人民政协凝聚共识的政治逻辑及其路径研究

2021-07-16肖存良

江苏省社会主义学院学报 2021年2期

肖存良

摘要：我国民主类型属于共和主义民主，共和主义民主特别强调政治合力，反对政治分力。中国共产党制造政治合力的一种重要方式就是统一战线，人民政协作为统一战线的组织形式，也为制造政治合力服务。制造政治合力就要广泛凝聚共识，因而凝聚共识就是人民政协、统一战线与共和主义民主建设的政治基础。凝聚共识是人民政协的基础性职能，也是人民政协的制度初心。人民政协凝聚共识的基本方式是团结与民主，基本路径包括制度路径、价值路径、组织路径和个体路径四个方面。人民政协凝聚共识职能既体现在政治协商、民主监督和参政议政三大职能之中，也可以自身单独成为一项职能，从而形成人民政协职能的双层结构，凝聚共识职能是基础职能，政治协商、民主监督和参政议政三大职能是工作职能。

关键词：人民政协;凝聚共识;政治逻辑;路径

中图分类号：D627文献标识码：A文章编号：1672-3163（2021）02-00043-09

中共中央下发的《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》指出，要“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为履职工作的中心环节”[1]，明确新时代人民政协要以凝聚共识为履职工作中心环节，从而提出了新时代人民政协如何广泛凝聚共识的问题。人民政协与凝聚共识是什么关系？人民政协为什么要凝聚共识？为什么新时代人民政协要更为强调凝聚共识功能？这是新时代人民政协把凝聚共识作为履职工作中心环节之后提出的崭新理论问题。国内这方面的研究尚处于起步阶段，本文从人民政协与凝聚共识的内在逻辑出发，探讨人民政协凝聚共识的政治逻辑及其基本路径。

一、共和民主、统一战线与凝聚共识

辛亥革命推翻传统帝制之后，我国就走上了民主共和的现代国家建设之路。在民主道路选择上，在当时的社会政治条件下，不外乎两种选择：一种选择是自由主义民主，另一种选择是共和主义民主，前者强调天赋人权，个人自由平等，后者强调天下为公，国家属于人民，人民管理国家;前者以洛克为鼻祖，强调个人至上，国家与政府不能干预个人行为，后者以卢梭为鼻祖，强调国家、政府与个人之间共存共荣，共同发展，个人的发展离不开国家，国家不是“守夜人”，而是“公意”的代表。

孙中山先生在领导革命运动、建设我国现代民主共和的过程中，开始也想走以英美为代表的自由主义民主之路，因而支持开国会，立宪政，实施民权主义，建立英美式两党制政府。但袁世凯刺杀宋教仁，解散国会，解散国民党之后，自由主义民主道路迅速遭到失败。孙中山先生痛定思痛，认识到对于一盘散沙的中国社会来说，自由主义民主不但无益，反而有害，因而指出，“政治里面有两个潮流，一个是自由底潮流，一个是秩序底潮流。”[2]

“我们革命之失败，并不是被官僚武人打破的，完全是被平等自由这两个思想打破。”[3]因为“革命的始意，本来是为人民在政治上争平等自由。殊不知所争的是团体和外界的平等自由，不是个人自己的平等自由。中国现在革命都是争个人的平等自由，不是争团体的平等自由，所以每次革命都是失败。”[4]孙中山在反思自由主义民主的基础上，提出要坚持团体的自由，“这个大团体能够自由，中国国家当然是自由，中国民族才能自由。”[5]从而由自由主义民主走向共和主义民主，同时也体现了中国传统的“天下为公”的政治理念，其背后的核心理念就是团结共存，合作共治，共享自由。

政治理念转型之后，孙中山先生在苏俄的帮助之下确立新三民主义思想，并通过改组国民党来凝聚社会，改造国家，因而他力主召开国民会议，进行北伐。但是孙中山有心改造中国，却无力使其最终化为现实，他逝世之后，国民党在蒋介石领导之下偏离了这条路線，建立共和主义民主的使命最终落在中国共产党身上。中国共产党在继承孙中山先生开创的党领导军队、党建设国家的国家革命和建设模式基础上，通过发挥党的领导核心作用来推进共和主义民主建设。中国共产党强化党的领导核心作用主要表现为两个方面：一是强化党的领导的先进性，强调中国共产党是中国先进生产力和先进文化的代表，保持自身的先进性和纯洁性;二是强化党的领导的核心性，强调党应该成为各种社会政治力量的核心，建构以中国共产党为核心的政治同心圆。中国共产党要强化党的领导的核心性，就要增强对党外社会政治力量的吸引力，把它们吸纳到中国共产党周围来，与他们建立广泛的统一战线，因而中国共产党把统一战线作为领导革命取得胜利的重要法宝。

统一战线的本质是中国共产党团结和联合各方社会政治力量，为实现共同政治目标服务。但是统一战线之中的团结与联合是建立在平等、相互尊重和互惠的基础之上，中国共产党对统一战线的领导不是行政领导，更不是上级领导下级，而是政治领导，即通过平等的合作与协商方式来实现对统一战线的领导，因而协商就内生于统一战线之中，成为统一战线的内在机制。没有协商的基础，就没有统一战线;没有协商的机制，统一战线也无法维系和发展。因而要达成统一战线，就内在地包含着中国共产党与各方社会政治力量之间的政治协商。

政治协商的基础在于协商各方对于政治生活的价值与原则能够形成共识，从而共识成为政治协商运作与发展的基础。所谓共识，并不是实际的同意，而是主体对共有对象或一致对象的接受。[6]缺乏共识，双方就不可能进行协商，但拥有共识，也不意味着双方在所有问题上都能够取得一致意见，只是意味着双方具有了协商的政治基础。无论在自由主义民主还是共和主义民主中，共识都具有十分重要的地位，萨托利曾一针见血地指出，“民主制度若不能成功地逐渐创造出和谐一致的基本共识，它是一个难以运转和脆弱的民主制度。”[7]基于这一思路，让·布隆代尔和费迪南德·穆勒-罗默认为，“民主政治精英内部的分歧是虚假的，因为一旦遇到‘根本问题，精英的社会意识形态的一致性就会再次出现，并挫败那些试图从根本上改变社会性质的努力。”[8]“在一些国家或某些状况下，政治精英成员往往倾向于在关键政策上采取共同立场。‘共识政治已经成为一些西欧国家的社会或经济政策的普遍特点。”[9]自由主义民主之中的两党竞争、政治分裂甚至都可以认为是虚假的，因为分裂背后，双方依然具有强大的政治共识，从表面上看，美国两党之间存在激烈竞争，但在共同维护资本主义制度和美国国家利益方面又具有强大的共识。在共和主义民主中，民主的运转更加需要政治共识，共和主义民主所强调的人民主权的整体性、团结性和共存共荣都需要建立在强大的政治共识基础之上，并由政治共识而创造政治合力。

美国政治学家戴维·伊斯顿认为，在现代政治条件下，可以形成政治共识的对象主要有三个，即政府、政治体制和政治共同体[10]，公民对这三个方面的共识是整个政治运作和政治发展的基础。实践表明，这种共识必须经过长期而全面的政治学习和政治教育才能完成，在长期学习和教育基础上达成共识，然后才能进行有效有序的政治协商。而这种学习和教育过程实际上就是凝聚共识的过程。在自由主义民主中，通过凝聚共识来弥补政治分裂之后产生的裂痕，在共和主义民主之中，通过凝聚共识来促进政治协商，增进政治团结，发展统一战线，加强党的领导。总之，现代政治都有一个凝聚共识的过程，在自由主义民主和共和主义民主之中无不如此，共和主义民主更为强调凝聚共识，增进合力。中国民主政治建设走上共和主义民主道路之后，凝聚共识就成为民主政治建设的一项重要内容，人民政协就诞生于中国共产党凝聚共识的政治过程之中。

二、凝聚共识与人民政协

中国共产党诞生之后，在共产国际引导之下，与国民党建立了国民革命统一战线，推动自身由一个以知识分子为主体的政党转变为以工农为主体的政党。大革命失败之后，中国共产党独立领导开展工农民主运动，建立了以中华苏维埃共和国为代表的工农共和国。但是工农共和国与国民党政权一直在围剿与反围剿中“打圈圈”，难以扩大政治力量和社会影响。日本持续侵略导致民族矛盾代替阶级矛盾成为国内主要矛盾之后，中国共产党把国家建设目标由工农共和国转变为人民共和国，毛泽东指出，“如果说，我们过去的政府是工人、农民和城市小资产阶级联盟的政府，那末，从现在起，应当改变为除了工人、农民和城市小资产阶级以外，还要加上一切其他阶级中愿意参加民族革命的分子。”[11]抗日战争时期，在人民共和国的国家建设目标之下，中国共产党领导的统一战线的范围扩大了，把民族资产阶级和愿意抗日的大地主、大资产阶级都纳入到了统一战线范围之内。

统一战线范围扩大之后，就需要推进政治协商以巩固和发展统一战线，而政治协商建立在共识基础之上，当时的政治共识就是抗击日本帝国主义的侵略，反对投降，这一政治共识需要双方共同维护，共同反对“亲日派”和“投降派”等各种派别。国共双方达成这一政治共识之后，还需要一定的组织形式来体现和保障这一共识，从而提出了统一战线的组织形式问题。国民党想借助统一战线的组织形式建设来把共产党融化到国民党之中，融化不成则企图限共、防共和反共，缺乏在平等基础上达成共识、共同发展的政治意愿，不愿在中国建设共和主义民主。中国共产党在统一战线范围擴大之后，则积极通过组织形式建设来凝聚和巩固共识，共同推进抗日民族统一战线事业，并由此推进共和主义民主建设。

中国共产党为统一战线创造的第一个政治组织形式是“三三制”。“三三制”的具体表现形式是，“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”[12]之所以“给中间派三分之一的位置，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士。这些阶层的争取，是孤立顽固派的一个重要的步骤。目前我们决不能不顾到这些阶层的力量，我们必须谨慎地对待他们。”[13]毛泽东讲得非常清楚，建立“三三制”政权的重要目标是凝聚中等资产阶级和开明绅士，因为不能把他们推到对立面去。“三三制”是统一战线的政治组织形式，也是凝聚共识的一种重要方式，中国共产党通过政治上的让步来换取中等资产阶级和开明绅士对抗日的支持，以在社会各阶级阶层中达成共同抗日的政治意愿。

中国共产党为统一战线创造的第二个政治组织形式是“联合政府”，联合政府提出的背景是抗日战争即将胜利之际，中国共产党循着“三三制”政治逻辑，希望在反对国民党一党专政的基础上，建立一个多党合作的联合政府。毛泽东同志指出，“毫无疑义，中国急需把各党各派和无党无派的代表人物团结在一起，成立民主的临时的联合政府，以便实行民主的改革，克服目前的危机，动员和统一全中国的抗日力量，有力地和同盟国配合作战，打败日本侵略者，使中国人民从日本侵略者手中解放出来。然后，需要在广泛的民主基础之上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府，领导新中国成立后的全国人民，将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家。一句话，走团结和民主的路线，打败侵略者，建设新中国。”[14]毛泽东同时指出，“不管国民党人或任何其他党派、集团和个人如何设想，愿意或不愿意，自觉或不自觉，中国只能走这条路。这是一个历史法则，是一个必然的、不可避免的趋势，任何力量，都是扭转不过来的。”[15]联合政府主张把各方社会政治力量都吸纳到新政权中来，保障他们的政治利益，获得了社会各方的广泛支持，成为社会各方的政治共识，因而中国共产党提出联合政府的主张，既是一种统一战线的组织形式，又通过这一形式达到了凝聚共识的效果。

中国共产党为统一战线创造的第三种政治组织形式就是人民政协。人民政协的前身是1946年1月召开的政治协商会议，在政治协商会议成果被国民党破坏之后，1948年4月30日，中共中央发布“五一口号”，再次呼吁“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”[16]中国共产党的呼吁迅速得到社会各界的热烈响应，一年之后，新政治协商会议正式走上历史舞台，担负起建立新政权、新国家的历史使命，新政治协商会议就是人民政治协商会议。人民政治协商会议与“三三制”政权和联合政府一脉相承，背后都具有强大的政治共识，毛泽东在新政治协商会议筹备会上的讲话中明确把这种政治共识指了出来，他说，“中国共产党、各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨都认为：必须打倒帝国主义、封建主义、官僚资本主义和国民党反动派的统治，必须召集一个包含各民主党派、各人民团体、各民主人士、国内少数民族和海外华侨的代表人物的政治协商会议，宣告中华人民共和国的成立，并选举代表这个共和国的民主联合政府，才能使我们的伟大的祖国脱离半殖民地的和半封建的命运，走上独立、自由、和平、统一和强盛的道路。这是一个共同的政治基础。这是中国共产党、各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨团结奋斗的共同的政治基础，这也是全国人民团结奋斗的共同的政治基础。这个政治基础是如此巩固，以至于没有一个认真的民主党派、人民团体和民主人士提出任何不同的意见，大家认为只有这一条道路，才是解决中国一切问题的正确的方向。”[17]反帝、反蒋和反封建是中国共产党与各党派团体的政治共识，人民政协则是体现这一政治共识的政治载体，从另一个角度来看，中国共产党也通过人民政协这一平台，把各种复杂的社会认识统一到共同的政治认识中来。

上述三种统一战线的政治组织形式表明，中国共产党在推进共和主义民主建设过程中，在革命的各个不同历史时期建立不同的统一战线，以把社会各阶级阶层团结凝聚起来，在中国共产党领导之下完成不同时期的社会政治目标，因而统一战线是中国共产党推进共和主义民主建设的一种重要方式。中国共产党在不同时期基于统一战线而建立不同的政治组织形式，这些不同的政治组织形式既反映了不同形式的统一战线，也成为了凝聚共识的重要政治机构，这些政治机构都是凝聚共识的制度渠道。

人民政协作为统一战线的一种政治组织形式，也是我国共和主义民主建设的一种制度形式，它塑造和强化着人民的整体性，反映着人民主权的不可分割。从民主形式上看，共和主义民主也来源于西方，但人民政协这一共和主义民主的制度实现形式，却是植根于中国历史文化，产生于近代以来中国人民革命的伟大斗争，是从中国土壤中生长出来的民主形式，具有鲜明中国特色。人民政协广泛凝聚共识，并由此而形成合力，塑造以中国共产党为核心的政治结构，这是人民政协制度的初心，因而人民政协的成立就与凝聚共识紧密联系在一起。人民政协正式成立之后，凝聚共识更是成为其长期存在的基础。这体现在第一届全国人民代表大会召开之后，全国掀起了是否需要继续保留人民政协的大讨论，在讨论过程中，毛泽东和周恩来等党和国家领导人都认为要继续保留人民政协，毛泽东指出，“召开全国人民代表大会以后，有些人认为政协的作用不大了，政协是否还需要成了问题。现在证明是需要的。”[18]周恩来明确指出，“人大既开，政协代行人大职权的政权机关作用已经失去，但政协本身的统一战线的作用仍然存在，去掉一个代行的作用，留下本身的作用。”[19]“人民政协本身的作用就是通过协商、提意见、协调关系、学习讨论等方式”[20]广泛凝聚共识，团结社会各界，产生政治合力，完成共同政治目标，这也是人民政协与凝聚共识的内在逻辑关系。

三、人民政协凝聚共识的两种方式：团结与民主

中华人民共和国成立之后，我国政治生活中需要凝聚的政治共识主要包括三个方面：一是自我共识，即何为人民的共识，这一共识涉及国家归谁掌握，国家权力的归属性问题;二是国家共识，即对人民当家作主的共识，这一共识涉及国家权力如何组织的问题，明确我国是人民当家作主的社会主义国家;三是发展共识，即如何发展才有利于国家和人民的共识，这一共识涉及对国家政治发展道路的共识，如中国特色社会主义政治发展道路的共识。三个方面的共识涉及国家权力归谁掌握，国家权力如何组织，以及国家发展的社会历史形态[21]，三个方面的共识是人民与国家在互动过程中共同完成的。在不同历史发展阶段，需要把不同的个体和阶级阶层的认识统一到共同的认识中来，从而需要在上述三个方面凝聚和达成共识。

人民政协是实践共和主义民主的一种制度形式，人民政协凝聚共识是为了建构整个国家的整体性和一体化，把社会多元思想通过人民政协这一政治平台而凝聚到共同理想中来。基于共和主义民主、中国共产党与统一战线之间的内在政治逻辑，人民政协凝聚共识的基本方式包括两个方面：团结和民主，以团结凝聚共识，以民主巩固共识。人民政协通过团结与民主两种方式，达成自我、国家与发展三个方面的政治共識。

中国共产党在领导社会革命的过程中，面临着一盘散沙的社会，中国共产党要领导中国革命取得成功，就要把分散如沙的民众整合起来，建立革命的大团结，形成“团体化”的社会和组织，中国共产党通过统一战线来团结和凝聚社会，实现聚沙成塔。中华人民共和国成立之际，中国共产党通过建立人民政协这一统一战线的组织形式来团结社会。刘少奇在人民政协第一次全体会议上指出，“中国人民政治协商会议，是中国人民民主统一战线的组织形式，是全国人民实行革命大团结的一种最重要的具体方式。”[22]毛泽东在一届政协第二次会议开幕词中也指出，“人民政治协商会议及其选出的全国委员会，是团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体及各界民主人士的伟大的统一战线的政治组织，在全国人民中有很高的威信。”[23]人民政协的逻辑起点就是团结，把各方社会政治力量团结起来，围绕共同关注的问题进行政治协商，协商达成一致意见之后就产生了凝聚共识的政治效应，因而人民政协凝聚共识的一个基本方式就是团结，团结是达成共识的前提。

中国共产党以人民政协为平台，团结凝聚各方，开展政治协商，这种政治协商虽然以中国共产党为领导，但其基础建立在中国共产党与各民主党派、人民团体和各族各界忠实合作的基础之上;这种政治协商是以共同遵守宪法为基础的，宪法始终是政治协商最基本的依据;人民政协的政治协商主要围绕国家大政方针和政治、经济、文化和社会生活中的重要问题展开，坚持协商于决策之前和决策执行过程之中，体现人民当家作主原则;这种政治协商的结果也不是中国共产党单一政党意志的体现，而是各方力量协商共议的结果，协商成果吸纳了各方意见。上述特点决定人民政协的政治协商具有强大的民主性。人民政协通过民主协商的方式把各方意见归纳起来，由“众意”上升为“公意”，达到凝聚共识的效果。因而人民政协凝聚共识的另一种重要方式就是民主。

随着人民政协的发展，中国共产党逐渐认识到团结与民主在人民政协制度中的重要地位。2002年，党的十六大报告明确提出要“支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。”2004年，人民政协章程修正案首次把团结与民主写入政协章程，明确团结和民主是人民政协的两大主题。在二者关系上，从团结出发，实践民主;以民主方式，凝聚共识，形成共同意见，巩固团结，这是人民政协凝聚共识与团结、民主之间的内在逻辑关系。与此同时，基于团结与民主的政治逻辑，要形成共识，一方面要求团结的面要广，要能够实现“大团结、大统一、囊括一切代表人物”[24]，另一方面要求政治协商合法依规，协商于决策之前和决策执行之中，真正实现人民民主。在这样的基础上才能有效地凝聚共识。

四、凝聚共识与人民政协职能的双层结构

人民政协凝聚共识与人民政协履行职能之间的关系可以从两个层面来把握：一个层面是人民政协把凝聚共识融入到人民政协职能履行过程中之中，融入到人民政协政治协商、民主监督和参政议政过程之中。从这个角度来看，人民政协职能履行的过程，也就是凝聚共识的过程。如我们前面指出，政治协商建立在共识基础之上，在政治协商过程中，各方沟通思想，表达意见，既进行了充分协商，产生了协商结果，又凝聚了各方共识，属于凝聚共识的过程。基于这一逻辑，汪洋同志在2020年全国政协常委会工作报告中指出，要“把凝聚共识融入视察考察、调查研究、协商议政等各项活动中。”[25]在这个层面，凝聚共识没有单独成为人民政协的一项职能，而是把凝聚共识融入到人民政协职能履行的各个方面中去。

另一个层面是人民政协把凝聚共识单独作为自身一项职能，与政治协商、民主监督和参政议政三大职能并列，并且位列人民政协的第一项职能。凝聚共识职能与三大职能之间形成双层结构，第一层是凝聚共识职能，第二层是政治协商、民主监督和参政议政三大职能，前者属于基础性职能，后者属于工作职能。基于这一邏辑，《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》指出，“要在坚持做好政治协商、民主监督、参政议政工作的同时，把凝聚共识作为政协重要职能。”[26]汪洋同志在2020年全国政协常委会工作报告中也指出，“要树立正确履职观，深刻认识建言资政是履职成果、凝聚共识也是履职成果，甚至是更重要的成果。”[27]

由于人民政协首先是统一战线的组织形式，是中国共产党团结各方面、凝聚共识的重要载体，其次才是人民民主运行的制度形态和国家治理的重要组成部分，所以这两个层次的职能是不能分开的，没有以中国共产党为核心的凝聚共识，也就不可能有作为民主制度运行形式的政治协商、民主监督和参政议政三大职能。与此同时，凝聚共识与政治协商、民主监督和参政议政三大职能之间又有内在的逻辑区分，属于不同的层次结构，不能以三大职能代替凝聚共识，也不能以凝聚共识代替三大职能。这样就把人民政协制度建立之时作为制度初心而隐藏起来的制度层次彰显了出来，把凝聚共识作为重要职能而置于人民政协的职能结构之中，由长期以来的隐性职能转变为显性职能。

在人民政协履行职能的两个层次之中，政治协商、民主监督和参政议政三大职能在长期履行过程中都形成了自身特有的主体、形式和内容，具有明确的范围、边界和概念界定。凝聚共识职能提出时间尚短，尚未产生自身特有的主体、形式和内容，以及明确的范围界定，但是凝聚共识职能是具体的而不是抽象的，不能把凝聚共识抽象化。在第一个层次之中，人民政协把凝聚共识融入到政治协商、民主监督和参政议政之中是具体的而不是抽象的。比如在政治协商职能履行过程之中，要对国家大政方针和重要问题的协商取得成果，就要在协商过程之中做到凝聚共识，求同存异，聚同化异。在第二个层次中，人民政协凝聚共识更为具体，要对社会矛盾和社会结构变化保持高度敏感性，要通过理顺情绪、化解矛盾、协调关系、促进和谐来凝聚社会共识，维护社会稳定。正如汪洋同志在2020年全国政协常委会工作报告中所指出，“要增强工作实效性，针对难点、热点、焦点问题和特定群体利益诉求，适应互联网发展对人们思想观念的影响，有的放矢地做好宣传政策、理顺情绪、增进团结的工作，推动人民政协成为在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道，为中国共产党领导人民有效治理国家厚植政治和社会基础。”[28]

从主体、内容与形式看，人民政协凝聚共识职能把政党、国家与社会紧密联系了起来。首先，人民政协凝聚共识职能具有鲜明的国家性，涉及人民当家作主和国家发展道路等国家发展中的重大问题，还涉及国体、政体等具体制度形态。也就是说，在涉及国家发展和国家治理的根本问题上，在事关道路、制度、旗帜和方向等根本问题上需要广泛凝聚共识，统一思想步调。如果在涉及国家根本问题上不能取得共识，政治协商、民主监督和参政议政就很容易变成无的放矢。因而与三大职能相比，凝聚共识职能国家性更强，也更具基础性，这也是人民政协凝聚共识职能的着眼点之一。

其次，人民政协凝聚共识职能具有鲜明的社会性。其社会性主要包括两个方面：一个方面是人民政协要针对社会矛盾和社会热点、难点与焦点问题，做理顺情绪、化解矛盾的工作，在化解矛盾、促进和谐中凝聚共识，以凝聚共识助推社会秩序与社会和谐。另一个方面是人民政协在中国共产党的领导下，凝聚共识取得成果之后，要积极在各界群众中传播共识，为党领导人民有效治理国家厚植政治基础和社会基础。关于第一个方面，李瑞环同志在20世纪90年代，社会主义市场经济体制建立之初，就提出人民政协要积极深入到社会矛盾化解中去，并由此提出人民政协参政议政职能，指出人民政协要选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题，开展咨询论证，提出意见建议，反映社情民意，进行参政议政。但他主要是从自下而上的视角强调政协委员要把社会矛盾和社会意见反映到人民政协中来，而没有强调人民政协要做好凝聚共识工作，自上而下地为理顺情绪、化解矛盾做贡献。总之，参政议政强调的是政协委员要把社会矛盾反映到人民政协中来，凝聚共识强调的是人民政协要把政治共识反映到矛盾解决过程中去，使政治共识成为解决矛盾的基础，这也就是人民政协凝聚共识社会性的第二个方面内容，即人民政协凝聚共识特别要把政治共识传播到社会中去。这样，人民政协凝聚共识既要把各种社会思想统一到中国特色社会主义政治共识中来，政治共识形成之后，又要通过各种渠道传播到社会中去，成为化解社会矛盾的政治基础，同时也成为指导人们政治行为的基础。这就是人民政协凝聚共识社会性的重要体现。

再次，人民政协凝聚共识具有鲜明的政党性。人民政协凝聚共识是以中国共产党为核心的凝聚共识，是把各方社会政治力量凝聚到中国共产党周围来，把党的主张转化为社会各界的共识。这一点与人民政协政治协商、民主监督和参政议政三大职能不一样，三大职能主要针对国家机关、党派之间和统一战线内部，主要是在国家机关、党派之间和统一战线内部进行政治协商和民主监督，同时对国家与社会中的重要问题和人民群众普遍关系的问题进行参政议政。三大职能在履行过程中，与中国共产党的关系不如凝聚共识紧密，凝聚共识的政党属性更为突出。

五、人民政协凝聚共识的基本路径

人心是最大的政治，共识是奋进的动力，人民政协凝聚共识的基本路径也包括两个层面：一个层面是在人民政协履行三大职能过程中实现凝聚共识的路径，另一个层面是人民政协在单独履行凝聚共识职能过程中实现凝聚共识的路径，具体包含四条路径。

第一，制度路径。理查德·斯科特认为，“制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源。”[29]河连燮认为，制度的概念主要包括以下五个方面的内容：第一，制度意味着社会的某些结构化因素，解释社会现象时有必要将焦点放在这些结构化因素上。第二，制度约束个体行为，在制度背景下产生的个体行为具有一定的规律性。因此，新制度主义的焦点不是原子化的、低度社会化的个体，而是在制度背景中产生的个体行为。第三，制度约束个体行为，但个体之间互动的结果有可能导致制度变迁。因此，制度既是自变量又是因变量。第四，制度有可能是正式规则和法律，也有可能是规范、习俗或认知文化意义上的非正式因素。第五，制度具有稳定性。制度一旦形成就不会轻易因情境或目的的更改而发生变化[30]。新时代加强人民政协工作的一个重要方面就是加强制度建设，《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》指出，“要以宪法和相关政策为依据，建立健全以政协章程为基础，以协商制度为主干，覆盖政协党的建设、履职工作、组织管理、内部运行等各方面的制度，形成权责清晰、程序规范、关系顺畅、运行有效的制度体系。”

人民政协凝聚共识的制度路径主要包括两个层面，一个层面是在人民政协履行三大职能过程中推进凝聚共识的制度建设，另一个层面是人民政协单独履行凝聚共识职能过程中的制度建设。在第一个层面，就是要把人民政协在履行三大职能过程中如何凝聚共识制度化，以制度规范和保障凝聚共识工作，实现对个体的约束，并保持制度稳定性。关于这方面的制度建设，包括党对人民政协的领导制度、党委领导出席政协会议制度、政协视察调研制度、反映社情民意制度和专题议政性常委会制度等。在第二个层面，就是要把人民政协履行凝聚共识职能制度化，包括明确规定凝聚共识的主体、内容和形式等各种具体制度，也包括明确人民政协凝聚共识过程中如何正确处理好与党委、政府、人大和法院检察院之间的关系，建立人民政协凝聚共识职能与上述机构之间的制度关系，这方面的制度建设尚有待于制度创新。

第二，价值路径。人民政协凝聚共识的价值路径主要是指要在线上和线下建构共识价值，打造团结奋斗的共同思想政治基础。具体而言，在新时代人民政协工作中，就是要打造中国特色社会主义政治共识这一发展共识，并且根据中国特色社会主义进入新时代的政治逻辑，把新时代中国特色社会主义作为凝聚共识的基础性价值观。人民政协凝聚共识就是要把多元思想凝聚到中国特色社会主义政治共识中来，融入到新时代中国特色社会主义伟大实践中去。当然，人民政协在价值层面的凝聚共识工作也要坚持一致性与多样性相统一，不能通过行政命令的方式来强求思想统一，而是要通过说服教育和耐心细致的工作来保障思想统一，实现“增进一致而不强求一律、尊重差异而不扩大分歧、包容多样而不丧失主导。”[31]

第三，组织路径。人民政协凝聚共识的组织路径主要通过加强党对人民政协的领导和人民政协党的建设工作来实现。人民政协是实现党的领导的政治组织和民主形式，党加强对人民政协的领导有利于人民政协职能履行，也有利于党通过人民政协来实现凝聚各方的政治目标，并由此实现凝聚共识职能。加强党对人民政协的领导包括党委领导制定年度协商计划、党委召开政协工作会议、党委常委会听取政协党组工作汇报等，这都属于人民政协凝聚共识的组织路径建设。人民政协凝聚共识组织路径建设的另一个重要方面是党的建设，人民政协党的建设包括党员、基层党组、政协党组和地方党委四个维度，在人民政协凝聚共识过程中，政协党组是一个重要主体。政协党组是党在政协的领导机关，在政协工作中发挥着把方向、管大局、保落实的领导作用，政协党组开展思想政治工作，贯彻落实中央方针政策和决策部署，能够从组织上和思想上把各方凝聚到中国共产党周围来，达到凝聚共识的政治效应。党员和基层党组织也要充分发挥先锋模范作用和战斗堡垒作用，尤其是党员委员要充分发挥“在政治引领、发扬民主、凝聚共识、合作共事、廉洁奉公等方面的模范作用。”[32]这也是组织路径建设的一个重要方面。

第四，个体路径。政协委员是人民政协的主体，也是人民政协制度的参与者、实现者和推动者。我国各级政协委员队伍达67万余人，他们作为界别群众的代表，如果能够把自身所代表的界别群众团结到中国共产党周围来，就能够达到凝聚共识的政治效应。正是基于此，新时代人民政协工作特别强调要强化委员的责任担当，要求“政协委员要自觉做党的政策宣传者、群众利益维护者、社会和谐促进者，积极主动联系服务界别群众，反映诉求、排忧解难，担负起反映群众意见和呼声、宣传党和国家方针政策的责任，团结界别群众跟党走，”[33]发挥好政协委员在凝聚共识中的主体功能。

六、结论

凝聚共识是人民政协制度成立的基础，也是人民政协制度的初心。长期以来，人民政协都充分发挥了凝聚共识功能，只是没有明确把它作为一项职能彰显出来。新时代人民政协明确把凝聚共识作为履职工作的中心环节，既是我国共和主义民主建设的内在要求，也是应对新时代社会持续分化组合和社会日益网络化的内在要求。人民政协凝聚共识职能建设目前还只是破了题，在主体、形式、内容、路径等方面都需要进行制度创新，这是新时代人民政协工作新的增长点，也是新时代人民政协工作的重要内容。可以预期，人民政协凝聚共识职能建设，将推进人民政协在新时代迈上一个新台阶。

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