学生体质健康教育政策监控主体的问题和优化策略分析①

徐瑶

(齐鲁工业大学(山东省科学院) 山东济南 250300)

改革开放40年来，学生体质健康领域已成为“政策高密集区”，旨在从政策层面推进教育资源均等，进而提高学生身体素质及体育教育质量，为学校体育教育的稳步可持续健康发展提供支持。但是，从当前学生体质健康政策监控主体上来看，学生体质健康教育政策监控主体与学校体育教育、学生体质健康政策交互影响的“化学反应”并不明显，学生体质健康水平也没有在系列文件、法规及监控主体督促下达成预期目标。基于此，对学生体质健康教育政策监控主体的优化策略进行适当分析非常必要。

1 学生体质健康调查

1.1 调查对象及方法

该文以当地某学校为调查对象，根据《国家学生体质健康标准》，将调查对象划分为了低年组、中年组、高年组3个小组。抽样调查中学生年龄在7～18岁之间。

调查过程中，从身体形态、身体素质等方面，综合评价学生体质健康水平。身体素质主要测试项目为坐位体前屈、50m跑、立定跳远等。各评价指标得分之和为最终得分，满分为100分，大于90分为优秀，60～89分为良好，59分以下为不合格。

1.2 调查结果

身体形态、调查结果如表1所示。

如表1所示，身体形态可以划分为营养不良或较低体重、超重或肥胖、正常体重。通过对调查对象进行分析，其在各年龄段超重或肥胖率均超过了20.0%。

表1 身体形态调查结果

2 学生体质健康教育政策监控主体的问题

2.1 权责配置不合理

当前，针对学生体质健康教育政策监控的内容大多被包含在一个综合性文件中，如2016年国务院办公厅印发的《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》明确提及政策监控的仅有“组建运动项目全国教育联盟”“完善体育教师工作考核”等。整体描述较为笼统，无法为政策监控主体的选择及权责配置提供明确指导。

2.2 监控功能弱化

由于学校体育地位边缘化意识形态的隐形制约，再加上学校体育伤害事故规则不清晰问题始终存在，导致学生体质健康教育政策执行方面不可避免地出现内部与外部、外部与外部、内部与内部监控主体之间的矛盾冲突，进而导致监控主体监控功能弱化。

2.3 主体独立性不足

在以科层制为主导的行政体制下，“中央－地方－基层”的科层网络组织中存在绝对的“命令－服从”权力关系。而规避风险、追求利益最大化是这一权利关系下政策执行的必然选择，不可避免地和学生体质健康教育政策监控主体独立操作处于合作博弈状态[1]。

3 学生体质健康教育政策监控主体的问题根源

3.1 对监控主体特质认识不足

通过对我国国家体育总局发布的全国学生体质与健康调研报告进行分析可得出，相较于2010年而言，7至18岁学生中，肥胖者比例已超过20%。这主要是由于学生体质健康教育政策监控主体层级关系不清晰、权责模糊，导致相关参与者、决策者对监控主体特质认识不足。进而出现了权责配置不合理、监控主体不明确等一系列问题。

3.2 政策瑕疵

从教育部网站得知，由于政策瑕疵，导致学生体质健康教育政策监控主体功能弱化，甚至存在权威性逐步流失的情况[2]。再加上升学率与学生体质健康教育间利益博弈，导致延长学生课堂学习时间、取消体育课等损害学生体质健康的行为屡禁不止，影响了监控主体功能的充分发挥，致使学生身体素质呈现缓慢下降趋势。相较于2005年而言，城市男生、乡村男生立定跳远成绩分别平均下降1.29cm、0.23cm，城市女生、乡村女生立定跳远成绩分别下降2.72cm、0.92cm。

3.3 权利规制失效

作为“经济主体”，学校不可避免地会按照利益最优原则（有利落实、无利摒弃）对学生体质健康政策进行“过滤”。再加上监控主体层级的不对称、重叠，各主体会依据自身需求对学生体质健康教育政策采取不同态度，导致利益相关者监控权利不足，其他主体权利规制失效。进而导致各学段学生视力不良问题居高不下，7～12岁小学生为40.89%，较2005年增加9.26%。

4 学生体质健康教育政策监控主体问题的优化策略

4.1 明确监控主体及其权责

根据学生体质健康教育政策践行方向可知，学生体质健康教育政策监控主体为从事体质健康教育政策管理的人，涵盖了国家公共法权主体、社会政治法权主体2个方面，前者具有法权规定的法律地位，可获得法律机关授予的学生体质健康监控权利；后者（大众传媒、民主党派、学生、学生监护者、学校、群团组织等）受法律认可、保护，可以通过在法律约束限度内的程序获得法人资格，并参与学生体质健康教育政策监控[3]。

在监控主体明确之后，可以权力倒逼机制制定的方式，对大众传媒、利益相关者、学生监护者等社会政治法权主体及国家公共法权主体的权利、责任进行细化明确。在权利倒逼机制制定过程中，可以学生为监控客体，依据《中华人民共和国体育法》第五条及第二十三条，《中华人民共和国宪法》第四十六条，《中华人民共和国民法通则》第七十一条，《中华人民共和国义务教育法》第三条及第八条，《中华人民共和国教育法》第五条，《中华人民共和国未成年人保护法》第十三条，《中华人民共和国著作权法》第十条，《学校体育工作条例》第七条及第十九条之规定，以权力清单的形式，划定学生体质健康教育政策监控主体权利边界、责任、义务，为公众监督提供依据。一般来说，利益相关的学生在法律限度内拥有接受体质健康教育的权利、公共体育资源优惠或免费使用的权利、参与课外体质健康教育的权利、体质健康教育成绩获得公正评价的权利、免费使用学校内部公共体育资源的权利、平等参加体质健康教育的权利、体质健康教育中人身自由权利、发展体质健康运动权利、体质健康教育中受侵害时申诉或诉讼权利、增进自身体质健康权利、体质健康教育中学术自由权利、保护体质健康教育知识获得权利等。

4.2 制定主体协同机制及监控强化机制

监控主体协同机制及监控强化机制是学生体质健康教育政策有效落实的保障，因此，根据学生体质健康教育政策现有监控主体权力执行情况，可以“内部系统”协同（学校、学生、学生监护人、教师间协同）、“外部系统”协同（权力机关、行政机关、司法机关间协同）、“内外部系统”协同（学校、学生、教师与权力机关、行政机关、司法机关间协同）的“三协同”思想为切入点，以学生体质健康权利为中心，解决内部供给与诉求、外部功能弱化、内外部利益生态失衡问题，保障内部主体、外部主体功能，内外部主体间利益生态平衡。在这个基础上，打破学校、学生、教师与权力机关、行政机关、司法机关之间的监控壁垒，进一步强化学生体质健康监控主体功能。

在主体协同机制运行的基础上，为进一步增强学生体质健康教育政策监控效果，可以引入选择性激励机制。即综合运用促进、劝告、诱导等手段，以满足多元监控主体倾向为目标，推动各监控主体在学生体质健康教育政策落实方面积极行动[4]。

4.3 完善主体权利约束途径

为避免主体权利滥用对学生体质健康教育政策落实产生不利影响，可以从利益相关者——学生主体监控入手，补充利益相关者监控责任条款，广泛吸纳利益相关者诉求，及时回应利益相关者反馈，切实提高利益相关者在学生体质健康教育政策监控方面的参与度[5]。同时，恰当利用政策语言，将执行权、决策权、监控权分割，清晰划定利益相关者监控权利程序。

5 结语

综上所述，学生体质健康教育政策渐进性决策特征，决定了学生体质健康教育政策的颁布必然滞后于政策实践发展。而监控主体是解决制度供给、需求间矛盾的主要依据。因此，针对现阶段学生体质健康教育监控主体存在的权责配置不合理、监控功能弱化、独立性不足等问题，应在明确监控主体及其权责的基础上，制定主体协同机制及监控强化机制，进一步完善主体权利约束途径[6]，保证学生体质健康教育政策监控主体作用的充分发挥，为学生体质健康教育政策预期目标达成奠定基础。