新时代我国为侨公共服务体系建设研究

省委统战部　无锡市委统战部无锡市侨联　南京大学华智研究院联合课题组

摘 要：为侨公共服务体系建设是凝聚侨心、汇集侨智、发挥侨力、维护侨益的基础保障。近年来，江苏各级政府及统战侨务部门在为侨公共服务体系建设方面进行了积极探索，逐步建立了为侨公共服务体系的基本框架，但也存在着不少问题。健全新时代为侨公共服务体系建设，需要加强党对侨务工作的集中统一领导，发挥大统战工作格局优势，增加为侨公共服务有效供给，确保广大归侨、侨眷和海外侨胞享有公平可及的高质量公共服务。

关键词：侨务;公共服务;制度供给

中图分类号：D634文献标识码：A文章编号：1672-3163（2021）02-00016-06

为侨公共服务体系建设是凝聚侨心、汇集侨智、发挥侨力、维护侨益的重要支撑和基础保障。面对百年未有之大变局，我国为侨公共服务体系建设面临着新的使命和任务，需要在党和国家的中心工作和大局中进一步予以理论与实践创新。本课题研究以习近平总书记关于侨务工作重要论述为遵循，坚持目标导向、问题导向、实践导向，在广泛调查研究的基础上分析新时代我国加强为侨公共服务体系建设的重要性必要性，归纳江苏相关经验做法，提出进一步努力的方向和意见建议。

一、新时代加强我国为侨公共服务体系建设的重要意义

为侨公共服务体系是在党的集中统一领导下，以党政部门为主导，以涉侨社会团体组织等为补充的供给主体，以为国内归侨侨眷以及国外华侨（部分服务适用于华人）“提供公共服务为主要目的而建立的一系列有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等制度安排”[1]，是国家治理体系和治理能力建设的重要组成部分。探讨新时代为侨公共服务体系建设基于以下几个目的。

（一）进一步贯彻落实习近平总书记关于侨务工作的重要论述

党的十八大以来，习近平总书记高度重视海外侨胞和归侨侨眷在实现中华民族伟大复兴、推动构建人类命运共同体进程中的独特作用，对侨务工作作出了一系列深刻论述和重要指示，强调要“坚持胸怀全局、坚持为侨服务、坚持改革创新”“当好海外侨胞和归侨侨眷的贴心人”，为做好新时代为侨服务提供了根本遵循和行动指南。

（二）全面提升为侨服务效能

与一般公共服务相比，由于服务对象的重要性和特殊性，为侨公共服务体系在服务层次、服务方式、服务内容等方面更为丰富。新时代为侨公共服务体系建设要充分把握坚持为侨服务与为大局服务相统一，坚持国内侨务工作和国外侨务工作协同发展，充分体现统一战线照顾同盟者利益的原则，积极回应归侨侨眷和海外侨胞的个性化、多层次、跨区域、国际性、复合型的服务需求，促进为侨服务高质量发展。

（三）新形势下充实完善现有为侨公共服务体系

国务院侨办2016年出台的《国内为侨公共服务体系建设指导意见》（以下简称《意见》），着眼于“服务型政府”理念在国内侨务工作中的落实，从改革涉侨审批制度着手，聚焦涉侨公共事务流程再造，提高侨务行政的便利性与满意度。《意见》的出台，促进了为侨公共服务能力和水平的提升。随着近些年来我国内外部环境发生深刻变化，为侨公共服务体系建设需要作出新的应对。

一是应对责任主体发生变化方面。《意见》主要是立足于原侨办系统对开展国内为侨服务进行的规划，其责任主体为各级政府侨务部门。党政机构改革后，侨办并入党委统战部门，其海外联谊职能划归侨联，新的为侨公共服务体系中的体制机制应及时加以相应调整完善。因此，需要谋划在新的大統战工作格局中，发挥各级党委统一战线工作领导小组机制作用，统筹协调部门、社会等多方力量资源，健全完善新时代为侨服务体系。

二是应对服务对象和需求发生变化方面。《意见》定义的服务对象为归侨侨眷和在国内居留或有相关利益的华侨（部分公共服务可适用于华人），工作内容以落实侨务政策和相关法规，保障服务对象享有基本公共服务为主。随着国家深入实施对外开放发展战略，海外侨胞群体数量不断增加，地域分布更加广泛，内外流动更为频繁，其公共服务需求也随之增长变化。根据《世界侨情报告（2019）》的分析[2]，目前海外侨情的特点是移居发达国家的整体趋势没有改变。“一带一路”沿线国家的华侨华人发展机会明显增多，华侨华人争取融入主流社会。因此，为侨公共服务要积极回应海外侨胞的有关诉求，将服务对象进一步向海外拓展。海外公共服务事项包括“政务服务、法律服务、咨询推介、文化交流”等类，以及包括“公安户籍、民政婚姻、不动产登记、教育、交通、社保”等民生事项，以及“仲裁、公证、商事调解”等涉侨法律事务。[3]因此迫切需要对广大海外侨胞提供公共服务方面作出规定。

三是应对海外侨情发生变化方面。后疫情时代，国际上反全球化的浪潮、逆全球化的政策、去全球化的行动此消彼长，特别是中美关系呈现建交以来最为严峻复杂的局面。百年未有之大变局中，复杂的国际形势与疫情全球扩散交汇，对海外侨胞在所在国的长期生存、发展带来更多不确定因素。这种复杂形势使得为侨胞在所在国生存发展提供服务面临新的考验。

二、江苏为侨公共服务体系建设实践探索

江苏侨务资源丰富，现有江苏籍海外侨胞100多万人，省内归侨侨眷约100万人，新侨占比逐渐增大、创新型人才日益增多。近年来，各级党委政府及统战侨务部门着眼于“知侨心、懂侨心、暖侨心”，全面拓展为侨服务，积极服务高质量发展和对外开放战略，在为侨公共服务体系建设方面进行了积极探索。

（一）加强党的领导，健全为侨服务工作体制机制

首先是在各级党委统一战线工作领导小组框架下，统筹协调为侨服务体系建设的重要工作部署。其次，建立包括18个职能部门在内的省、市各级华侨投资权益保障协调委员会，协调解决涉侨纠纷。再次，强化基层为侨服务工作机制。在全国率先开展侨务“进三区”工作，先后出台关于加强全省社区侨务、园区侨务、高校侨务工作的意见。

（二）推进侨务立法，构建相互衔接配套的为侨公共服务法规体系

认真贯彻实施国家涉侨法律和行政法规，高度重视侨商权益保障制度化、法制化。在《江苏省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》基础上建立地方涉侨法规体系。一是服务保障引进侨界资金和人才，省政府出台了《江苏省关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的若干规定》和《江苏省海外高层次人才居住证制度暂行办法》;二是服务保障投资兴业，2018年在全国率先制定了《江苏省保护和促进华侨投资条例》;三是服务保障提供生活便利，贯彻好《江苏省〈华侨回国定居办理工作规定〉实施办法（试行）》，自2016年3月1日起，在全国率先简化华侨恢复户口登记手续，已注销户口的江苏籍华侨回到江苏工作、生活的，可在现住地直接恢复户口。

（三）打造各种特色工作品牌，增进为侨服务体系与服务大局融合度

一是交流品牌。省市联动打造以“江苏发展大会”“海外华侨华人高层次人才江苏行”为代表的“请进来”工作品牌，与吸引海外侨胞来苏创新创业的各项政策举措有机融合。二是引才品牌。省侨办每年开展“相聚长三角”品牌活动，吸引海外专业人士来苏考察，并组织举办华侨华人专业人士回国创业研习班;省有关方面组织举办的海外百名博士江苏行活动、海外高层次人才江苏行、海外引凤工程等，地市举办的苏州精英创业周等活动，拓展了为侨服务工作空间，加强了侨务“三引”工作。

（四）系统化搭建国内国际为侨服务平台，不断拓展为侨服务覆盖面

在全省推广建设各类为侨服务平台，截至2019年底，全省已有“社区侨务工作示范单位”（全国、省级）200多个，“华侨华人创新创业服务中心”“侨商产业基地”“为侨服务工作站”92个。一是打造国内基层服务平台。在侨胞聚集的园区、社区、校区，推进一站式、零距离为侨服务，打造集组织、载体、服务为一体的多类型特色“侨务工作综合体”。二是推广海外引智服务平台。针对新侨众多的侨情，推进“双百计划”，即在全球华侨华人聚集中心城市，建立100个“海外江苏之友”区域联络中心以及100个海外引智工作联络站。三是建设侨界“双创”载体。推进建设以“南京侨梦苑”“南通华创苑”等为代表的具有“侨”主题特色的海外高端人才资源、项目资源、科技资源集聚区，并以侨为桥、以侨引侨，为华侨华人打造创新创业基地和侨商产业基地、全球侨商中心、国际学术研究和科技成果交流中心。四是创建侨胞安保平台。南通还打造以“海内外警侨联动服务中心”为代表的为侨安保服务品牌，先后在28个国家和地区成立了海外分中心及工作站，同时出台了国际110报警求助热线接待和突发事件应急处置、求助规范，成立了海外案（事）件处置专家队，进一步延伸海外安全保护触角。省委统战部依托大数据云平台建设，加强统战工作线上线下结合，提升了为侨公共服务均等化程度。

（五）迎难而上，拓展海外为侨服务空间

疫情期间，全省统战系统扎实开展“心心相连，共克时艰——江苏侨爱援助行动”，针对世界各地侨胞疫情防控需求，联合驻外使领馆，提供力所能及的服务。一是全力对外援助。建立与海外侨团常态化联系机制、物资募集采购机制、物资捐助协调机制、廉洁责任机制，已向海外44个国家129个侨团援助抗疫物资价值2700多万元。二是用好惠侨平台。发挥省内中医、中餐、文教资源优势，开展中医“云诊疗”、中餐“云教学”、大运河文化“云游览”，开设中华文化“云课堂”，提供各类特色为侨服务。

三、当前为侨公共服务体系建设中存在的问题

一是认识不够到位。受片面政绩观影响，一些地方和部门认为为侨公共服务属于“软任务”，没有“硬指标”，难以在短时期内见成效;一些部门开展工作时急功近利，单纯地强调引进侨资侨智，而为侨服务的办法不多、举措不实;一些单位需要“走出去、请进来”时想到要找侨务部门，事成后就丢在一边，没有把侨务工作作为培养感情、争取人心的长期工作来抓。

二是体系不够健全。侨务工作涉及方方面面，相关工作部门因分工不同、职责不同，存在政出多门现象。

三是发展不够平衡。构建公共服务体系的前提是公共部门提供服务的公共性和普惠性，侨务系统机构设置呈倒三角形，越往基层工作人员越少，到县级市、区一级，大多数地方已经没有独立的侨办机构、人员编制和充足的财政经费。干部队伍存在老化弱化现象，而服务对象往往是华裔新生代和年青高层次人才，在专业匹配、文化对接、工作视野方面存在差距[4]。从市（县）区侨务干部力量配备上，机构改革后出现不同程度的削弱，基层侨务干部大多身兼数职，受时间、精力限制，一些工作难以有效贯彻落实。特别是基层侨联组织机构不全，有的城区还没有设立侨联机构，侨胞侨眷的活动场所也相对较少。机构改革后一些干部新调整至侨务工作岗位上，对涉侨事务不了解、不熟悉，业务能力亟待提高[5]。

四是个性不够突出。新时代为侨服务工作对象结构复杂，内部成员分化、细化趋势明显，华侨华人群体总体来说具有很多共性，但内部也存在分化，出国前不同的经济、教育、社会背景，移民的途径与方式，出国后的发展经历，居留身份的差异，所在国的国情不同，造成了华侨华人群体在经济收入、社会地位、文化取向、消费习惯、社交网络等方面差异较大，个体化特征明显。对此国内的侨务部门尚未做好充分的准备，目前所能提供的服务很难满足侨胞不断增长的个性化、复杂化需求。

五是应对不够主动。由于中美关系变化和新冠疫情带来的国际复杂形势，国际地缘政治、经济体系、价值体系之间碰撞与对抗不可避免地对海外侨胞生存发展带来负面影响。在疫情防控常態化的情况下，原有的“走出去”“请进来”的工作方式受到很大限制，如何化解困局，需要作出研判。

四、对策建议

健全完善新时代为侨公共服务体系，必须着眼于统筹国际国内两个大局，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进海内外同胞关系和谐，壮大爱国统一战线，形成全面开放的新格局、新形势、新要求，加强顶层设计和系统推进。要以习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想为根本遵循，加强党对统战侨务工作的集中统一领导，坚持大统战工作格局，落实好各级党委统战部门“统一管理侨务工作”“统一领导海外统战工作”“统筹协调有关部门和社会团体涉侨工作”责任，增加为侨公共服务有效供给，确保归侨侨眷和海外侨胞享有公平可及的高质量公共服务。

一是加强党对统战侨务工作的集中统一领导。各涉侨部门工作界限明晰、权责匹配是保证新时代为侨公共服务体系有效运转的前提。“加强党对海外统战工作的集中统一领导，加强对侨务工作的统一管理，加强对有关部门和社会团体涉侨工作的统筹协调，是新时代统战侨务工作新的政治要求。”[6]为侨服务的内容既包括了传统侨政事项，也涉及教育、卫生、社保、公安等各种政府公共服务，因此要进一步理顺涉侨工作体系，在党的集中统一领导下，促进各职能部门协同配合。“截至2010年，全球已有包括印度、印尼、以色列等重要移民国家在内的26个国家在国家部委级层面建立了主管侨务的机构，另有17个国家建立了副部级的侨务管理机构。”[7]在当前形势下，迫切需要构建“大侨务”工作格局，统筹协调国内国外为侨服务工作，对内整合各部门力量，继续优化国内为侨服务工作，对外稳妥开展海外侨务工作。同时，充分发挥侨联、工商联、欧美同学会、海联会，以及有关民主党派等统一战线团体、组织及其他社会组织的作用，密切与海外侨社（团）联系，充分动员民间力量提供涉侨公共服务。聚焦为侨公共服务体系构建，推进侨务智库建设，吸引海内外各方面人才，加强涉侨理论政策的综合研究和世情国情侨情研判，丰富为侨公共服务体系的理论基础。

二是完善涉侨政策法规体系。在总结侨务立法实践的经验基础上，广泛开展调研，积极启动和推进华侨权益的立法进程，尽快制定《中华人民共和国华侨权益保护法》，并根据世情国情侨情的变化对现有的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》进行修订，着力构建与新时代新发展格局相适应的华侨投资保护办法，完善华侨华人创新创业法律服务机制，打造海外华侨法律援助平台，与领事保护相结合，完善华侨华人海外投资风险和人身安全的法律保障机制。

三是充实《国内为侨公共服务体系建设指导意见》。在总结梳理《意见》实施经验的基础上，以《意见》为基础，适时出台《为侨公共服务体系建设指导意见》，新的《意见》要适应形势变化和侨胞需求充实内容，拓展《意见》适用范围，创新为侨公共服务的方式方法，构建新时代为侨公共服务的体制机制，实现为侨公共服务体系高质量发展。在广泛征求意见的基础上，将为侨公共服务体系建设与国家建设基本公共服务体系通盘考虑，一体谋划。

四是增加为侨公共服务有效制度供给。有效制度供给是国家治理体系现代化的内在要求，也是决定国家治理体系现代化的关键变量，[8]满足需求方真实需要，为侨胞提供有效制度供给，是推动为侨公共服务现代化的动力来源。要增加为侨服务有效供给总量，从为侨公共服务的主体提供方的党政涉侨部门而言，则需要继续从提高为侨服务供给质量和效率入手，加大为侨公共服务投入，提高为侨服务能力，在现有基础上继续推广“一站式”的综合平台，通过优化服务供给，建立涵盖外事、教育、卫生、社保、海关、公安、移民管理等相关部门的全要素服务平台，建立窗口与“区块链”“大数据”“云平台”相结合的方式，推进涉侨部门之间的信息联通，鼓励侨胞参与侨务治理[9]。

五是探索为侨公共服务主体多元协同。十九届四中全会提出要“健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用。”在建设为侨公共服务体系方面要坚持建立社会协同机制，建设和完善为侨公共服务的多元供给机制，提高社会参与度，共同完善共建共治共享的社会治理体系，实现涉侨人大机构（省市人大常委会民宗侨委）、各级政协机构、党政职能部门、民主党派和社会团体、相关社会组织为侨服务有效联动。人大、政协机构就为侨服务新问题新情况展开调研，反映侨界社情民意，为侨胞提供参政议政的平台，发挥致公党作为民主党派的参政议政功能，侨联作为人民团体所担负的桥梁纽带作用，以及各涉侨社会团体（海外联谊会、侨商会）在促进海外联谊、增进为侨服务方面的独特作用，形成有机的为侨服务网络，为广大侨胞提供有效服务。如浙江温州依托海外侨社（团）打造为侨服务“全球通”平台，“将政务服务、司法服务和信访服务等事项统一整合到为侨服务点”的经验值得在全国推广借鉴[10]。

六是建立为侨公共服务标准体系。为推动建立科学有效的为侨服务评估机制，有必要在党委领导、政府主导下建立完善的標准体系。在侨务工作实践中，侨胞在基本公共服务的需求基础上还有些诸如出入境、涉外社保、跨境就医、对外投资、领事保护等特殊需求，有必要对为侨公共服务建立一个行之有效的标准。根据为侨服务的均等化、标准化、法治化等相应的评价标准，逐步推进针对为侨服务的第三方评估机制建设。通过客观公正的评估机制，提升为侨服务的品质。

七是提高为侨公共服务的可及性。公共服务可及性是指民众享受符合自己需求的公共服务的难易程度。党的十九届四中全会精神强调要“完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性。”为侨公共服务要提高受众的可及性，要从以下几个方面入手：一要以党建为引领健全国内为侨公共服务网络，依托党组织和基层党建，由各级统战侨务部门牵头，推动为侨公共服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，加快侨务进“三区”进程，并推进基层侨联组织建设，改变基层为侨公共服务的可及性相对不足的瓶颈问题;二要扩大海外为侨服务网络，充分总结前期“华助中心”服务机制、“警侨联动”安保机制、“全球通”行政审批机制等直接立足海外社团，为海外侨胞提供服务的成功经验的基础上，依托海外侨团专业协会和华商组织，推广海外联络中心、引智工作联络站、华助中心等各类为侨服务工作站点，扩大海外为侨公共服务网络覆盖面;三要厘清各为侨服务主体职能匹配和权责关系，推进央地间、部门间、城乡间、海外侨胞所在国之间涉侨公共服务有效供给均等化;四要提升为侨服务信息化水平，总结疫情期间线上交流与线下互动相结合的经验，将为侨公共服务体系与云计算、大数据、物联网、人工智能等新技术的深度融合，实现为侨公共服务供给方与需求方的科学合理配置，提高身处世界各地的华侨华人获得为侨公共服务的方便性、安全性与便捷性;五要提升服务对象的体验度，要以华侨华人对为侨服务体系“所提供的服务的服务体验和满意度作为建立为侨服务体系的初衷与考量标准，并根据侨情需要及时调整优化”[11]，最大程度提高侨胞的获得感和幸福度。

八是探索拓展海外为侨服务工作空间。一要提升海外公共文化服务水平。随着中国海外移民群体数量的增加，海外侨胞对高质量的文化产品和高水平的华文教育需求日益增长，建议中央有关部门以“一国一策”的原则制定海外涉侨文化服务策略，主动建立面向侨胞的公共文化服务机制，打造各级各类华侨文化基地，以贴近当地受众的话语体系，讲好中国故事，推动文脉传承与不同文明交流，推广中餐、中医等特色文化项目出海惠及海外侨胞。二要加强华文教育支持力度，培养师资力量，开发贴近侨居国国情的“本土化”中文教材，加强同国内著名高校海外教育学院等专业机构合作，提高海外侨校办学层次，建立学历认证体系和奖学金制度，打通海外华文学校与国内义务教育和高等教育的壁垒，鼓励更多的华裔新生代在当地或回国接受中文通用语言和中华文化教育乃至学历教育，采取“线上+线下”的模式，吸引华裔新生代参加中华文化体验及接受华文教育。三要重视提升海外法律服务层次，特别是海外侨胞迫切需要的关于出入境、户籍办理、各类公证、民事纠纷调解等类涉侨法律服务，要建设为侨法律服务“云平台”建设，大力推广网络远程法律服务。四要关注海外侨胞的安全保障，海外侨胞面临安全利益保障不足的困境时，要与领事保护相结合，发挥海外侨团与私营安保公司、企业等主体力量，充分发挥海外侨团的“安全杠杆”作用，完善“华助中心”服务平台功能，推广海外安全联防机制[12]。五要提升涉侨社保服务水平，应对当前侨胞流动性增加的新侨情，有必要针对侨胞的社会保障的需求，对华侨国内社保接续年限及缴纳方式，海外养老金领取管理办法等进行优化。六要引导海外侨胞服务国家发展战略大局，提供回国投资兴业、创业创新，以及围绕“一带一路”倡议，促进在沿线国家投资办厂、园区建设、物流贸易等方面提供经济科技政策咨询与宣传推介服务。

参考文献：

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[10] 浙江温州打造为侨服务“全球通”平台记[EB/OL].（2020-06-03）.http：//www.chinaqw.com/qx/2020/06-03/258853.shtml.

[11] 聂磊.提升基本公共服务“可及性”，解放日报[EB/OL].（2019-12-10）.https：//www.jfdaily.com/journal/2019-12-10/getArticle.htm？id=284123.

[12] 崔守军， 张政. 海外华侨华人社团与“一带一路”安保体系建构[J]. 国际安全研究， 2018（3）：117-137.

责任编辑：鲍跃华