论民主集中制的理论渊源、历史发展与制度创新

[摘 要]民主集中制是無产阶级政党团结一致的基本原则，是民主制和集中制、程序民主和实质民主、横向民主和纵向民主的结合，是科学合理又有效率的制度。中国共产党把民主集中制作为反映党内关系的规律、组织活动的基本制度，体现了初心和使命，符合中国国情，保证了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。中国共产党在建党之初确立了民主集中制的原则，并在遵义会议后丰富发展，执政后又将民主集中制运用于政权建设。党的十一届三中全会后民主集中制在社会主义现代化建设中发挥了组织保证作用。在全面从严治党的视野中，完善和落实民主集中制的各项制度，就要坚持其核心内容和基本原则，健全维护中央权威的制度体制，坚持完善集体领导制度和党内重大决策制度，发扬党内民主健全党内政治生活，加强党内监督。

[关键词]民主集中制;制度优势;全面从严治党;维护中央权威制度;集体领导制度

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）01-0003-10

民主集中制是马克思主义政党的根本组织原则，也是社会主义国家的组织制度和领导制度。

民主集中制以马克思主义政党理论为逻辑起点，结合世界无产阶级政党自身建设和治国理政的创新发展，蕴含了对执政党建设的规律性认识。中国共产党在领导中国人民夺取政权和长期执政的历程中，以马克思主义为指导，创造性地运用和发展了这项根本原则和制度，厚植了民主集中制的实践基础和历史文化基础。同时，中国共产党以党章为载体、以相关党内法规为支撑，将实践中总结形成的制度要求具体化和组织化，成为全体党员和全部组织的共同行为约束。由此形成的中国共产党关于民主集中制建设的理论成果、实践成果和制度成果，不仅体现为百年大党所具有的格局和态势，也体现为对世界政党文明的贡献和创新。

一、民主集中制是团结无产阶级政党的原则和规律

马克思恩格斯在创建无产阶级政党的初始就把民主集中制作为分散的工人团体得以联合和统一的基本要求;列宁坚持把民主集中制的组织原则运用到俄国，创立了统一的有战斗力的工人阶级政党，新型无产阶级政党由此产生;中国共产党把民主集中制作为全党组织起来的优势，并以此为原则整合社会、组建国家政权，民主集中制得到新发展，并被总结为党和国家制度的一般规律。

（一）民主集中制是无产阶级政党区别于其他政党的根本组织原则

第一，民主集中制是在马克思主义指导下、经过思想斗争和实践考验形成的，是民主制和集中制的结合。马克思和恩格斯在创立共产主义者同盟时，就代表大会和全盟中央委员会的关系、各级委员会的选举原则、盟员个人与同盟的关系等重大问题作出理论研究和实践探索，构成了民主集中制的雏形。列宁所创建的新型无产阶级革命政党，其根本标志就是把民主集中制作为党的根本组织原则。民主集中制原则，既区别于以伯恩斯坦为代表的松散组织形式，也区别于卢森堡主张的自我集中制。“为了保证党内团结，为了保证党的工作集中化，还需要有组织上的统一，而这种统一在一个已经多少超出了家庭式小组范围的党里面，如果没有正式规定的党章，没有少数服从多数，没有部分服从整体，那是不可想象的”[1]（P499）。由此，列宁评述到，“官僚主义对民主主义，这也就是集中制对自治制，也就是革命社会民主党的组织原则对社会民主党机会主义派的组织原则”[1]（P508）。列宁在分析德国社会民主工党时也指出有两种倾向即“实行彻底的集中制和坚决扩大党组织内的民主制”与“鼓吹组织边界模糊”[2]（P325）。在俄国，布尔什维克主张建立的党是集中的、组织严密且纪律严格;孟什维克主张建立的党则组织涣散、没有定型且成分复杂。经过不断的思想斗争和理论争辩，列宁领导的俄国社会民主工党在第四次（统一）代表大会上把民主集中制写入了党章，作为一切组织确立的依据，随后成立的共产国际明确了民主集中制的原则。自此，民主集中制成为世界无产阶级政党普遍奉行的组织原则。

第二，民主集中制反映的是无产阶级政党的根本属性，是程序民主和实质民主的结合。政党采取何种组织原则，缘于政党的性质和制度本身。“政党是建立在一些人们集体认同的特别原则之上、以共同努力促进国家利益联合起来的实体”[3]（P22）。相比较而言，资产阶级政党对党员的约束具有松散性，无产阶级政党注重组织的严密性和政治纪律的严肃性。民主集中制原则正确地反映了无产阶级政党的性质宗旨及党内各种关系，它最能从组织制度上保证党实行正确的领导。从党内民主的视野研究民主集中制，聚焦的是实质民主和形式民主的关系问题，即政党的党内认同问题，或者就是西方政治学中的合法性问题。从世界政党的章程或者党内法规看，注重形式民主的政党，把着重点放在党内选举和会议组织上;注重实质性民主的政党侧重组织设置接地气、组织运行的民主性和沟通社情民意的经常性。无产阶级政党的民主集中制内涵丰富、外延周密，是程序民主和实质民主的有机结合。从民主思想的基本内容看，包括服从党的组织纪律、党内民主充分实行、实施集体领导、加强党内监督等;从民主集中制的制度涵盖层面，包括党员主体原则、公开性原则、平等原则、参与原则、选举原则、监督原则、民主和集中相结合的原则等。

第三，民主集中制是无产阶级政党组建国家政权的理念，是横向民主和纵向民主的结合。政党制度集中反映所属国家的经济基础和制度环境，政党的组织制度也是适应一个国家的经济社会总体状况而建立和发展的。马克思在分析巴黎公社进而设计未来社会时充分肯定了公社在防止国家和国家公仆变为社会主人方面的各项民主管理举措，公社的权力机构和人民代表由选举产生，武装力量按照民主原则组织。马克思认为，胜利了的工人阶级之所以需要有一个强有力的中央集权的政权，也在于无产阶级国家负有改造社会经济关系的任务，而且无产阶级对生活环境和人的改造将是一个长期过程。但世界上很多无产阶级政党在民主集中制的实践中有过偏离，有的走向了民粹主义，如前东欧国家的后期，有的走向了极权如斯大林模式，这就给西方批判学者制造了很多口实。一些学者批判社会主义国家是极权政治，这是一叶障目;有的学者认为社会主义国家是纵向民主，这又有失偏颇。如约翰·奈认为支持美国的是自由选举，而西方政党国家实行的是横向民主，主要精力在议会权力运作，如美国的选举制度、总统制和联邦制适合两党制。中国社会的需求是和谐秩序，是基于差序结构的文化，中国的治理就是自上而下与自下而上相结合的“纵向民主”[4]（P39），即注重整体性和上行下效的民主，主要精力在如何反映民意、汇集民智、解决民生和整合社会。其实，在思想建设上是否坚持以马克思主义为指导，在组织原则上是否坚持民主集中制，就成为是否是真正无产阶级政党的试金石。中国共产党坚持把民主集中制不仅作为政党的组织制度，也作为国家机关的组织制度;民主集中制的实施，既注重党和国家机关之间横向的沟通协调，也注重中央地方两个积极性的调动，是横向民主和纵向民主的结合。

（二）民主集中制是党的根本制度和国家的制度优势

不同于其他无产阶级政党，中国共产党不仅坚持和发展了民主集中制，而且把民主集中制发展为国家的制度优势。所谓制度优势，是指制度能够适应基本国情和文化传统，便于为社会认同和坚守，同时制度在实践中效能显著。

第一，民主集中制体现了中国共产党的初心和使命，集中反映了广大党员的共同意志。中国共产党是以科学理论为指引、以民族复兴和人民幸福为初心和使命的党，是“为了一个共同的革命目标”走到一起、组织起来的政党。民主集中制就是党的意志得以集中反映的制度设计，

也是党的组织生活和政治生活的基本要求，保障了党的活动的正常开展。民主集中制的优势就是把党员组织得“如同一个和睦的家庭一样，如同一块坚固的钢铁一样”[5]（P76）。“要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性”[6]（P278）。如果把党的团结统一比作一个有机整体，那么思想是魂、组织是形。党的政治路线确定下来后，党的思想路线和组织路线就是教育管理全体党员心往一处想、劲往一处使。在建设世界上最强大政党、实现中华民族伟大复兴梦想的伟大斗争中，组织就是最好的武器，有效組织就能产生凝聚力、战斗力和号召力。

第二，民主集中制符合中国国情和文化实际，代表了最广大人民的根本利益。民主集中制是党的群众路线在组织建设上的创造性运用。在军阀割据的旧中国，“组织起来”是动员群众、奔赴目标、取得胜利的纽带;在实现民族伟大复兴的新时代，一个具有现代化取向的政治组织是推进现代化进程又保持其过程稳定的关键力量。亨廷顿认为，“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否要视其制度化与群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化的程度。那些在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家，至少拥有一个强大的政党”[7]（P409）。毛泽东在《新民主主义论》中分析了中国的国情，阐明了中国不同于西方国家和苏联的国体和政权组织形式，认为没有适当的政权组织形式就不能代表国家，国家的权力机构就是各级人民代表大会，代表必须真正实行平等选举，

这就是民主集中制。民主集中制的制度设计，就是要把人民的意愿和要求更广泛地表达和反映出来，最大限度把全社会全民族的积极性、主动性、创造性发挥出来，各级组织在推动重大决策时，通过民主沟通、民主协商等多种形式倾听群众意见、汇集各方智慧，充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。各级党组织在落实党的路线方针政策时，也是通过民主集中制的优势，通过广大组织和党员的积极作为，把党的好政策落实到千家万户。对此，邓小平这样评价，“民主集中制也是我们的优越性。这种制度更利于团结人民，比西方的民主好得多。我们做某一项决定，可以立即实施”[8]（P227）。

第三，民主集中制保证了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。中国共产党在领导人民夺取政权的奋斗历程中，依靠组织的力量建成了马克思主义政党，依靠民主集中制把人民群众团结在组织周围，还是依靠民主集中制逐步建立起新民主主义的政权。执政之后，民主集中制是党的民主执政、依法执政的制度载体。习近平指出，“我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业”[9]（P7）。党的政策和国家法律，都是人民根本意志的反映。党领导人民通过各级人民代表大会制定颁布反映人民意志和愿望的法律，党和政府带领人民在全社会厉行法治，人民权益通过法律途径得以实现。

第四，民主集中制优化了民主与效率的关系，是科学合理且有效率的制度，进而形成推进党和国家事业发展的强大合力。民主集中制是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志，是“科学合理而又有效率的制度”[10]（P1023）。党的十八大以来，各级党委和政府坚持以人民为中心的发展理念，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，为发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利作出了孜孜不倦的奋斗与努力，“从政治理想到政治运行实践，中国共产党都体现出力求包容中国不同社会阶层和社会群体利益的雄心”[11]（P185-186）。在引领全面深化改革的新时代，民主集中制的优势何在，习近平指出：“在充分发扬民主的基础上进行集中，坚持党中央权威和集中统一领导，集中全党智慧，体现全党共同意志，是我们党的一大创举，也是中国共产党领导和我国社会主义制度的优势所在。这样做，既有利于做到科学决策、民主决策、依法决策，避免发生重大失误甚至颠覆性错误;又有利于克服分散主义、本位主义，避免议而不决、决而不行，形成推进党和国家事业发展的强大合力”[12]（P167）。

二、中国共产党坚持和发展民主集中制的实践探索

中国共产党的百年岁月，从建党之初就确立民主集中制为组织原则，在屡遭苦难、淬炼成长进程中，组织体系不断壮大、组织力量不断增强，其中凝聚各方组织不溃散、汇聚智慧成伟业的根本原因就在于始终坚持和不断发扬民主集中制的基本精神。

（一）依据无产阶级政党的本质属性，将民主集中制确立为根本组织原则

党的二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》指出：“凡一个革命的党，若是缺少严密的、集权的、有纪律的组织与训练，那就只有革命的愿望，便不能够有力量去做革命的运动”[13]（P162）。为此要求“自中央机关以至小团体的基本组织要有严密系统才免得乌合的状态;要有集权精神与铁似的纪律，才免得安那其的状态”[13]（P162）。处于幼年期间的中国共产党，由于共产国际的指挥失误和党的建设面临的异常恶劣环境，在党的建设中如何使党在政治上、组织上成熟起来，是一个重大考验。

其中最为可贵的经验就是把思想路线、政治路线的执行同贯彻民主集中制相结合，使得民主集中制成为组织路线的核心内容和贯彻政治路线、思想路线的制度保证。这个时期，中国共产党制定和逐步完善了党的章程、在党的五大上明确了民主集中制的组织原则，在党的组织生活和政治生活逐步建立起规矩的同时，对党代表大会年会制及党的领导、活动、纪律、监督等一系列制度都作出了探索。古田会议上针对党内存在的极端民主化和主观主义等错误思想倾向，提出“厉行集中指导下的民主生活”[6]（P89）和“使党员的思想和党内的生活都政治化，科学化”[6]（P92）的要求等。

（二）总结革命经验、充实基本内容，将民主集中制上升为规律加以遵循

遵义会议后，全党对民主集中制有了新的认识和新的发展。毛泽东、刘少奇、陈云等从事关党的前途和中国革命命运的高度，明确了民主集中制中民主和集中的辩证关系，并将之作为规律加以认识和把握。刘少奇指出：“我们的党，不是许多党员简单的数目字的总和，而是由全体党员按照一定规律组织起来的统一的有机体，而是党的领导者被领导者的结合体，是党的首脑（中央）、党的各级的组织和广大党员群众依照一定规律结合起来的统一体。这种规律，就是党内的民主的集中制”[14]（P358）。

在思想層面上，把党的根本组织原则贯通到思想路线的层面上来总结，是我们党对民主集中制的理论作出的新概括;在工作层面上，把民主集中制同群众工作方法结合起来，使党的决策具有了广泛的群众基础和方法论意义;对“六有局面”的目标追求，是民主集中制高度发展的必然结果;把民主集中制同整党整风工作相结合，创造出“惩前毖后、治病救人”的方法，把思想教育的严肃和组织管理的适当相结合;通过健全党委制、组织制度和重大问题请示制度等，把民主集中制的基本要求具体化。尤其针对长期以来党内家长制作风及其影响，在成功应对王明的“左”倾机会主义和张国焘另立中央的考验后，党的六届六中全会明确了“四个服从”的重要意义。延安整风运动不仅推动了党的思想建设的长足发展，也推动了组织建设和制度建设的不断成熟。1942年《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》确立了党的领导和发挥其他组织积极性的制度基础。1948年中央先后公布的《关于健全党委制》《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》《中央关于中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》等，为完善党的民主集中制起到了重要支撑作用。

（三）把民主集中制的组织原则运用于政权建设

新中国建立之初，面对经济落后、内忧外患的压力和党内存在的问题，毛泽东对民主集中制进行了哲学层面上的高度概括。“在人民内部，民主是对集中而言，自由是对纪律而言。这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面……这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。在这个制度下，人民享受着广泛的民主和自由;同时又必须用社会主义的纪律约束自己”[15]（P209）。为此，民主集中制建设所要达到的生动活泼的政治局面所引发的社会治理效果是：“以利于社会主义革命和社会主义建设，较易于克服困难，较快地建设我国的现代工业和现代农业，党和国家较为巩固，较为能够经受风险”[16]（P543）。

中国共产党全面执政之后，党把民主集中制的组织原则推向国家管理和社会治理，通过民主集中制建立国家政权，奠定了党领导国家的制度基础。中华人民共和国第一部宪法明文规定：全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。党的八大在总结七年执政经验的基础上，强调要发展党内民主，规定了党的代表大会常任制，使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。

党的八大前后，中国共产党在深刻反思苏联建设的问题后认为斯大林的错误是“违反党的民主集中制，违反集体领导和个人负责相结合的制度”[17]（P554）。“我们主张巩固集体领导，这并不是为了降低个人的作用，相反，个人的作用，只有通过集体，才能得到正确的发挥，而集体领导，也必须同个人负责相结合” [17]（P554）。党中央集体反思苏联党的建设的问题，在提出《党政干部三大纪律八项注意》时，明确要求“实行民主集中制”[18]（P521）。毛泽东、刘少奇、邓小平通过总结世界其他共产党执政的经验教训、分析中国共产党执政期间遇到的各种问题时，把民主集中制的执行上升到党和国家的根本问题的层面，认为“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质”[19]（P303）。

（四）以民主集中制为基础加强党的制度建设，为开创社会主义现代化建设新局面提供组织保证

十一届三中全会之后，我们党重新确立了党的思想路线和组织路线，把民主集中制作为党的组织制度和领导制度坚持下来。邓小平指出：“解放思想，开动脑筋，一个十分重要的条件就是要真正实行无产阶级的民主集中制”[20]（P144）。党的十二大党章以党内根本大法的地位，框定了党和国家建设的基本走向，也确定了以民主集中制为核心的党的制度建设的重要地位;明确提出要加强集体领导、防止个人崇拜问题;明确指出民主集中制就是我们的优势要坚持和发展;从制度根源上总结经验，提出制度带有根本性、稳定性和长期性。随后，党中央制定了中央工作相关制度，规定了中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处的工作规则;制定了党内政治生活的若干准则，为全党提供了组织生活和政治生活的基本约束。

20世纪90年代初，苏联和东欧共产党推行“民主化”“公开化”，各级党组织实行自治原则，苏联由思想混乱演变为组织混乱。据此，中共中央通过《关于加强党的建设几个重大问题的决定》明确要求，党必须更好地坚持和健全民主集中制;党的十六大提出党的团结和党内民主是党的生命，明确党和国家的团结统一是全党全国各族人民的根本利益;针对党内存在的问题，明确提出健全党委内部议事和决策的“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”十六字方针;针对重大决策中存在的组织性和纪律性不足不够等问题，明确提出党委统揽全局、协调各方的基本原则;党的十七大针对党内民主不够和集中不够的问题，提出既要“尊重党员主体地位”，又要“保障党员民主权利”[21]（P39）;建立健全充分体现党的民主集中制和党内民主的较为完整的反腐倡廉法规制度体系等。

党内民主制度、各级代表大会制度和党内选举制度得到发展和完善。1985年制定的《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，标志着党的各级代表大会逐步走向制度化。党的十六大提出建立充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，这是党内民主制度的新发展;随着差额选举的范围不断扩大，党的基层组织和地方组织选举工作暂行条例作出相应制度支持。党的十七大前后，我们又进行了民主推荐党和国家高层领导人选的实践。

从中央到地方，党的集体领导制度更加规范。党的十六大以后，我们党制定了《中国共产党地方委员会工作条例》，建立健全了常委会向党委会、全委会定期报告工作并接受监督的制度，党委集体领导和民主决策逐步制度化、规范化。党的十七大进一步提出推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制度，这是党的集体领导制度的重大进步。

（五）坚持以民主集中制为基础，开启全面从严治党的新征程

党的十八大以来，针对党的建设的“宽松软”及党内民主和党内政治生活存在的问题，党中央作出了全面从严治党的新布局，开启了执政党实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的新征程。

第一，以坚持民主集中制为基础，开启全面从严治党的新局面。习近平在十八大后公开发表的第一篇文章就是《认真学习党章、严格遵守党章》，要求各级领导干部“严格执行党章关于民主集中制的各项规定，并落实到制定决策、选人用人等领导工作各个环节”[22]。党的十八大以来全面从严治党成就的取得，是以尊崇党章、坚持民主集中制为基础的;十九大作出的党的建设新布局，也是以坚持民主集中制为基础展开的。

第二，管党治党从党内政治生活管起严起，而严肃党内政治生活、组织生活，需要以民主集中制为保障。习近平指出：“严肃的党内生活，是解决党内自身问题的重要途径……严肃党内生活，最根本的是认真执行党的民主集中制，着力解决发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题”[23]（P352）。十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定，民主集中制是党的根本组织原则，是党内政治生活正常开展的重要制度保障。或者说，全面从严治党的基础是严肃党内政治生活，严肃党内政治生活的基础是严肃以民主集中制为核心的党的政治纪律和政治规矩。

第三，加强监督检查、巡视巡察，厚植全党遵从民主集中制的组织氛围。党的十八大之后从群众路线教育实践活动到“两学一做”学习教育，聚焦的就是如何坚持贯彻执行民主集中制，如加强民主集中制教育培训，加强民主集中制贯彻执行情况的经常分析、考核评估、巡视巡察，要求各级党委党组肩负起全面从严治党的主体责任等。在巡视巡察工作的基础上，十九大党章专门增加一个条文加以固化，作为党的民主集中制的重要载体。

第四，完善党内法规，真正把民主集中制落到实处。党的十八大以后，以党章为依据，以民主集中制为核心，我们陆续制定出台了一批如巡视、党内监督、集体决策、请示报告等关键性、基础性的法规制度，于法周延的制度体系逐步建成，为实现到中国共产党成立100周年时形成比较完善的党内法规制度体系的目标奠定了基础。党内法规规划的核心问题就是要坚持民主集中制的基本原则。“抓紧建立健全民主集中制的具体制度，着力构建党内民主制度体系，切实推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到實处”[23]（P488）。

第五，完善党和国家领导体制，建立国家治理的制度体系。国家治理体系和治理能力现代化的核心问题是坚持和完善党的领导，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用”[23]（P531）。就如何加强和改善党的领导和理顺党和国家领导体制，习近平明确提出了三个“统一”和四个“善于”的执政方式新主张，如“善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”[24]（P5-6）。各级机关的工作要求就是“坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力”[25]（P21-22）。这些新思想新部署，都是对新时代党的民主集中制的新丰富和新发展。

三、在全面从严治党视域中健全民主集中制的各项制度

中国特色社会主义进入新时代，要求我们既要坚持党的全面领导、坚持全面从严治党，也要改善党的领导、优化执政方式，其中一个核心问题就是坚持和完善民主集中制，凝聚共识、汇聚力量，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。党的十九大报告明确提出，“完善和落实民主集中制的各项制度，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既充分发扬民主，又善于集中统一”[26]（P44）。

坚持和完善民主集中制，应当秉承问题导向和目标导向相统一、理论与实际相结合、守正和创新相一致。“当前，党内集中不够和民主不够的问题同时存在。有的软弱涣散，我行我素、各行其是，党的路线方针政策落实不到位;有的独断专行，搞家长制、‘一言堂，个人凌驾于组织之上，党内民主得不到充分保障，领导干部特别是一把手的权力受不到有效制约”[27]（P22）。由此，健全和完善党的民主集中制的重点在于，坚持民主集中制的核心内容和基本原则，不断健全维护中央权威的制度体制，坚持完善集体领导制度和党内重大决策制度，发扬党内民主健全党内政治生活，加强党内监督等。

（一）坚持民主集中制的基本原则

中国共产党在以自我革命推动社会革命的历史进程中，通过及时修改党章的方式总结党的理论成果、实践成果和制度成果，形成了现行党章关于民主集中制的基本内容，这是民主集中制的基本原则和核心内容。一是关于党内生活秩序原则，即党员个体和组织的关系、按照多数人的意见决定事项、上下级组织关系、党中央的作用等“四个服从”，集中表述了马克思主义政党党内生活的秩序，是正确处理党内各种关系的基础，对其他原则具有引领作用。

二是关于民主选举原则，即党的各级领导机关都由选举产生，是马克思主义政党关于民主原则的实质性内容。三是关于领导机关原则，明确党的各级代表大会和党的各级委员会在党内的地位，以及各级党的代表大会和委员会之间的关系。四是上下级组织工作原则和党务公开原则，

前者涉及上下级组织之间有机联动和沟通协调的具体内容，是原则性和创造性的体现;后者是对党员参与权监督权管理权的保障。五是集体领导原则，即集体领导与个人分工负责相结合，是民主集中制在党的领导生活与领导工作中的具体体现。六是禁止个人崇拜原则，这是历史唯物主义群众观的生动体现，是对七届二中全会“六项禁令”和十一届六中全会精神的历史传承。民主集中制的这六个方面内容，构成了民主集中制制度体系的精髓和核心。

（二）维护党中央权威的组织化制度化具体化

维护党中央的权威，是坚持民主集中制的一个重大问题，是国家统一、民族团结、社会稳定的可靠保障。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》从制度层面明确了维护中央权威的政治意义，即“坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止，是党和国家前途命运所系，是全国各族人民根本利益所在，也是加强和规范党内政治生活的重要目的”[28]（P12）。回顾党的百年历程，党中央权威和集中统一领导坚持的程度与党的事业兴旺发达呈正相关关系。

第一，完善落实“两个维护”的制度。“两个维护”是新时代民主集中制的创造性运用，是加强和健全党的领导、践行党的宗旨的体现。党内的重要法规为之都作出了相应的规定。从严格政治规矩角度看，全党同志要在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致;从工作部署角度，需要各级组织把维护党中央权威和集中统一领导落实在岗位上、落实在行动上;从制度执行的角度，需要加强对贯彻执行党的路线方针政策和决议情况的督促检查。

第二，健全党中央对重大工作的领导体制。在组织机构上，成立和归并了涉及全局的中央层级的决策议事机构，同时加强顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，机构改革中在如何更好体现和发挥党的领导优势上整体布局。在制度设计上，通过相关制度实现党对农村、金融、企业和军队等行业领域的领导，并通过《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》予以保障。

第三，完善党中央重大决策落实机制。中央有关部门制定了贯彻党中央决策部署的任务分工、督促检查、情况通报、监督问责等制度，当前的问题是如何加强制度执行力，各级组织在制定责任清单、打通部门隔阂、消除条块梗阻、力戒形式主义方面还要跟进落实。

第四，严格执行重大事项请示报告制度。《中国共产党重大事项请示报告条例》明确，对涉及党和国家工作全局的重大方针、重大原则、重大事项，对超出自身职权范围的事项，关乎全局、影响广泛的重要事情和重要情况均应请示报告。可以预期，各级组织和领导干部对于事项报告的程序和方式的习惯和遵从，对于维护党中央权威和集中统一领导、保证全党的团结统一，将会产生深远影响。

第五，健全维护党的集中统一的组织制度。党的组织是由具有阶级觉悟的党员、按照中央、地方、基层贯通有力的严密体系、严格执行民主集中制而组成的有机整体。组织体系上下贯通、执行有力，才能汇集成组织的凝聚力，由此而成的最大的力量就是党的集中统一。与之相适应，以党内法规的方式规范党的各级各类组织的产生和职责，就为加强党的全面领导、全面从严治党提供了坚强的组织保证。

（三）完善党内集体領导和党内重大决策制度

执政党如何进行决策尤其是重大决策，实质上是国家和社会整体利益的重大决定的形成和实施的过程。党章明确规定了党的委员会的决策程序，并特别强调了在决策过程中应如何体现民主和集中的问题，即凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定;委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。据此，《中国共产党党组工作条例》作出相应的约束性规定，要求党组作出重大决策时应当在调查研究基础上提出方案，并充分听取各方面意见，特别强调要进行风险评估和合法合规性审查、经过集体讨论决定。

坚持党的集体领导制度，要求各级党组织在重大决策中严格遵循坚持科学、民主和依法的原则。关于党内重大决策如何严格按照程序听取意见建议，习近平指出，“党的代表大会报告、党的全会文件、党的重要文件和重大决策、政府工作报告、重大改革发展措施、部门重要工作文件，都要在党内一定范围征求意见，有些还要反复征求意见，有时征求意见范围包括几十家中央和国家机关部门。党中央审议重大决策时都要报告征求意见的情况，同意的要报告，不同意的也要报告。这些制度化、规范化的程序，党中央严格遵守”[12]（P166）。关于党内重大决策如何在民主基础上集中，习近平指出，“听了各方面意见和建议，最后要作出决定，这个决定权就在中央”[12]（P166）。 “在酝酿和讨论过程中，要充分发扬民主，让大家畅所欲言，但一旦党中央作出决定，各方就要坚决贯彻执行。在坚决执行党中央决策部署的前提下，有意见、有问题还可以通过党内程序反映，直至向党中央反映”[12]（P166）。

（四）严肃党内政治生活，健全党内民主制度

坚持以严肃政治生活为开端、以严格执行民主集中制为根本的解决党内民主不够和集中不够的标本兼治的路径。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》将民主集中制作为党内政治生活正常开展的重要制度保障， 将党内民主作为党内政治生活积极健康的重要基础，着重强调了集体领导制度和领导干部的全局观念和责任意识。其他相关党内法规也就党员干部坚持民主集中制作出了相应约束。

健全党内民主，其实质是按照民主集中制的基本原则在党内生活中实现党员人人平等，并且共同参与讨论、决定和管理党内事务。党的十八大从制度设计上就如何保障党员主体地位、完善党的代表大会制度、完善党内选举制度、强化全委会作用和完善常委会议事程序、扩大基层民主等作出了系统安排。党的十九大从制度上进一步保障了党员参与党内事务，即“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”[26]（P46）。

积极发展党内民主，构建民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，是党的制度建设的深厚土壤，也是党内政治生态向好的重要源泉，还是民主集中制进一步发展完善的政治文化基础。与党内民主制度相适应，党员领导干部的民主素养不仅体现为政治修养和领导能力，更体现为对党内约定俗成的基本规矩的自觉遵守。习近平强调，“要发扬党内民主，营造民主讨论的良好氛围，鼓励讲真话、讲实话、讲心里话，允许不同意见碰撞和争论，同时善于进行正确集中，防止议而不决、决而不行”[23]（P352）。

（五）健全完善党内监督制度

自我监督是世界性难题，但中国共产党在践行民主集中制的探索历程中得出了一些规律性的认识。毛泽东和黄炎培就如何跳出历史周期率的“窑洞对话”及后来的探索总结，为实现人民当家作主和监督公共权力留下了很多可供借鉴的经验。党的十一届三中全会以来，尤其是党的十八大以来，党中央探索出一条长期执政条件下解决自身问题、跳出历史周期率的成功道路，构建起一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系。

就党内监督的系统性而言，坚持围绕理论、思想、制度构建体系，围绕权力、责任、担当设计制度，推动监督工作在法治轨道上规范运行。强化党内监督的核心问题是坚持民主集中制，保证权力在正确轨道上运行，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。强化党内监督的关键是党组（党委）坚持民主集中制，担负起主体责任，党委（党组）实施全面监督，纪检监察机关实施专责监督，综合运用监督检查、约谈提醒、述职述廉、追责问责等方式。

就党内监督的内容而言，政治监督是党内监督的首要任务。落实党的全面领导，就是把“两个维护”作为根本政治任务，加强对党的理论路线方针政策及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查。“强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制，把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来，确保党内监督落到实处、见到实效”[29]（P207）。

就党内监督的基础性而言，坚持发挥党员和基层组织的监督作用。党员是党的主体，党员履行民主监督和基层党组织发挥日常监督作用，

是大党制胜的重要因素。《中国共产党党内监督条例》特别规定了党员应当履行监督责任的基本内容，要求基层党组织确保黨员履行监督权利。只有让人民来监督政府，政府人员才不敢懈怠;只有全体党员肩负起监督干部和组织的责任，政党才会长期稳定执政;而贯通政党和国家监督体系的，就是坚持党的全面领导和不断完善民主集中制。

立足世界百年未有之大变局，统揽中华民族伟大复兴战略全局，中国共产党以伟大自身革命推动社会革命、全面加强党的领导、全面从严治党，既要坚持和巩固民主集中制的核心原则，也要善于健全和发展民主集中制的制度体系，真正把民主集中制的优势具体化为政治、组织、制度、工作优势，更要把优势转化为现实效能。

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[29]中共中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016.

责任编辑：陈文杰

The Theoretical Origin， Historical Development and Institutional Innovation of Democratic Centralism

Li Junwei

Abstract：

Democratic centralism is the basic principle of the unity of proletarian political parties， which is the combination of democracy and centralism， procedural democracy and substantive democracy， horizontal democracy and vertical democracy. It is a scientific， reasonable and efficient system.

The CPC regards democratic centralism as the basic system reflecting the law of inner party relations and organizing activities. It embodies the original intention and mission， conforms to China's national conditions， and ensures the organic unity of

the leadership of the party， the position of the people as masters of the country and law-based governance.

The CPC established the principle of democratic centralism at the beginning of the founding of the party， and enriched and developed after the Zunyi Conference. After taking power， democratic centralism was applied to the construction of political power. After the Third Plenary Session of the Eleventh Central Committee of the CPC， democratic centralism has played an organizational guarantee role in socialist modernization. To improve and implement the various systems of democratic centralism from the perspective of ensuring full and strict governance over the party， we must adhere to its core content and basic principles， constantly improve the system of safeguarding the authority of the Central Committee， adhere to the improvement of the collective leadership system and the major decision-making system within the party， carry forward the inner-party democracy， improve the political life of the whole party， and strengthen the supervision within the party.

Key words：

democratic centralism， institutional advantage， ensuring full and strict governance over the Party， maintaining the central authority system， collective leadership system

收稿日期：2020-11-12

作者簡介：

李俊伟（1970-），男，内蒙古武川人，中共中央党校（国家行政学院）党建教研部教授，博士生导师，博士，北京 100091

本文系国家社科基金特别委托项目“机关年轻干部学习习近平新时代中国特色社会主义思想研究”（批准号19@ZH004）的阶段性研究成果。