和学生都是与其所在的学院共同成长、共同发展的。因此，要实现、维护、发展好广大师生的根本利益，最大限度地营造公平公正的发展氛围，吸引师生共同参与到学院的建设和发展中来。

（二）有效衔接中国特色的高校治理体系

学院实行党政负责、教授治学、师生参与的共同治理模式，是对学校层面党委领导、校长负责、教授治學、民主参与的衍生和支撑，是高校政治权力、行政权力、学术权力和民主权力在学院层面的具体体现。中办2014年55号文明确规定：“党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善。”党委领导下的校长负责制这一体制也得到了2015年修订的《中华人民共和国高等教育法》的再次确认。因此，高校党委的政治权力具有合法性，学院党组织的政治权力即来源于此。只有确保学院党组织的政治核心地位，才能奠定高校党委的工作基础，才能保障社会主义办学方向。另一方面，学院行政班子也要接受学校党委的领导，同时接受校长的行政领导，这样学院党政共同负责的领导体制才能确保党委领导下的校长负责制在基层得到支撑和延伸。

2015年修订的《中华人民共和国高等教育法》还首次明确了高等学校学术委员会的职责，但教育部颁布的第35号令《高等学校学术委员会规程》对学术委员会的职权定位更为清晰：“学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。”一般而言，学院学术委员会在校学术委员会的指导下开展工作，主要审议本学院学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等重要事项，学院学术委员会主任进入校学术委员会。

《中华人民共和国高等教育法》第四十三条规定，高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。教育部2011年第31号令《高等学校章程制定暂行办法》要求高校制订章程“应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位作用……维护师生员工通过教职工代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利”;第32号令《学校教职工代表大会规定》明确了教代会“是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”。学院教师、学生可以通过参加学院教职工代表大会、学生代表大会的形式参与到学院事务的管理之中，也可以通过被选为学校教代会代表、学校学代会代表参与到学校事务的管理之中。

（三）提出了“共同治理”的概念

全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中将“治理”界定为“是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[3];德国曼海姆大学欧洲研究中心专家贝阿特·科勒-科赫则将治理进一步具体解释为“是关于不同公民的偏好意愿转化为有效政策选择的方法手段，和多元社会利益如何转化为统一行动以及怎样实现社会行为体的服从”[4]。“治理”的概念在尊重利益多元的前提下更加强调利益主体的平等参与、民主协商、互动协调、责权统一。而学院治理则是指以书记、院长为代表的党政权力、以教授为代表的学术权力、以师生利益为代表的民主权力共同参与学院各项教育公务事务的过程，“本质是在学院公共利益最大化的目标下，学院治理主体通过一定的制度和程序体系安排进行的权力和利益分配、控制、协调、博弈均衡的过程”[5]。二级学院既有保证党和国家的路线、方针、政策和学校各项决定在本学院贯彻执行的内在要求，又有实施人才培养、科学研究、学科建设和社会服务等活动的具体任务;既有作为学术共同体追求真理、创新知识的神圣职责，又有作为一级行政组织自觉接受民主监督，确保权力正确行使的天然使命。“有效的治理要求大学必须通过开放的治理体系充分包容利益相关者，在伙伴关系的框架下，通过各利益相关方的积极参与实现大学的共治与善治。”[6]

四、新型二级学院治理体系的实现策略

推进新型二级学院治理体系的建设不仅是一个认识深化的过程，也是一个实践推进的过程。实施党政负责、教授治学、师生参与的共同治理模式需要从以下几方面加以努力。

（一）教育主管部门明确治理体系的表述

推动管理重心下移、激发二级学院办学活力是高校教育综合改革下一步的努力方向。与之相适应的是，二级学院的自主权越来越大，治理体系问题亟待明确，因为这关系到学院内部各相关利益方之间的分权制衡。中央或教育主管部门有必要对我国高校学院治理体系的现状进行调研，进一步提高对学院治理体系的系统认识，研究其主要内容和运行机制，以文件的形式对学院治理体系的表述进行固化。而各高校也可以在此基础上，将治理体系的表述在大学章程的修订中予以明确，或者制订修订本校二级学院工作条例，明确细化党政负责、教授治学、师生参与的共同治理模式的基本内涵和运行方式，为学院工作的科学化、规范化开展提供制度保证。

（二）完善党政联席会议制度运行机制

《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》对党政联席会议的要求比较宏观，只是提出对学院重要事项要通过党政联席会议的决策形式。党政联席会议制度已经在我国高校基本建立起来，但还有一些值得探索的空间。比如对党政联席会议出席者范围的理解，一般而言仅是学院党政领导参加，包括学院党委（党总支）书记、院长、党委（党总支）副书记、副院长。但如果将出席人员理解为以学院党政领导为主体，就可以吸纳学院学术委员会主任、院工会主席等参加。党政联席会议是学院重要事项集体决策的主要形式，要力求充分反映各方诉求、集中多方意见。将学术委员会主任、院工会主席作为会议成员，有利于增强决策的科学性、民主化程度，有利于以决策制度的形式保障党政负责、教授治学、师生参与的共同治理模式落到实处。

（三）建立学院相关组织主体责任清单

简单来说，主体责任就是主要职能，但更深层的意味则在于要在主要职能上主动作为，抓好是本职，不抓是失职，抓不好是渎职。因此，要细化学院相关组织主体责任清单，明确任务，落实责任。比如对学院党委（党总支）而言，要抓好意识形态、基层党建、党风廉政三大主体责任。学院意识形态工作包括抓好理论学习、规范课堂管理、强化学院宣传思想阵地管理等;学院基层党建工作包括加强党支部建设、加强服务型党组织建设等;学院党风廉政工作包括抓好领导干部一岗双责、落实中央八项规定等。对于学院的行政班子、学术组织、教代会组织也要明确主体责任清单，这有利于学院相关组织明晰职责，进而提前谋划，积极实施。

（四）大力推進学院信息公开工作

分权的前提是参与，参与的前提是知晓。在不知情的前提下，奢谈参与权、表达权、监督权是没有意义的。学院信息公开工作既是保障师生员工和社会公众权益的重要途径，又是高水平学院建设的内在要求。随着管理重心的下移，学院对人、财、物的自主管理权逐渐加大，学院的师生员工更加关注与自身利益切实相关的权力运作情况。建立学院信息公开指标体系，创新学院信息公开方式方法，一方面要让权力在阳光下运行，减少权力的寻租机会，提升学院工作的透明度和决策的科学化水平;另一方面要调动学院师生的积极性和创造性，增强他们对学院的信任感、归属感，从而增强凝聚力和向心力，为学院的发展贡献智慧和力量。

（五）充分尊重学生群体的主体地位

“00后”大学生对民主的意愿更为强烈，支持和保障学生参与学院管理的民主权利，这是新时代落实“以生为本”理念的具体举措。要在制订与学生利益相关的学院规定时充分听取学生组织的意见和建议，包括教学教务、奖学金评定、学院文化建设、学生资助、后勤保障等;要邀请学生组织代表参与到学院的管理和监督工作之中，包括学生违纪处理申诉、教师的师德师风建设等方面。积极听取学生群体的意见建议，充分尊重学生群体的主体地位，对于学院的发展而言绝不是可有可无的点缀，而是涉及到高水平人才培养的根本性问题。

综上所述，在学院治理体系中采用党政负责、教授治学、师生参与的共同治理模式，符合中国特色现代大学治理的要求，是中国公办高校二级学院治理体系最适当的选择。

参考文献：

[1]张德祥等.1949年以来中国大学院（系）治理的历史变迁[J].中国高教研究，2017（1）.

[2]张德祥等.二级学院治理：大学治理的重要课题[J].中国高教研究，2017（3）.

[3]The Commission on Global Governance.our Global Neighborhood [M].New York：Oxford  University  Press，1995：2-3.

[4]Beate KohlerKoch， Rainer Eising. The Transformation of Governance in the European Union [M].London：Routledge，1999：14.

[5]肖国芳等.治理视阈下高校二级学院分权治理研究[J].江苏高教，2017（2）-

[6]王建华.重思大学的治理[J].高等教育研究，2015（10）-

（责任编辑：德华）

Abstract： It is of great significance for the development of secondary colleges to clarify the governance structure of the secondary colleges， which is in line with the inherent law of the development of the university， and is conducive to better play the initiative， initiative and creativity. In the secondary colleges Governance Structure， Party and Administration sharing responsibility system， professors academic management， teachers and students to participate in the common governance model， all the co-governance is conform to the requirements of modern university governance with Chinese characteristics， this is the most appropriate choice of governance structure  for Chinas current public universities. To promote the construction of a new type of secondary college governance structure is not only a process of deepening understanding， but also a process of practice.

Key words：  governance system; modern university system; co-governance