养老供需存缺口政策支持受期待——上海市政府养老服务工作调查报告

□ 潘孝斌

习近平总书记指出，我国已经进入老龄社会，让老年人老有所养、生活幸福、健康长寿是我们的共同愿望。党中央高度重视养老服务工作，要求把政策落实到位，把服务保障做实做细，惠及更多老年人。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“十四五”规划建议）要求，“实施积极应对人口老龄化国家战略”，发展多层次、多支柱养老保险体系，推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。2020 年《政府工作报告》要求加大基本民生保障力度，上调退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金最低标准。

目前，上海的老龄化现象日趋显著，截至2019 年底，上海市户籍人口1471.16 万人，其中，60 岁及以上老年人口518.12 万人，占（35.2%），65 岁及以上老年人口361.66 万人（占24.6%），远超国际公认的老龄社会标准①，养老服务工作每年都成为市政府实事项目的重要内容。为了解市民对上海养老服务工作的“急难愁盼”，国家统计局上海调查总队对“十三五”期间市政府养老服务方面的实事项目开展满意度调查，共收集到有效样本1552 份。

|“十三五”期间养老服务实事项目的市民评价情况

上海市政府实事项目自1986 年实施以来，受到市民广泛好评，已成为上海市民心目中的品牌工程。“十三五”期间，上海市政府实事项目共启动“新增养老床位”“新建老年人日间服务中心”“新增社区综合为老服务中心”“新增‘长者照护之家’”“新增养老机构设置医疗机构”“改建改造认知症老人照料床位”“新增社区老年助餐场所”“改造郊区农村薄弱养老机构”“为符合条件的长期护理保险参保老年人提供居家照护服务”等9 类养老服务实事项目工作，为全市养老服务工作体系化、常态化发展提供了重要保障。

（一）养老服务实事项目有序推进

作为民生工作的重要内容，“十三五”期间市政府完成养老服务相关实事项目共计9 类23 项，每年完成4 至6 项。从整体看，养老服务实事项目实际完成数逐年递增，养老服务实事项目按计划整体有序推进，且大部分提前并超额完成当年任务。其中，改建改造认知症老人照料床位项目计划完成4000 张，实际完成约5000 张，超过计划完成数1/4；新增养老床位项目每年计划完成数为7000 张，5 年共计划完成35000 张，实际完成新增床位数超36000 张。

（二）养老服务实事项目满意度处于高位

调查显示，上海市民对养老服务实事项目的平均满意度达94.0分，总体满意度处于高位。其中，为符合条件的长期护理保险参保老年人提供居家照护服务的满意度最高、新增社区综合为老服务中心、改建改造认知症老人照料床位、新增养老床位、新建老年人日间服务中心的满意度均高于94.0 分；新增“长者照护之家”、新增养老机构设置医疗机构均为93.9 分；满意度相对最低的新增社区老年助餐场所、改造郊区农村薄弱养老机构的也分别达到93.5 分、93.6 分。

（三）养老服务实事项目需求迫切

从期盼度看，上海市民对养老服务实事项目的平均期盼度达98.6%，养老服务实事项目需求迫切。其中，为符合条件的长期护理保险参保老年人提供居家照护服务、新增社区老年助餐场所、新增社区综合为老服务中心、新增养老机构设置医疗机构、新建老年人日间服务中心的期盼度均高于99.0%；新增“长者照护之家”、新增养老床位的期盼度高于98.0%；期盼度相对较低的是改造郊区农村薄弱养老机构、改建改造认知症老人照料床位也均高于97.0%。

（四）养老服务实事项目了解度仍有提升空间

调查显示，市民对养老服务实事项目的平均了解度为80.6%，了解度较高，但仍有提升空间。其中，新建老年人日间服务中心、新增社区老年助餐场所、新增养老床位等养老服务实事项目的了解度居前三位，分别为88.0%、85.4%、84.4%；改造郊区农村薄弱养老机构、改建改造认知症老人照料床位、新增养老机构设置医疗机构、新增“长者照护之家”等养老服务实事项目的了解相对较低，不到80%。

|“十三五”期间养老服务方面实事项目的发展状况

2020年是“十三五”规划和全面建成小康的收官之年，在疫情冲击下，实事项目建设成为落实“六保”任务的重要支撑，受到广大市民的广泛认可。在“十三五”期间，上海市政府紧扣“惠民生”，坚持“托底性、普惠性”原则，抓牢养老服务工作，开展了“新增养老床位”等9类满足老年群体需求的实事项目，呈现出“硬软齐升”的特点。

（一）“硬”设施快速增加

“十三五”期间，市政府养老服务方面实事项目共计新增养老床位超3.6 万张，占全市总床位数的22.5%；新增社区综合为老服务中心140 家，占43.8%；新增“长者照护之家”105 家，占56.1%；新增养老机构设置医疗机构100 余家；改建改造认知症老人照料床位约5000 张；改造郊区农村薄弱养老机构130 余家。养老服务的“硬”件设施数量快速增加。

调查显示，市民对新增“硬”件设施类的实事项目满意度较高，均达94.0 分左右，“硬”件设施建设得到市民的高度认可。然而，从绝对数量看，截至2019 年底全市养老床位不足16 万张，养老床位资源仍显紧张，市民反映养老床位申请时间长、排队现象依然存在；各类养老服务中心、养老机构需求仍较高，“硬”件设施需求仍未得到充分满足；医养结合方式受到市民期待，养老机构设置医疗机构项目企盼度处于高水平。

（二）“软”需求逐步释放

“十三五”期间，全市在居家养老、社区养老和社区为老服务方面推出了一系列惠民举措，基本建立了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，居家社区养老服务供给进一步完善，“软”需求逐步释放。

调查显示，本市长期护理保险自试点以来，得到市民的普遍认可（满意度为94.5），企盼度最高，但市民反映长护险的单次服务时长较短，希望延长服务时间，需求亟待满足；“十三五”期间全市新增社区老年助餐场所超400 个，助餐场所企盼度居次席，用餐、送餐需求较高；新建老年人日间服务中心320 余家，日间服务中心企盼度处于高位；老年人大多期盼动员志愿者力量参与养老服务，丰富老年人精神生活。

|市民对“十四五”养老服务的企盼

上海市结合老年照护统一需求评估、医养结合、社区嵌入式养老、长期护理保险等创新实践，积极探索智慧养老新模式，积极应对人口老龄化、加快养老服务体系建设。“十四五”期间，上海秉承“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，紧盯“老小旧远”等民生难题，持续推进市政府实事项目。问民生，解民忧，是养老政策制定的重要出发点和落脚点，2020 年10 月，市人大广泛发动社会力量参与，对《上海市养老服务条例（草案）》征求市民的意见建议。同月，上海市政府提前完成全年养老服务实事项目。

调查显示，在“十四五”实事项目分类中，市民对养老服务类的关注度最高（32%），综合来看，市民对养老机构设置、社区养老服务和养老政策机制三大方面均提出了较多的建议，主要包括以下方面：

（一）养老机构“五关注”

一是关注养老机构供求矛盾。超2 成的市民表示养老机构特别是养老院“一床难求”，入院困难，希望进一步“扩充养老院设施，解决老人进养老院排队入住问题”。二是关注养老机构费用问题。养老机构的费用问题是市民特别是低收入群体的关注重点，市民迫切希望“多建设平价养老机构”。三是关注养老服务专业化。切实提升护理队伍服务质量，实现养老护理队伍职业化、专业化，同时“增加专业养老服务人员”，提供培训，“提升养老护理的专业技能，更好的服务好老人”。四是关注服务设施针对性。有针对性地增设老年文体设施、便利性设施等相关配套设施，并实现与医疗机构互联，促进“医养融合”。五是关注心理健康。精神和物质要并重，在重视物质养老的同时，也应关注精神层面的养老；不少老年人希望能得到聊天谈心等个性化、精准化的服务。

（二）居家社区养老“四希望”

一是希望身体健康有医护。提高家庭医生及入户护理覆盖面，在社区或小区内有针对性地组织义诊、健康咨询，“对行动不便老人提供医疗上门服务”。二是希望老年活动有空间。“加快老旧小区电梯改造”，方便老年人出行，拓宽老年人活动半径；增设老年活动场所、健康步道，充分利用老年活动室等场所，进一步发挥社区自治，多组织老年人喜闻乐见的活动。三是希望日间照护有增加。加强老年人日间服务中心建设，为行动不便的老人提供日间照护；增加社区公共食堂、老年助餐场所布点，满足老年人用餐需求；放宽老年人送餐上门的条件，方便更多行动不便的老年人。四是希望特殊群体有保障。拓宽养老覆盖面，“多考虑低收入人群和非退休老人养老问题”；定期看望独居、孤老及残疾老人等，提供更多“谈心交流”服务；改善郊区农村养老机构，针对农村养老提供医药保障。

（三）养老政策机制“三期待”

一是期待健全养老保险体系。“十四五”规划建议明确提出要发展多层次、多支柱养老保险体系。市民期待简化长护险等养老保险办理手续，放宽保险要求，使更多需要帮助的老人受益。二是期待提高退休待遇。随着物价上涨及医疗需求的提高，市民期待继续稳步“提高养老金，保障老人生活”，同时有针对性地“增加非退休老人的养老待遇”。三是期待精准政策支持。市民对“农村养老更有针对性”“将独生子女家庭的老人养老保障考虑到政策制定范围”“考虑已退休老人赡养父母问题”“增加养老法定假日”等更细化的养老政策有期待，希望养老政策支持更精准更有针对性。