社会环境监测机构主体资格之认定

李义松　郭嘉

摘      要：自《环境保护部关于推进环境监测服务社会化的指导意见》于2015年出台以来，我国社会环境监测机构已逐渐成为生态环境监测的重要力量。但实践中，受制于主体资格认定的相关立法、标准、程序等尚不规范，社会环境监测机构在承担相应监测任务过程中也暴露出诸多问题。因此，应从夯实生态环境监测社会化的基础理论出发，厘清社会环境监测机构主体资格认定的标准、程序，在此基础上从顶层法律设计入手完善相关制度，以规范生态环境监测社会化服务行为，促进生态环境监测社会化服务市场健康、良性、有序发展。

关  键  词：社会环境监测机构;主体资格认定;生态环境监测社会化

中图分类号：X830        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）06-0109-11

收稿日期：2021-04-10

作者简介：李义松，常州大学环境法治研究院院长，中国环境科学学会环境法分会副主任委员，江苏省法学会环境资源法学研究会会长，河海大学教授，博士研究生导师，研究方向为环境资源法、环境立法、环境司法;郭嘉，常州大学环境与资源保护法学硕士研究生，研究方向为环境监测法。

基金项目：本文系江苏省社科基金重点项目“地方环境立法理论与实践研究”的阶段性成果，项目编号：19FXA002;江苏省政府招标项目“江苏省环境监测法制化体系建设研究”的阶段性成果，项目编号：JSZC-G2018-174。

一、问题的提出

我国《生态环境监测条例（草案征求意见稿）》第二条第二款规定：“本条例所称生态环境监测是指依照法律法规和标准规范，对环境质量、生态状况和污染物排放及其变化趋势的采样观测、调查普查、遥感解译、分析测试、评价评估、预测预报等活动。包括对大气、地表水、地下水、海水、土壤、声、光、热、生物、振动、辐射、温室气体等环境要素质量的监测，对森林、草原、湿地、荒漠、河湖、海洋、农田、城市和乡村等生态状况的监测，以及对各类污染物排放活动的监测。”[1]因生态环境监测事涉公共利益、公众权益，故承担此任务的主体必须具备合格的技术条件和组织条件。对生态环境监测机构进行主体资格认定，是确保其具备相应监测能力和监测资格、规范其监测活动的关键一步。

在我国，政府所属的环境监测机构长期在生态环境监测中占据主导地位，直至2015年2月5日《环境保护部关于推进环境监测服务社会化的指导意见》（以下简称《意见》）出台，此种局面得以改变，社会主体逐渐参与到生态环境监测活动中来。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态环境监测工作，2015-2017年相继出台了《生态环境监测网络建设方案》（以下简称《方案》）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》等规范性文件，其中对社会环境监测机构主体资格认定相关问题进行了指导性规定，各地区也结合实际出台了相应的管理办法及配套文件。但实践中，社会环境监测机构主体资格认定中存在的问题并未得到根本解决，法律法规和政策文本仍有较大的完善空间。在中央和地方的探索已积累一定经验的条件下，如何进一步完善社会环境监测机构主体资格认定的法律体系及制度设计，确保社会环境监测机构主体资格认定科学化和规范化已刻不容缓。

二、我国社会环境监测机构主体资格认定的发展状况

（一）各层级法律法规及规范性文件梳理

中央层级 涉及社会环境监测机构主体资格认定的法律法规及规范性文件共计14个（见表1）。

表1 中央层面相关法律、法规和政策文件

[法律法规及规范性政策文件 通过或印发机构 通过（修正）或印发时间 效力级别 中华人民共和国环境保护法 全国人大常委会 2014年4月24日修订 法律 中华人民共和国计量法 全国人大常委会 1985年9月6日通过，2018年10月26日第五次修正 法律 中华人民共和国认证认可条例 国务院 2003年9月3日公布，2016年2月6日修订 行政法规 环境监测管理办法 原国家环境保护总局 2007年7月25日 部门规章 检验检测机构资质认定管理办法 原国家质量监督检验检疫总局 2015年4月9日国家质量监督检验检疫总局令第163号公布，根据2021年4月2日《国家市场监督管理总局关于废止和修改部分规章的决定》修改，2021年6月1日实施 部门规章 国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见 国务院办公厅 2013年9月26日颁发 规范性文件 环境保护部关于推进环境监测服务社会化的指导意见 原环境保护部 2015年2月5日颁发 规范性文件 生态环境监测网络建设方案 国务院办公厅 2015年7月26日颁发 规范性文件 环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法 原环境保护部 2016年1月1日起实施 规范性文件 中共中央办公厅、国务院办公厅关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见 中共中央办公厅

国务院办公厅 2016年9月实施 规范性文件 “十三五”环境监测质量管理工作方案 原环境保护部 2016年11月2日印发 规范性文件 关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见 中共中央办公厅

国务院办公厅 2017年9月21日印发并实施 规范性文件 生态环境部、国家市场监督管理总局关于加强生态环境监测机构监督管理工作的通知 生态环境部

国家市场监督管理总局 2018年5月28日 规范性文件 检验检测机构资质认定生态环境监测机构评审补充要求 国家市场监督管理总局

生态环境部 2019年5月1日起實施 规范性文件 ]

地方层级 自2009年11月起已有一些省（直辖市）根据本地实际出台了相关社会环境监测机构主体资格认定的管理办法，在国家层面推广生态环境监测社会化之后，又有部分省（自治区、直辖市）跟进（见表2）。

表2 地方相关管理办法及配套文件

[文件名称 层  级 发文机构 实施日期 北京市社会化环境监测机构能力认定管理办法（试行） 直辖市 北京市环保局 2009年11月1日 四川省社会环境监测机构业务能力认定管理办法（试行） 省   级 四川省环保厅 2010年1月1日 云南省社会环境监测机构资格认定和管理办法（试行） 省   级 云南省环保厅 2012年8月1日 青海省社会化环境监测机构管理办法 省   级 青海省环保厅 2013年1月1日 山东省社会环境检测管理办法（试行） 省   级 山东省环保厅 2013年8月1日 贵州省社会检测机构从事環境监测业务管理办法（试行） 省   级 贵州省环保厅 2014年6月18日 湖南省社会环境检测机构环境监测业务能力认定管理办法（试行） 省   级 湖南省环保厅 2014年12月25日 广东省环境保护厅关于推进广东省环境监测社会化改革试点的指导意见 省   级 广东省环保厅 2015年2月3日 江西省社会环境监测机构环境监测业务能力认定管理办法（试行） 省   级 江西省环保厅 2016年1月19日 重庆市环境监测服务社会化管理办法 直辖市 重庆市环保局 2016年3月16日 上海市环境监测社会化服务机构管理办法 直辖市 上海市环保局 2016年8月5日 广西壮族自治区环境监测服务社会化管理办法（试行） 自治区 广西壮族自治区环境保护厅、质量技术监督局 2017年8月1日 ]

（二）社会环境监测机构主体资格认定的发展之路

我国的生态环境监测经历了政府垄断、社会化探索实践和社会化全面发展三个阶段，相应的，社会环境监测机构主体资格认定也经历了一个从无到有、不断完善的过程。

政府垄断阶段 《环境监测管理办法》第四条规定：“县级以上环境保护部门对本行政区域环境监测工作实施统一监督管理，履行下列主要职责：（一）制定并组织实施环境监测发展规划和年度工作计划;（二）组建直属环境监测机构，并按照国家环境监测机构建设标准组织实施环境监测能力建设;（三）建立环境监测工作质量审核和检查制度;（四）组织编制环境监测报告，发布环境监测信息;（五）依法组建环境监测网络，建立网络管理制度，组织网络运行管理;（六）组织开展环境监测科学技术研究、国际合作与技术交流。国家环境保护总局适时组建直属跨界环境监测机构。”[2]依此规定，县级以上环境保护部门所属环境监测机构自然获得环境监测的主体资格。至于非环境保护部门所属的环境监测机构，《环境监测管理办法》仅在第二十一条第四款进行了原则性的规定：“经省级环境保护部门认定的环境监测机构，是指非环境保护部门所属的、从事环境监测业务的机构，可以自愿向所在地省级环境保护部门申请证明其具备相适应的环境监测业务能力认定，经认定合格者，即为经省级环境保护部门认定的环境监测机构。”[3]应当说，计划经济体制下，国家和集体是公共服务唯一和当然的提供者，“全能主义”治理模式下的政府几乎垄断了全部的生态环境监测资源和监测任务。这种由政府垄断生态环境监测服务的供给模式虽然满足了当时的实际需求，但已无法适应后来生态环境监测的发展。

社会化探索实践阶段 实际上，在我国全面推行生态环境监测社会化之前已有社会环境监测机构参与生态环境监测的先例，各地也尝试出台了相应的管理办法，对社会环境监测机构的认定审核主体、认定方式、认定标准、监测活动开放范围、申请材料、申请程序等进行了规定。笔者对这些管理办法及配套文件进行梳理后发现，一方面，部分地方的管理办法及配套文件与立法时间较晚的上位法存在冲突，但并未及时修订或废止;另一方面，各地的管理办法及配套文件内容差异性较大，且对于认定标准等核心问题的规定尚存缺陷。此阶段，社会环境监测机构主体资格认定法律体系的构建尚未完成，相应制度设定也不完善，法律效力层次较低的规范性文件比重较高。

社会化全面发展阶段 《意见》拉开了我国推行生态环境监测社会化的序幕。针对生态环境监测活动的开放范围，《意见》提出“将社会环境监测机构能够承担，又不影响公平公正原则的相关业务，积极稳妥、因地制宜地向社会环境监测机构有序放开”，“鼓励社会环境监测机构参与排污单位污染源自行监测、环境损害评估监测、环境影响评价现状监测、清洁生产审核、企事业单位自主调查等环境监测活动”，并将“环境质量自动监测站和污染源自动监测设施的运行维护、固体废物和危险废物鉴别监（检）测业务”纳入到开放范围中。针对社会环境监测机构的参与方式，《意见》提出“凡适合社会力量承担的，环境保护行政主管部门均可依据本行政区实际，选择采取委托、承包、采购、名录管理等方式交由社会力量承担”。针对社会环境监测机构主体资格的监管，《意见》提出“完善社会环境监测服务机构信用记录，社会环境监测机构及其法定代表人在环境监测服务活动中存在不规范监测行为的，环境保护行政主管部门应将相应机构、法人、监测技术人员的违法信息记入社会诚信档案，并及时向社会公布”，“社会环境监测机构在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。对不符合监测规范、监测结果有误的，给予通报批评，限期整改;对于存在弄虚作假行为的或篡改伪造监测数据的，依法予以处罚，并列入黑名单，抄送质量技术监督主管部门;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。[4]《意见》颁布后，社会环境监测机构发展加速，生态环境监测社会化逐渐成型，但实践中仍存在社会环境监测机构主体资格认定较为混乱、监测与监管结合不紧密等突出问题。基于此，国务院办公厅于2015年7月26日印发《方案》，要求“开放服务性监测市场，鼓励社会环境监测机构参与排污单位污染源自行监测、污染源自动监测设施运行维护、生态环境损害评估监测、环境影响评价现状监测、清洁生产审核、企事业单位自主调查等环境监测活动。在基础公益性监测领域积极推进政府购买服务，包括环境质量自动监测站运行维护等。环境保护部要制定相关政策和办法，有序推进环境监测服务社会化、制度化、规范化”。[5]

三、我国社会环境监测机构主体资格认定的现实困境及成因

（一）社会环境监测机构主体资格认定立法尚存不足

社会环境监测机构主体资格认定在立法上略显滞后 一是部分法律法规及规范性文件缺少相关社会环境监测机构主体资格认定的内容，如《环境监测管理办法》。二是有关社会环境监测机构主体资格认定的规范内容多为原则性意见，过于笼统，可操作性不强，如《意见》《方案》等。三是各地区实施的社会环境监测机构主体资格认定管理办法效力等级较低，个别管理办法与后续订立的上位法存在冲突且未及时修订。

各层级相关法律法规及规范性文件在规范内容上较为混乱 一是概念不统一。如《意见》使用的是“社会环境监测机构”，而《北京市社会化环境监测机构能力认定管理办法（试行）》使用的是“社会化环境监测机构”，《上海市环境监测社会化服务机构管理办法》使用的则是“环境监测社会化服务机构”;二是认定方式存在较大区别。实践中，社会环境监测机构的主体资格认定方式大体分为三种。第一种是资格认定，目前被大部分地区所采用，是指社会监测机构申请并通过生态环境主管部门组织的生态环境监测资格审核后获得从事相关生态环境监测业务的主体资格。第二种是名录制，是指由政府建立生态环境监测服务库，然后进行公开招标，将考核合格的社会机构纳入到名录范围内并允许其从事相关生态环境监测业务。如广东省于2015年12月发布了《政府购买环境监测服务机构名单（第一批）入围标准》、[6]辽宁省于2020年9月汇总整理了《辽宁省社会生态环境监测机构名录（2020年第1批）》并在官方网站上公布。[7]第三种是登记备案（以上海市为代表）。《上海市环境监测社会化服务机构管理办法（修订草案）》第六条（备案程序）规定：“在本市开展环境监测社会化服务的机构应按照有关法律法规要求向市生态环境局备案，通过监管系统提交相关材料。环境监测社会化服务机构（以下简称‘备案机构）对填报内容的真实性、合法性、有效性和准确性负责。备案完成后，由市生态环境局通过‘上海一网通办公示备案机构名单及其技术能力、服务类别、在有效期内的认证证书和失信记录等信息。”第十条（备案效力）第一款规定：“备案机构提供的服务，以及出具的监测数据或结果，各级政府和所属部门可以在相关监督管理活动中使用和采纳。其中由生态环境部门委托的，具有相应资质的备案机构出具的监测数据或结果，可以作为环境执法和管理的依据。”[8]应当说，多种认定模式的存在极易造成地方上“各自为政”，不利于社会环境监测机构的主体资格得到普遍认同;三是各地区在社会环境监测机构主体资格认定的审核主体、申请人范围、认定标准体系等具体制度的构建上存在较大差异，导致实践中监测行业和监测市场被割裂，出现了诸多矛盾冲突，社会环境监测机构的监测结果难以得到广泛认可。

笔者认为，社会环境监测机构主体资格认定立法之所以存在不足，主要在于社会化发展理念尚不明晰。“生态环境监测社会化”来源于公共服务社会化理论，部分发达国家将“生态环境监测社会化”作为公共服务社会化的一项重要内容。我国正大力推进“生态环境监测社会化”，但如何处理社会环境监测机构与政府所属环境监测机构的关系及职能划分，换言之，社会环境监测机构在整个环境监测体系中应如何定位，这一问题目前仍然没有明确的答案。实践中，社会环境监测机构与政府所属环境监测机构的关系及职能划分不明，一定程度上导致了在社会环境监测机构主体资格认定过程中技术审核主体的职能错位。以北京市为例，政府所属监测机构属于“体制内”的组织，干部由组织部门任命，工作人员受政府编制控制，经费基本上来源于政府，就组织形态和开展活动的方式而言与政府具有高度的“同构性”。《北京市社会化环境监测机构能力认定管理办法（试行）》第四条规定：“市环境保护行政主管部门组织对本市的社会化环境监测机构的能力认定，市级直属环境监测机构承担对社会化环境监测机构申请能力认定的技术审核。”[9]然而，现阶段，政府所属环境监测机构在生态环境监测工作中仍承担着大量的基础性监测任务，与社会环境监测机构在相关领域存在竞争关系，如此设计，其既是裁判员又是运动员，难免会出现职能错位现象。现实中，是将“生态环境监测社会化”作为未来的发展方向，还是将社会环境监测机构作为政府所属环境监测机构的补充和辅助，这在法律规制的逻辑、实践以及产生的结果上显然存在着不同，必须作出抉择。

（二）社会环境监测机构主体资格认定的相关内容设计尚不完善

就社会环境监测机构主体资格认定的审核主体而言 依据相关法律法规及规范性文件，认定审核主体应为国家市场监督管理总局及各省（自治区、直辖市）人民政府市场监督管理部门，国家认证认可监督管理委员会负责检验环境监测机构机构资质认定的统一管理、组织实施、综合协调、监督和指导工作。但目前各地的社会化环境监测机构能力认定管理办法普遍将生态环境主管部门作为认定审核主体，与上位法存在出入。如《广西壮族自治区环境监测服务社会化管理办法》第五条规定：“自治区环境保护厅会同自治区质量技术监督局对在本自治区内开展环境监测服务的社会环境监测机构实行名录管理。未列入名录的社會环境监测机构出具的监测数据、结果报告，环境保护部门不予运用。”[10]

就社会环境监测机构的主体范围而言 中央层级出台的法律法规及规范性文件只是将社会环境监测机构的主体范围表述为符合“财政部、民政部和工商总局关于政府购买服务的总体要求”，并未进一步细化，这使得各地对于社会环境监测机构的主体资格认定差异明显。如《江苏省社会环境检测机构环境监测业务能力认定管理办法（试行）》第二条规定：“本办法适用于在省内注册、拥有固定实验室的社会环境检测机构，向省环境保护行政主管部门自愿申请认定具备相应环境监测业务能力的活动。社会环境检测机构，是指非环境保护行政主管部门所属的从事环境监测业务的企事业单位。”[11]《上海市环境监测社会化服务机构管理办法》第二条（定义）第一款则规定：“本办法所称生态环境监测社会化服务机构（以下简称“社会监测机构”），系指通过合同约定方式提供生态环境监测社会化服务，并能够承担相应法律责任的企事业单位、社会团体或其他性质的机构。”[12]应当说，江苏省将社会环境监测机构仅限定为“企事业单位”，既不符合上位法的规定，也不符合社会化发展的内在要求。而上海明确将社会团体或其他性质的机构纳入到社会环境监测机构的范畴内，显然更为科学合理。

就认定标准体系而言 一是各地的基础性标准设定差异过大且在认定条件过于僵化，难以保证被认定机构的主体资格得到其他地区的认可。如在标准设定上，北京市规定社会环境监测机构必须具有《中国合格评定国家认可委员会实验室认可证书》（CNAS）或国家、北京市《资质认定计量认证证书》（CMA）二者之一，江苏省规定社会环境监测机构必须具备国家或江苏省《资质认定计量认证证书》（CMA），上海市规定社会环境监测机构必须具有《检验检测机构资质认定证书》（社会环境监测机构）或“ISO9001质量管理体系”认证证书，重庆市规定规定社会环境监测机构必须具有资质认定证书，广西壮族自治区规定社会环境监测机构必须具有有效期内省级以上资质认定管理部门的计量认证;在认定条件上，除西藏自治区允许有依托实验室之外，各地均明确要求提出申请的社会机构在本省拥有固定的实验室、监测仪器以及相应监测资质的人员队伍。如《江苏省社会环境检测机构环境监测业务能力认定管理办法（试行）》第八条规定：“申请专项检测机构还应具备以下条件：（一）不少于15名在岗专职技术人员，具有与环境监测相关的专业技术职务任职资格或大学本科以上学历，且至少8人具有从事环境检测工作的经历，其中高级职称不少于1名。（二）固定资产原值不少于450万元，仪器设备现有价值不少于300万元，在江苏境内的实验室使用面积不得低于600平方米。（三）通过计量认证的监测能力不得少于50项。”[13]此类基础性标准过于生硬，且缺乏证明其科学合理的依据。二是环境监测专业能力标准更新不及时。目前，少数地区仍在使用21世纪初制定的标准。

就主体资格认定程序而言 一些地区在设置上不够规范。如《北京市社会化环境监测机构能力认定管理办法（试行）》第六条（能力认定）规定“市环境保护行政主管部门接到申请单位的申报材料后，在40个工作日内对所申请的内容按如下程序进行审核认定：（一）核实申请材料的完整性;（二）现场核实监测能力与所申请认定监测类别与监测项目的符合性，必要时进行相关考核;（三）在市环境保护行政主管部门政府网站上公示5个工作日认定意见;（四）将审核认定结果书面通知申请单位，并在市环境保护行政主管部门政府网站上公布”，[14]但何为“必要时”以及“相关考核”包括哪些并未作详细说明。

就主体资格认定的监督而言 一是各地相应的制度设计尚存缺陷。如《北京市社会化环境监测机构能力认定管理办法（试行）》第八条（变更登记）第一款规定“在有效期内，通过能力认定的社会化环境监测机构的人员、资产、技术、资质证书等发生较大变化时，应及时向市环境保护行政主管部门办理变更登记事项”，[15]但对何谓“发生较大变化”却未作说明，操作性不强，而且单方面强调社会环境监测机构自主申请变更登记极易导致行政监管失位。二是近年来各地社会环境监测机构的人员队伍、资金设备流动性极大。如重庆市自2016年到2018年，各社会环境监测机构5年以上监测经验人员从平均15.7人降至平均6.6人，3至5年监测经验人员从平均10.6人降至平均2.8人，仪器设备数量平均降至初始的58%，固定资产投入平均降至初始的24%。[16]这必然会影响到社会环境监测机构的监测能力，然而现有的法律规制及规范性文件对其却缺少相应的监管措施，致使此类现象愈发严重。三是现阶段绝大多数实行资格申请和名录制模式的地区均依照《意见》等规范性文件的要求建立了“正常的退出机制”，如规定了“黑名单”制度或“名录制除名”机制，但总体来看效果尚未达到预期。一方面，一些地区对退出机制启动事由的规定较为模糊，如北京市将“有不良记录”作为退出主体资格认定的事由，但并未对“不良记录”进行细化;另一方面，各地对于退出的制裁并未因启动事由不同而有所区分，如重庆市对于被纳入黑名单的社会环境监测机构一律禁止其参与政府购买环境监测服务或政府委托项目。

笔者认为，社会环境监测机构主体资格认定相关内容在设计上之所以存在缺陷，主要源于各利益主体之间的冲突。《检验检测机构资质认定管理办法》（2021修改）第四条规定：“国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）主管全国检验检测机构资质认定工作，并负责检验检测机构资质认定的统一管理、组织实施、综合协调工作。省级市场监督管理部门负责本行政区域内检验检测机构的资质认定工作。”第八条规定：“国务院有关部门以及相关行业主管部门依法成立的检验检测机构，其资质认定由市场监管总局负责组织实施;其他检验检测机构的资质认定，由其所在行政区域的省级市场监督管理部门负责组织实施。”第三十条规定：“市场监管总局对省级市场监督管理部门实施的检验检测机构资质认定工作进行监督和指导。”[17]《检验检测机构资质认定评审准则》（4.6符合有关法律法规或者标准、技术规范规定的特殊要求）规定：“特定领域的检验检测机构，应符合国家认证认可监督管理委员会按照国家有关法律法规或者标准、技术规范，针对不同行业和领域的特殊性，制定和发布的评审补充要求。”[18]可见，社会环境监测机构主体资格认定的认定审核部门应为市场监管总局，省域内为省级市场监督管理部门。但现实中，各地出于自身利益考量出台了不同的主体资格认定规范，认定审核主体不一的规制矛盾也导致了主体资格认定的相关内容存在冲突。

四、我国社会环境监测机构主体资格认定的完善路径

（一）夯实生态环境监测社会化的理论基石

社会生态环境监测社会化能够有效消除垄断，有利于监测质量的提升。将社会生态环境监测社会化落到实处，需立足于本土实践，强化问题意识，实现基础理论的突破和创新，为生态环境监测社会化的未来发展提供更多的智力支持。

社会环境监测机构主体资格认定是生态环境监测法律体系构建中重要的一环，相较于后续的监督管理，主体资格认定工作处于整个监管链的前端，对于生态环境监测社会化发展的意义重大。明确社会环境监测机构的基本理念，首要问题即是对社会环境监测机构进行科学定位，正确处理社会环境监测机构与政府所属环境监测机构的事权划分，统筹好二者之间的关系。《检验检测机构资质认定管理办法》（2021修改）第二十四条第一款规定：“资质认定部门根据技术评审需要和专业要求，可以自行或者委托专业技术评价机构组织实施技术评审。”实际上，因各级市场监管部门并不直接具备相应的技术评审能力，技术评审工作必然会委派或指定相应机构完成，而生态环境主管部门所属的环境监测机构具有明显的专业技术优势，故成為首选。笔者认为，具备技术审核职能的生态环境主管部门所属环境监测机构不要再与社会环境监测机构进行竞争，应以政府机构改革为契机，将其监管职能向主体资格认定的技术审核、监测技术指导、监测结果验证审查转化。

（二）弥补社会环境监测机构主体资格认定的立法缺陷

近年来，生态环境监测的需求越来越大，国家对环境监测机构的管理要求越来越严格，各地区社会环境监测机构主体资格认定法律体系交叉重叠的问题更加凸显，急需通过立法的形式进行协调，以细化和明确社会化发展框架，统筹社会环境监测机构主体资格认定的相关法律法规文件。社会环境监测机构的主体资格认定涉及到监测主体是否具备承担相应生态环境监测任务的能力，监测数据是否合法有效、监测行业规制是否规范等多方面，必须坚持正确的发展理念，明确基本理念、认定审核主体、社会环境监测机构主体范围、认定方式、认定标准体系和监督机制，形成完整的社会生态环境监测主体资格认定法律制度体系，以鼓励社会力量参与到生态环境监测市场中来，提高生态环境监测质量。对社会环境监测机构主体资格认定进行法律规制，科学界定其概念是前提。《意见》使用的是“社会环境监测机构”这一概念，《生态环境监测条例（草案）征求意见稿》使用的则是“生态环境监测”，强调将生态和环境作为一个整体系统进行考量。从尊重生态环境系统整体性的出发，“社会环境监测机构”也应加入“生态”一词。但是，如果直接表述为“社会生态环境监测机构”，其监测对象就存在两个可能——“生态环境”和“社会生态环境”，而“生态环境”本身并不一定是监测的对象，这样就产生了歧义。笔者认为，在《上海市环境监测社会化服务机构管理办法（修订草案）》使用的“环境监测社会化服务机构”这一概念中加入“生态”一词（即“生态环境监测社会化服务机构）更加科学，且强调了社会环境监测机构的服务特性。

社会环境监测机构主体资格认定的方式、内容和程序规范与否，关系到监测结果能否获得各方认可。因此，应确定统一的认定方式，科学的认定内容以及规范的认定程序。经过近几年环境监测社会化的实践，各地方已经积累了相当多的经验，未来应在上位立法的基础上结合各地实际情况，制定科学、合理、可操作的实施细则，争取制度立法。通过建立完善的修订和补充机制，确保相关法律法规及规范性文件能够满足生态环境监测活动不断变化的需求。

（三）完善社会环境监测机构主体资格认定的具体内容

统一社会环境监测机构主体资格认定的审核主体 即便由市场监督管理部门统一进行社会环境监测机构的主体资格认定，但是生态环境主管部门仍无法完全撇开其相应的管理职责。因此，现阶段市场监督管理部门与生态环境主管部门之间如何进行协调仍是亟待解决的难点问题。为此，必须统一各主管部门的职权和职责，即国家市场监督管理总局和省级市场监督管理部门是社会环境监测机构主体资格认定的认定审核主体，国家认证认可监督管理委员会负责社会环境监测机构主体资格认定的统一管理，组织实施、综合协调工作，各地的管理办法及配套文件中与之冲突的规定必须废止。如此，必然要涉及到原有部门的机构调整、职责权限的重新划分、人事的调整和利益格局的变化等方方面面，应从制度上克服原有既得利益格局所造成的体制障碍，清晰界定事权，形成政府所属环境监测机构和社会环境监测机构相互支持、共同发展的良好局面。同时，应结合生态环境监测社会化管理新体制的特点，在积极研究现实问题的基础上建立符合实际又契合新体制的协调机制。

明确社会环境监测机构的主体范围 理论上，社会环境监测机构并不局限于特定的组织结构，具备监测能力、能够承担监测义务的高等院校、公益法人甚至私人实验室皆属社会生态环境监测主体。实践中，《意见》要求社会力量应当符合“财政部、民政部和工商总局关于政府购买服务的总体要求”，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》亦规定“承接政府購买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件”。[20]未来，各地应以实际监测能力为基准，尽可能地扩大社会环境监测机构的主体范围。

量化认定标准体系 监测标准既是监测机构展开监测工作的依据和必需的资源，也是组成实验室管理体系所必需的作业指导书，社会环境监测机构能否根据不同项目的监测标准准确完成监测任务是判断其是否具备相应监测能力的关键。应围绕不同的监测项目和生态环境污染因子确定相应的监测标准，进而形成完备的认定标准体系。对始终处于发展中的生态环境监测来说，其认定标准体系往往落后于生态环境监测的技术更新。对此，应及时补充并完善标准的相关内容，敦促已获得相关主体资格的社会环境监测机构进行必要的技术升级和设备更新。鉴于现阶段各地社会环境监测机构的监测能力参差不齐，可以优势互补为原则，尝试推行“采检分离”的差异化认定标准，通过合作和分包模式有效利用社会力量，如对具备采样优势的社会环境监测机构进行采样主体资格认定、对实验室检验能力较强的社会环境监测机构进行检验主体资格认定等。

规范社会环境监测机构主体资格认定程序 国家认证认可监督管理委员会应根据各地的实践经验，会同生态环境主管部门出台相应规范，详细规制社会环境监测机构主体资格认定的各个环节，重点核实社会环境监测机构的实际监测能力与其申请的监测服务范围是否匹配。

完善监督制度 应构建完备的日常监管体系，随时掌握社会环境监测机构监测能力的变化情况并及时评估，根据评估结果进行变更登记。应加强质量控制体系建设，构建完善的退出机制，科学合理地设置启动事由，依据不同的退出事由进行相应的制裁。如对于因社会环境监测机构出具虚假监测数据、超出资质展开监测活动等主观违反法律、法规而退出的情况，应该施加惩罚性制裁，对该机构及其负责人或相关责任人采取从业禁止措施，触犯刑事法律规定的应追究其刑事责任;对于非主观原因导致退出的情形应当根据其所造成的损失酌情处理。

【参考文献】

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[18]《检验检测机构资质认定评审准则》正式发布[EB/OL].快资讯，https：//www.360kuai.com/pc/9539ff838260150b4？cota=4&kuai_so=1&tj_url=so_rec&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1.

[20]国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见[EB/OL].中国政府网，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm.

（责任编辑：刘亚峰）

The Identification of the Main Body Qualification of Social

Environment Monitoring Institutions

Li Yisong，Guo Jia

Abstract：Since the guidance of Ministry of environmental protection on promoting the socialization of environmental monitoring services was issued in 2015，China's social environmental monitoring institutions have gradually become an important force in ecological environmental monitoring.However，in practice，the relevant legislation，standards and procedures of subject qualification are not standardized，and many problems are exposed in the process of undertaking the corresponding monitoring tasks.Therefore，we should consolidate the basic theory of the socialization of ecological environment monitoring，clarify the standards and procedures of the qualification of social environment monitoring institutions，and on this basis，improve the relevant system construction from the top level，so as to standardize the behavior of ecological environment monitoring socialization service，and promote the healthy，benign and orderly development of ecological environment monitoring socialization service market.

Key words：social environment monitoring institution;identification of subject qualification;socialization of ecological environment monitoring