基层党建与基层治理的双重变奏

邸晓星 黎爽

[摘 要]党建引领基层治理创新是在治理现代化背景下，以基层治理现代化为目标，将基层党组织的领导作用和资源优势转化为基层治理效能的创新过程。实践中主要以深化基层机构改革、构建区域化党建工作体系、向基层赋权赋能等为创新方式，具有增强治理综合性、协同性和夯实党执政根基的双重作用。推动党建引领基层治理持续深入，要深化对引领作用的认识，以法治化的明权确责提升基层党建引领能力，将党建引领创新机制融入基层治理制度体系，推动党建与治理的深度融入，以机制创新提升治理效能。

[关键词]基层党建;基层治理;治理能力;国家-社会关系

中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）01-0013-08

创新社会治理体制需要把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。推进基层治理既要坚持职能部门、街道社区、社会组织等多元主体协同共治，又要发挥好基层党组织的领导核心作用。近年来，北京、上海等地方坚持党建引领，推进基层治理创新，取得了一定的成效。围绕这些创新探索，学界形成了丰富的理论研究成果，我们通对对文献的梳理可以清晰地认识党建引领基层治理的基本脉络和内在逻辑，了解当前理论研究的关注点、共同点和差异性，为进一步推进实践发展提供理论支撑。

一、党建引领基层治理的理论内涵与内在逻辑

对于理论内涵和内在逻辑的理解，反映着研究者的根本立场和基本态度。“党建引领基层治理创新”是在中国社会治理需求和政党执政双重逻辑下产生的一个实践课题，其产生与发展有着深刻的历史渊源、鲜明的时代背景和迫切的现实需求。

（一）基于目的性和过程性分析的理论内涵

目前来看，对于“党建引领基层治理”理论内涵的分析有两种，一是基于目的性的探讨，较侧重于“治理”角度进行阐释，主要聚焦通过党建引领治理要解决的问题和达成的治理成效;二是基于过程性分析，侧重于“引领”角度的理解，主要聚焦党组织以领导核心地位对多元主体进行统筹整合的过程。

目的性分析包括社会组织化和结构平衡论。社会组织化的观点认为，新时期以党建引领社会治理，旨在通过党组织在社会场域的全覆盖和深度融入，推动社会再组织化。随着市场经济的深入发展，传统社会组织形态被解构，传统的单位体制和户籍制度对人们的约束力越来越弱，社会呈现出个体化发展和自主性、流动性增强的趋势，加速了社会网络化、碎片化的“去组织化”状态。在这种社会转型发展过程中，“依赖传统组织、动员、指令为领导方式的党组织在基层社会中越来越难以有效‘进场，呈现“悬浮”于基层社会的状态，由此在基层社会治理中容易出现诸如各行其是、偏离失控等‘脱嵌问题”[1]。为此，克服社会的无序化、分散化状况，就要推动党组织在基层社会的有效介入，提高领导和影响效力，“以党员和党的工作‘再嵌入来推动社会‘再组织化就成为党引领基层治理的战略选择”[2] 。

结构平衡论认为，党建引领社会治理创新是以党的领导推动形成结构平衡、共建共治的基层治理格局。党建引领基层治理的目的不仅仅在于解决社会治理问题，更要形成可持续推进、稳定性强的治理体系和治理机制，建立起能够适应法治化、规范化、民主化、制度化等现代化治理要求的社会治理格局。通过党建引领基层治理创新，一方面坚持党的领导和国家力量主导，为其他治理主体搭建成长平台;另一方面，国家要为社会自主发展释放空间，调动其参与治理的积极性和主动性，增强社会自治能力，进而“在推动社会发展与引导社会力量之间取得平衡，实现党的领导与基层群众自治的有机统一，最终在基层形成共建共治共享的社会治理格局”[3]。

除目的性分析和结构平衡论之外，对党建引领基层治理的内涵可以进行过程性概念分析，即围绕党建如何实现对基层治理的引领，探讨党将其政治优势、组织优势、群众工作优势等转化为基层治理效能的过程。过程性分析主要立足于党建基本功能，旨在通过发挥党组织在价值引领、思想引导、组织动员等方面的作用，统筹整合基层治理资源（包括街道党工委、街道办事处、居委会、业主委员会、物业公司、群团组织、社会组织乃至城乡基层居民等），推动社会各方广泛参与基层治理，“以‘一核多元的治理体系增强服务群众的能力，提高执政的合法性”[4]。针对党组织具体发挥何种功能引领基层自治、共治的问题，有学者认为可以针对基层社区公共问题的简单与复杂程度实行分类引领，具体表现为价值引领、共识凝聚、资源整合、复合引领等[5]。

对于“党建引领基层治理”的理论内涵，两种分析路径共同构成了从过程到目的、从功能到成效的内涵阐释，反映了对国家-社会关系的认识和把握。整体来看，在国家-社会关系上，无论是基于推動社会转型发展和稳定秩序的需要，还是出于对政党执政的政治性考虑，我们都需要以国家权力（尤其是政党权力）对社会进行积极介入，一方面增强党对于社会转型的适应性和回应性，并实现领导的有效性，另一方面以党组织在社会中的积极作为推动社会问题解决，推动社会的组织化、秩序化与稳定性，最终实现国家与社会的平衡发展。

（二）基于合理性与必然性分析的内在逻辑

第一，从历史渊源来看，党建引领基层治理是基于党的领导成效和政治传统。纵观近代以来中国革命、建设、改革历程，中国共产党始终发挥着把关定向的领导核心作用，尤其在发展的关键节点和重要领域。“近代以来中国共产党领导政治革命与国家建设，引领社会变革与社会建设，才真正完成传统中国向现代中国的转型。立足于这个基本国情，当代中国基层治理应该在党的领导下实现国家与社会的合作，治理的主体应该是多元与一元的统一”[2]。“改革开放以来的中国社会治理实践过程中，核心领导始终是中国共产党。其实践过程是从国家层面推动一轴多元治理结构的形成与完善，并通过这一结构的动态发展保障党建引领的功能稳定。社会综合力量成为社会治理实践过程的合理补充，基于公共性培育与社会增能，党建引领促进社会参与的合法性实现”[6]。中国社会主义革命、建设、改革的实践历程和发展成效，充分证实了中国共产党带动社会各方力量推进改革发展的强大领导力。同样，推进社会治理现代化需要继续发挥中国共产党“总揽全局、协调各方”的领导作用，引领广大社会组织共同协作实现社会善治。

第二，从时代发展来看，党建引领基层治理是基于“后单位制”时代社会治理精细化的需要。随着社会需求从一元转向多元、从数量转向质量，新的社会问题不断涌现，粗放式社会管理必须要走向精细化社会治理。然而，随着“后单位制”时代“国家-社会”传统的二级管理体制解体，政府主体逐步从一些直接管制的领域退出，而受历史或现实原因的影响，社会组织难以在政府退出的空间中承担起有效治理的职责，由此出现治理失效或者治理的空白区，直接导致社会秩序的失范和现实矛盾凸显，一些社会问题要么出现没人抓、没人管，要么出现推诿、扯皮，导致公共治理无效。为此，在社会治理需求向精细化转型的过渡时期，由谁在其中发挥统筹协调作用，引领各职能部门和社會组织协同共治，就成为至关重要的现实问题。基于中国共产党的领导优势，“加强基层党组织建设完全可能成为带动我国社会治理水平迈上新台阶的‘红色引擎”[7]，“以基层党建引领推动社会精细化治理，便成为国家治理能力现代化和治理体系现代化的客观要求和必然选择”[8]。

第三，从中国共产党视角来看，作为使命型政党，中国共产党将执政地位与历史使命紧密相连。“为人民谋幸福，为民族谋复兴”的历史使命既一脉相承，在不同的历史时期又有着不同的时代重任。可以说，中国共产党领导地位的持续巩固是建立在坚持以人民为中心原则之上，并不断增强对不同历史时期社会需求的回应能力。这种回应能力既体现在宏观大政方针的制定实施，也体现在具体实践中的制度创新和举措创新。以党建引领基层治理是基于社会精细化治理、综合治理需求而产生的一种实践创新，是党对社会新需求的有力回应，也必然会在提升社会治理效能中夯实中国共产党的执政地位，提升领导能力。“党组织能够将自身政治资源与组织资源，转化为治理所需要的治理权威与治理网络的基础，不仅能使治理的有效性得到保证与提升，还可以使党的领导功能得以持续实现”[9]。

第四，从社会治理层面来看，社会问题的复杂性对于治理的法治化、综合化、协同性要求更高，单纯依靠任何单一组织的力量往往都难以有效化解，必须有效克服治理中的“孤岛效应”。基于“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”这一领导优势，党组织既可以通过政治任务的形式自上而下推动，也可以通过组织动员的方式广泛团结凝聚，综合发挥“指挥棒”和“黏合剂”的作用，统筹整合多方资源形成治理合力，提升治理的协同性和精细化。“通过党建引领下的治理型服务，实现社区治理和服务的供给侧创新”[10]。由此，“不仅回应了新时期社会结构的深刻变化，也满足了人民主体性的增强与多元化的权益诉求”[11]。

二、党建引领基层治理创新实践及共性特征

近年来，基于地方社会治理的现实需求，一些省市逐步探索具有地方特色的党建引领治理创新模式。尤其是治理需求明显的大城市和特大城市，如北京、上海、成都、深圳、天津等，为有效纾解“大城市病”，规划实施了党建引领基层治理创新方案，在实践中表现出一定的共性特征。

（一）通过基层机构改革，强化街道治理职责和党组织领导核心地位

基层治理普遍面临的问题是“管得着的看不见，看得见的管不着”，即一方面职能部门因条块分割、合作难而导致治理碎片化，难以整体有效解决基层社会问题，另一方面基层街道层面既没有执法权也没有调度执法权，加之过度行政化，面对基层社会问题往往“有心无力”。为走出困境，不少地方转变传统科层制组织管理理念和行政化运行机制，本着权责统一的原则，推进基层机构改革，强化基层街道的核心治理职责，并增强基层组织统筹调动各方资源的能力。比如，北京、上海、深圳等城市，在深化街道党政机构和工作体制改革中，本着简约高效的原则，把“机构设置由原来‘向上对口转变为‘向下对口，强化街道抓党建、抓治理、抓服务的核心职能”[12]。深圳市城市进一步通过优化内设科室设置和工作流程，增强街道的统筹协调能力[13]。上海市实行“街—居”体制，形成“两级政府、三级管理、四级网络”城市基层管理体制，强化了街道作为一级准政府的地位，“街道党工委也因此成为具有更强势地位和更丰富资源的一级党委”[14]，承担起协调和推动社会各方力量参与社区治理的核心作用。北京市推进街道党组织领导基层治理、统筹各方的体制机制建设和各领域党组织互联互动机制建设，强化街道党组织领导核心作用，整合各方面力量参与治理。

（二）坚持党建引领，向基层赋权赋能，推动治理重心下沉

为切实提升基层党建引领能力，保障基层有权力、有资源、有能力推动社会问题解决，各地方加大向基层赋权赋能，推动治理重心下沉。北京市探索实施党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革，明确赋予街乡对辖区综合性事项的协调权和督办权等“吹哨”权;改革整合执法机构和资源，推动执法力量下沉到街乡。这项改革的核心要义就是坚持党建引领，推动社会治理重心下移，破除基层条块分割的碎片化状态，形成权责清晰、条块联动、集约高效、服务群众的工作体制机制[15]。天津市实行“战区制、主官上、权下放”党建引领基层治理体制机制创新，其核心要义也在于推动权责能和各方力量向基层下沉。这样一方面将执法力量和审批权限下沉到街道，制定区级职能部门执法力量常驻街道制度，提升社区治理效能;另一方面，向基层赋权，明确街道拥有对区级职能部门“吹哨”调度权和相应的考核评价、人事建议等制约权力，增强街道指挥调度能力和“轴心”作用[16]。

（三）实行区域化大党建，依托组织体系吸纳整合多方治理资源

党建引领基层治理重在调动多元治理主体广泛参与。各地方秉持大党建理念，以党组织体系为依托，吸纳区域内基层组织广泛参与，搭建多方协作治理平台和载体，形成区域化党建工作体系，统筹整合多方治理资源协同共治。北京市在区域化党建中广泛吸纳辖区单位党组织和全体党员，由党（工）委牵头建立党建联席会议机制和社区委员会，形成以街镇党（工）委为核心，驻区组织广泛参与的区域化党建工作体系[17]。上海市通过社区党工委整合区域内驻区单位资源，尤其是整合大型单位和国有单位资源，补给区域治理的不足。同时，重点吸纳区域内关键人群，如增加居民区、驻区单位、“两新”组织和区职能部门在社区的派出机构的代表比例，形成大工委体制;建立党建联席会、区域党建促进会等沟通机制，发挥驻区单位在社会治理中的作用[14]。

（四）以网格化治理为基础，推动党建深入社区基层

党建引领基层治理关键在于克服党建“悬浮”于基层社会的问题，推动党建在基层社会的深度融入。不少地方推行社区网格化治理，将党组织和党员纳入城乡社区网格，推动党建深入社区基层，精准对接基层治理需求。浙江金华市把基层党组织和党员纳入社区网格化管理之中，常态化开展基层的民生服务、矛盾调处、隐患排查等工作[4]。天津市形成“社区党委—网格党支部—楼门党小组”的网格化组织体系，并以此为基础完善“街片长”机制，推动街片内的矛盾纠纷调解、综治维稳等各项社区治理工作[16]。上海市推动党的组织体系网格化，对基层党组织“划块明责”，以网格化深入到社区基层[14]。

整體而言，各地方的党建引领基层治理创新实践呈现出一定的共同特征：聚焦破除城市基层治理中的合作困境，以改革创新组织架构、优化工作流程、搭建协作平台等形式，推动权责力向基层下沉，打破行政壁垒和条块分割，提升基层社会治理的系统性、整体性和协同性，更精准地服务群众。

三、从理念、机制到成效：党建引领基层治理的困境与发展路径

党建引领基层治理的地方创新实践大多起始于党的十八大之后，虽有成效，但因发展时间较短，一些创新举措仍处于起步阶段，诸多创新体制机制尚未成熟定型，具有进一步完善的空间。

（一）党建引领基层治理的实践困境

第一，基层党组织在基层治理中权责能失衡，在新兴领域中缺乏实质影响力。这是在基层党建实践探索中普遍面临的困境。虽然一些基层党组织整合辖区资源成立了街道大党委，但其与党工委的权力并没有明确界定，且辖区职能部门的党组织与街道党工委之间不存在行政隶属关系，大党委难以有效整合协调各类企事业单位、非公组织之间的关系，导致不能有效发挥领导核心作用[18]。除此之外，在一些新兴领域，党组织的现实影响力更为有限。尤其是在脱钩改制之后，产生了新社会组织和大量民办新社会组织及其他团体，一定时期内党建工作在这些区域中出现了空白点和盲区，不仅组织建设不全，党建引领所依赖的人、财、权、物等各种资源也难以保障，缺乏实际影响能力，其作用难以影响和渗透到这些组织中去，也就更难以发挥有效的引领作用[19]。

第二，党建行政化运行思维惯性导致“悬浮化”问题亟待解决。虽然一些地方明文赋予基层党组织一定的统筹调度权，但因一些基层党组织运行理念上固守行政化思维模式，缺乏对接社会发展需求的活力与市场化运作方式方法的创新，仍存在“悬浮”问题，导致引领形式化、表面化，难以将引领权力切实转化为引领成效。“一些基层党组织在思想认识上对社区治理与发挥党组织作用的辩证关系认识不足，在推进基层治理方面存在动员能力不强和方式方法不多的问题，难以精准把握居民需求，在履行领导、组织、指导、协调基层治理和服务职能时鞭长莫及，往往出现作用发挥不了、发挥不好的现象”[10]。“党政科层系统具有的封闭化倾向，使得基层党建在价值层面、平台层面、活动层面、机制层面上均与基层治理脱节，出现党建“空转”“虚转”“停转”现象，导致其往往对基层社会问题及深层利益冲突问题被动回应”[1]。

第三，党建引领基层治理处于起步阶段，常态化运行机制尚未完善。自党的十八大之后起步至今，党建引领基层治理创新的探索还处于起步阶段。一是基层党建依然缺少嵌入基层社会治理各个领域的深层次机制。虽然依托区域化党建构筑了公共服务购买机制和与企业合作的PPP机制，但在传统科层制和行政化思维的影响下，党政部门嵌入社会组织仍具有行政化色彩，导致一些社会组织成为党政在社会领域的延伸，由此提供的外包公共服务与公共需求脱节，社会资本参与积极性不高，这些机制无法成为撬动基层社会治理的有效杠杆[1]。二是在实践中探索的创新机制没有形成常态化运行态势。前期初步建立的基层党组织引领社会治理创新的运行架构及系列的协作合作机制（如区域化党建共建机制、党建联席会议机制、组团式服务机制等），在实践运行中还存在诸多不稳定性因素[20]，有的在制度执行和决策落实中依赖于党政领导意愿，有的执行效果取决于驻区企业、社会组织负责人态度，导致制度缺乏稳定性和可持续性。

第四，社会力量参与治理的积极性不高、活力不足。一是党组织统筹调动的方式方法存在行政化路径依赖，缺乏创新和吸引力，难以调动社会参与的积极性。比如，党组织活动开展习惯沿用行政化做法，活动内容和形式难以创新，导致党员群众主动性不强，尤其对于非公组织党员更难以产生吸引力，再加上非公组织中党建成效往往与领导重视程度密切相关，当前新领域新业态党组织的职能发挥面临困境[18]。二是由于历史原因，目前一些群团组织、社会组织仍然没有成长起来，难以在治理中承担起一定的责任。“目前基层群团工作边缘化、表面化，社会组织工作人员的年龄结构、知识结构、专业素质都需要进一步提升，党员参与基层治理的渠道和平台不够完善，各类群团组织难以下沉到基层并发挥枢纽作用”[20]。

（二）推进党建引领基层治理创新的对策建议

第一，深化对党建引领作用的认识，推动基层党组织观念转变。党建引领基层治理，不能将引领简单等同于领导，更不能对基层社会施行全面控制和包办。“如果用政党逻辑去压制基层治理逻辑，不但不能加强党的领导，而且会造成基层对党组织信任度的降低，损害党的基层力量，从而削弱党的领导”[3]。为此，实现党对基层的领导必须放弃权力依赖，尽量通过非权力手段（思想政治工作、组织发动党员和群众及各界社会力量）来实现。从宏观层面看，我们必须要处理好三个方面的关系：“处理好“领导”与“管理”的关系——要注重党委价值和方向的引领，避免“包办一切”;处理好组织群众与服务群众的关系——不能以服务群众代替组织群众，要调动群众参与社会治理的积极性;处理好党的领导与社会共治的关系——以党建带动共建，提升其他社会主体的治理能力”[12]。从具体引领方式看，我们要克服“就党建论党建”，避免党建空转、虚转，要“重新将党的建设放置在整个国家治理或基层治理体系之中，以重塑党在国家治理或社区治理中的结构性位置”[21]。这就要求党建从“唱戏”向“搭台”转变，与时俱进地推进党领导方式的转变，在“一核多元”的格局中正确处理好一元与多元的关系。作为领导核心的党组织，注重发挥价值引领和方向把关作用，坚守社会主义发展方向和以人民为中心的价值导向，保证基层治理方向不偏;基层治理中的职能部门、街道社区、社会组织、辖区单位等是重要的治理力量，在具体落实政策、推动执法、提供服务等方面发挥具体作用，党组织和这些治理力量是一种互构共生关系。

第二，明确基层治理的权责能，推进党组织形态升级。首先，以法治化的明权确责提升基层党建引领能力。前期创新举措具有明显的问题倒逼或者问题驱动的特点，要使已取得的成效更具有可持续性和可复制性，必须建立法定化的职责体系，“界定基层治理的功能定位，明确治理过程涉及的责权归属与关系，逐步使基层治理从责权分离走向责权适配与统一，保证激励与问责平衡”[22]。同时，推进组织形态创新升级。在大党建格局趋势下，以党组织形态升级推动治理资源的有效整合和权责能平衡。“打破组织内体制区隔、体制内组织区隔、整体体制区隔三大区隔，实现党的组织形态创新与升级，构建多维立体大党建格局，以政党力量推动和支持社会治理”[9]。“围绕基层治理的中心工作，基层党建不仅要在垂直体系中实现扁平化的治理格局，而且要为横向治理网络提供联动的组织载体，实现区域内各类社会资源的有效整合”[7]。

第三，推进党建整合多方治理资源的长效机制建设。创新机制的不稳定性，既影响着社会治理的持续化推进，更易造成“一阵风”式的管理心态，进而消解基层党组织的治理权威。为此，无论是基于治理体系和治理能力现代化的要求，还是出于树立党的治理权威的考虑，都必须推进党建引领体制机制的长效化和稳定性。一方面，克服制度建设的碎片化问题，加强顶层规划和系统谋划，从领导体制、运行机制、工作机制等方面形成系统化的党建引领制度体系。健全完善基层党组织架构、管理体制和运行机制，建立完善基层民主协商机制，党组织主导下的听证会、协调会、评议会“三会”制度，自治共治议题形成、项目实施、效果评估机制等[23]。另一方面，将党建引领创新机制融入基层治理制度体系，提升创新机制的稳定性和可持续性。将党建联席会议的引领机制与协商会、评议会等民主协商机制有机结合，既形成更加权威的整合机制，也能更好地推动价值凝聚和共识达成[3]。由此，通过顶层制度体系规划和推动机制嵌入融合，使基层党建深深扎根在基层治理体系之中，形成更加稳定、长效的基层治理格局，进一步将党建引领基层治理的创新体制机制转化为治理效能。

第四，公共性培育与社会力量增能。基于对当前公共力量的现实考虑，要完善共建共治的基层治理格局，党组织还需要承担其培育社会治理力量的职责。党组织对于社会力量的培育不仅依靠政策支持、资源配备、人员培训，而且要通过制度创新、平台搭建、理念融合等方式实现更深层面上的激发，使社会组织有动力、有能力、有平台、有资源、依法有序参与社会治理。“未来构建社会治理体系的目标就是要依靠社会自身的力量，实现社会办社会的治理体系目标，其中关键是发挥各类社会组织的功能。在培育和引导社会力量参与社会治理的过程中，基层党组织必须转变工作方式，

将‘行政化的工作策略转变为发挥‘枢纽化的功能”[14]。“多元社会主体参与社会治理需要提高参与的专业性，以专业性增能确立多元主体地位。在此过程中，党建通过横向有机链接，为社会组织的成长运行提供更优化的制度环境和成长空间，使之能够有效嵌入或耦合于社会治理结构之中，更好地发挥积极有效的协同功能;通过纵向创新推进社会组织的党组织建设，由追求组织覆盖和工作覆盖，逐步转向组织功能的激活，从而实现系统多元协同”[6]。

四、整体评述与发展展望

综上文献分析可以发现，对于党建引领基层治理这一专题，学界既有认知共识，也有研究视角和基本观点方面的差别。总体来看，研究的基本框架初步显现，后续实践推进的发展方向也渐渐明朗。

（一）研究理论和分析框架的基本共识

在解释性理论与分析框架的选择上，相关研究主要采用了党建理论、治理理论或者两者兼而有之。对于治理理论，大多数研究者认为，这一产生于西方的学说及其所反映的国家-社会关系理念，用来研究中国社会治理问题时，不能以“拿来主义”的态度简单套用，必须考虑中国的历史因素、具体国情和现实制度。因为“政党在中西方社会之中由于位置不同而发挥着不同的作用，中国共产党在国家中的位置处于公权力的一部分，深刻地影响着国家与社会的关系”[19]。为此，研究中国社会治理需要将政党带进来，以政党研究进路扩展主流的国家—社会关系。在这种理念下，不少学者主张将党建这一核心维度带入基层治理框架之中，从政党和社会关系的视角来构建一种中国本土的社会治理解释框架。在研究观点方面，关于党建引领基层治理创新的时代价值、基本思路和推进路径等方面，在大框架、大原则方面具有基本共识。

（二）研究视角和基本观点的主要差异

党建引领基层治理的相关研究涵盖了党建学、社会学、政治学等诸多领域，研究者的研究视角不同，对于推进党建引领基层治理的目的认识也不尽相同。立足党建研究视角的学者，较多关注的是以党建引领推动实现社会秩序化、组织化，实现政党的长期执政。为了实现这一目的，可以通过赋权赋能、功能优化、体制机制创新等方式，使党建有效嵌入基层社会，增强中国共产党的执政能力。为此，相关研究的落脚点在政党执政层面。而立足社会学研究视角的学者，更多关注于合作治理关系或者治理格局的构建及社会问题的解决，以此为目的，既希望党组织能够立足实际支持推动社会组织发展，

又不希望党组织过多地、不恰当地干涉社会运行和社会组织的发展，期望形成一种平等协作的治理关系。为此，相关研究的落脚点更侧重于善治层面。

（三） 发展趋势与未来展望

虽然在研究视角和一些观点方面存在些许差异，但就发展趋势而言，大多数学者认为，基于党建逻辑和基层治理逻辑的差别，党建引领基层治理的实践发展将会走向治理关系重塑。政党运行具有自身的政治逻辑，自改革开放以来，在不断深化对执政规律认识的基础上，党中央明确指出党的领导主要是政治、思想和组织领导，也就是在政治把关定向、干部管理、思想宣传方面发挥作用，而不是对社会直接权力干预或者全面包办。党在基层治理中的功能定位像定向仪和推进器，为社会治理提供发展方向、制度规则乃至组织架构、平台载体。而社会治理的运行逻辑，主要基于法治化、市场化的规则指挥下以社會化的方式运转，以精准满足社会需求为目标。为此，随着社会力量逐步走向成熟，在党组织引领下建立的制度规则、平台载体等完善之后，必然会从自上而下的引领转向自下而上的内在驱动，从行政主导向多元民主协商的治理方式转变，终将重构基层治理中的党、政府与社会关系。

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责任编辑：梅少粉

The Double Variation of Party Building at the Grass-Roots Level and Grass-Roots Governance

——Research Review of the Party Building Leading Innovation in Grass-Roots Governance

Di Xiaoxing， Li Shuang

Abstract：

The concept of party building leading grass-roots governance is the innovation process that transforms the leading role and resource advantage of grass-roots party organization into the efficiency of grass-roots governance. Its under the background of governance modernization， and aims at grass-roots governance modernization. In local practice， the cities use some innovative ways on party building leading grass-roots governance， such as deepening the reform of grass-roots government institutions， structuring regional party building working system， and strengthening the power of grass-roots government， to achieve the goal of grass-roots governance modernization and solid the foundation of political parties in power. In the future， in order to promote the depth of innovation， we should deepen the understanding of the party buildings leading role， improve its leading ability with defining rights and responsibilities by law， and integrate the innovation mechanism into the grass-roots governance system.

Key words：

grass-roots party building， grass-roots governance， governance capacity， state-society relations

收稿日期：2020-06-15

作者简介：

邸晓星（1984-），女，河北深泽人，中共天津市委党校（天津行政学院）党建教研部副教授，博士，天津 300191;黎 爽（1997-），女，內蒙古赤峰人，南开大学马克思主义学院硕士生，天津 300191

本文系天津市哲学社会科学规划重点项目“城市基层党建引领社会治理精细化的机制创新研究”（批准号TJDJ19-004）的阶段性研究成果。