日本推进学校体育设施向社会开放的经验及启示

南尚杰

《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》和《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》（以下简称《实施意见》）等政策文件中，都明确指出要加快推进学校体育设施向社会开放。近年来，我国学校体育设施开放工作也确实取得了一定的成效。如，截至2019年底天津市已有189所公办中小学实现了向社会开放体育设施，平均每天有近54000人次利用学校设施开展体育活动[1]。然而，在肯定成绩的同时，还应看到目前我国学校体育设施向社会开放还存在开放率不高、部分学校敷衍了事、安保机制不完善、经费不足等问题[2-3]。

笔者曾于2018年因课题研究需要赴日本对东京都和神奈川县中小学开放体育设施情况进行了实地调研，深切感受到日本学校体育设施的开放程度。日本文部科学省也曾公布数据：2017年日本全国公立中小学体育馆和室外运动场的学校开放率分别为90.4%、80.8%[4]。此外，2020年3月，为进一步推进学校体育设施向社会开放，日本文部科学省专门出台了《有效活用学校体育设施手册》（以下简称《手册》）。笔者在剖析《手册》的基础上结合实地调研经历，对日本提高学校体育设施开放率的经验进行梳理，为我国更好地推进学校体育设施向社会开放提供有益参考。

一、《手册》出台的背景

进入21世纪以来，为应对医疗费支出日益膨胀、养老和社会保障压力不断加大、消费低迷等社会问题，日本政府对发展群众体育给予了前所未有的重视。

然而，在国民参加体育活动情况持续向好的同时，受经济大环境持续低迷、人口老齡化等因素的影响，日本体育设施的总数量却呈现出持续减少的趋势。虽然日本学校体育设施的总数量也持续减少，但由于数量庞大且种类众多，其开放率仍具有很大的提升空间。如，据日本文部科学省公布的数据显示，2017年日本全国公立中小学中有16992所学校拥有室内外游泳场，有5459所拥有室外网球场，而拥有这2种设施的学校开放率却仅分别为23.1%、22.1%[4]。为此，在体育设施总数持续减少的趋势下，为保持群众体育持续发展的态势，进一步提高学校体育设施的开放率就成为日本政府的必然选择。因此，可以说《手册》是日本文部科学省力图通过提升学校体育设施开放率应对日本体育设施总数持续减少趋势而专门制订的行动方略。

二、由《手册》探究到的日本经验

1.强化安全防范措施

近年来，一再发生的随机暴力伤害学生事件对日本学校体育设施开放工作产生了极大影响。受此影响，《手册》强调实施安全防范措施是实现安全开放学校体育设施的必备条件，并要求通过实施“利用时间的分离”“行动路线的分离”等措施，为学生构建安全的校园环境。《手册》特别强调只能在学生的休息日、放学后等时间段向社会开放学校体育设施，要通过对路线、出入口的设置和管控确保设施开放期间校外人员不能进入学校未开放的区域。

在日本调研期间，笔者关注到近年日本显著加强了学校体育设施开放期间的安全防范措施，普遍实现了校外人员与在校学生不发生接触。如，东京都调布市立调和小学在2017年根据本校设施的布局情况在学校的后侧专门为校外人员设置了1个只能进入对外开放设施（包括体育馆、图书馆）的出入口，并通过封闭开放设施出入口的措施阻断了由开放区域通往非开放区域的路线。

2.构建一元管理体制

目前，日本仍有较多的学校体育设施尚未实现向社会开放。而且，日本各地区学校体育设施开放率也存在着显著差异。由于相关管理工作涉及到地方政府、教育行政部门、学校、体育行政部门及外部业务委托者等多个管理主体，因此，目前日本有诸多地区在管理学校体育设施开放方面还存在尚未捋顺各管理主体之间的关系、未能明确各管理主体的责任等问题。从法律的角度看，日本公立学校向社会开放体育设施的最大责任风险承担者是地方政府。如，日本《国家赔偿法》规定，政府作为设施的设置者要对因管理不善造成的公共设施安全事故承担赔偿责任，但在向受害者进行赔偿后，如果事故的发生与外部业务委托者的工作过失有关，政府有权向其追究相应的赔偿。因此，《手册》强调各地方政府应结合本地区的实际情况为学校体育设施开放工作构建由教育行政部门或体育行政部门牵头的一元管理体制。

在日本调研期间，笔者关注到近年已有诸多日本地方政府为提高学校体育设施开放率而实施了管理体制改革措施。如，东京都东村山市于2013年将学校体育设施开放工作的主管部门由市教育部变更为市体育课（科），并构建了权责明确的“市体育课—学校体育设施开放推进委员会—学校体育设施”管理体系，从而使全市15所小学和7所中学全部实现了向社会开放。

3.推进部分业务工作社会化

目前，日本学校体育设施向社会开放的管理工作及相关费用主要由教育行政部门和学校承担。如果继续沿用此方式推进学校体育设施向社会开放，势必会给日本的教育行政部门和学校增加更多的责任，也会使日本的地方政府承受更大的财政压力。从目前日本国内的实际情况可以看出，这种选择显然不切实际。为此，《手册》强调各地方政府要通过制定《学校设施使用条例》，为社会力量参与承担学校体育设施开放的部分业务工作（设施与设备的维护、保洁、活动策划、安全事故的防范等）扫清制度障碍，以此减轻教育行政部门和学校的责任及地方政府的财政压力。此外，《手册》还强调地方政府可通过采取扩大委托业务的范围、多所学校捆绑委托、增加业务委托者自主运营权限等措施，调动社会力量参与承担学校体育设施开放工作的积极性。

在日本调研期间，笔者关注到近年已有诸多日本地方政府为减轻教育行政部门和学校的责任及财政压力，正在积极进行学校体育设施开放工作社会化的尝试。如，神奈川县横滨市立子安小学自2015年开始在每年6～9月的学校室外游泳场向社会开放期间，在当地教育行政部门的监督下将设施设备的维护、保洁、水质监测、救生员的配备和入场费的收取等服务性工作委托给民间企业，学校在此期间不承担任何管理责任，当地教育行政部门承担巡察监督的责任，而民间企业通过收取入场费、贩卖商品等途径获取委托费。

4.转型新建和改建的设施

截至目前，日本的学校体育设施主要以满足学校教学活动需要为目的而建设。这就导致日本还有较多的学校体育设施因缺乏提供公共服务能力而难以实现向社会开放。为此，《手册》强调地方政府要从理念上明确学校体育设施是学校教学设施和公共服务设施的复合体，要在充分考量满足学校教学活动和当地居民体育需求的基础上将新建和改建的学校体育设施转型为“社会体育设施”，通过推进设施功能的转型，进一步提高学校体育设施开放率。《手册》还特别强调地方政府要为新建和改建的学校体育设施配备卫生间、更衣室、驻车场等。

在日本调研期间，笔者关注到近年日本已有诸多地方政府为提高学校体育设施开放率，采取了对新建和改建的学校体育设施实施功能转型的策略。如，神奈川县平塚市为促使本地区的瑞穗小学体育馆实现向社会开放，在2016年将该体育馆改建为“社区体育活动中心”。

三、对我国的启示

1.实施法律措施

自“十一五”开始，在我国颁布的主要体育政策法规中，都有关于学校体育设施向社会开放的规定。如，2009年颁布的《全民健身条例》规定：“公办学校应当积极创造条件向公众开放体育设施;国家鼓励民办学校向公众开放体育设施。”然而，截至目前，我国关于学校体育设施向社会开放的规定仍未有效落地。究其原因，主要是由于相关政策法规多是以行政法规的形式颁布，执行过程中法律效力明显不足，对我国基层教育行政部门和学校的行为难以形成有效约束[3]。由日本的经验可以看出，推进学校体育设施向社会开放离不开法律的有力保障。因此，采取立法措施，从法律层面“强制”要求公办学校向社会开放体育设施，可以为我国学校体育设施向社会开放的相关规定有效落地提供法律保障。

2.加强管理体制建设

我国学校体育设施向社会开放还存在开放率不高、部分学校敷衍了事、安保机制不完善、经费不足等问题。这些问题的解决，不仅需要从法律层面予以保障，也需要从管理体制层面予以保障。而且，近年我国也在强调要为学校体育设施向社会开放工作建立完善的管理体制。如，《实施意见》明确指出：“各地要高度重视学校体育场馆开放工作，建立健全由教育或体育部门牵头，有关部门分工负责和社会力量参与的场馆开放工作协调机制”。然而，由于此类规定多是倡导性条款，致使为学校体育设施开放工作构建完善管理体制的重要性尚未引起地方政府的高度重视。由日本的经验可以看出，为有效解決阻碍学校体育设施向社会开放的各种问题，必然需要构建完善的管理体制。因此，积极采取措施促使地方政府重视管理体制建设，才能为有效推进学校体育设施向社会开放提供体制保障。

3.实现为学校减负

从目前我国职责划分的角度看，向社会开放体育设施、提供公共体育服务并不是学校的“本职工作”。为此，近些年我国也在强调要为学校减轻因开放体育设施而要承担的责任、增加的工作量和管理费用、安全事故风险等。如，《实施意见》明确指出：“推动县级以上人民政府根据国家有关规定为开放学校购买专项责任保险”“各地教育部门要加大学校场馆设施建设与开放的经费投入，多途径筹措经费”“各地体育部门要根据实际情况，安排必要的资金”“鼓励社会力量通过竞标等方式对学校体育场馆开放进行市场化、专业化运营”。然而，由于尚未为上述规定配套相应的机制，目前我国学校因开放体育设施而要承担的责任并未得到实质性减轻。由日本的经验可以看出，为保障学校体育设施向社会开放的可持续发展，需要采取措施切实减轻学校因开放体育设施而要承担的责任。因此，出台相应的机制，切实减轻学校因开放体育设施而要承担的责任，可以有效保障我国学校体育设施向社会开放的可持续发展。

4.推进学校体育设施功能转型

近些年，由于学校体育工作受到了高度重视，我国学校体育设施得到了极大改善。如，2019年我国小学、初中和高中的体育运动场（馆）面积达标率分别为90.2%、93.5%、91.6%，较2012年分别提高了42.9%、26.1%、8.6%[5]。即，目前我国有大量的学校体育设施正处于“新建期”或“改建期”。由日本的经验可以看出，以改善设施为契机，将新建和改建的学校体育设施转型为“社会体育设施”，可有效推进学校体育设施向社会开放。然而，对新建和改建的学校体育设施实施功能转型尚未被我国纳入到推进学校体育设施向社会开放的具体措施当中。因此，采取必要的措施引导地方政府实施“将新建和改建的学校体育设施转型为‘社会体育设施”策略，可以为推进我国学校体育设施向社会开放提供新路径。

参考文献：

[1]张玺.天津189所学校体育场馆向社会开放：满足居民就近健身需求[N].工人日报，2019-12-13（5）.

[2]王登峰.学校体育场馆向社会开放的理念与策略[J].上海体育学院学报，2017，41（6）：1-3，33.

[3]钱学峰，田茵，罗冰婷.学校体育场馆向社会开放的协同治理机制探析：以体育社会组织的功能释放为视角[J].沈阳体育学院学报，2019，38（1）：39-45.

[4]日本総務省統計局.体育·スポーツ施設現況調査[EB-OL].[2021-01-20].https：//www.e-stat.go.jp/stat- search/file

s？page=1&toukei=00402101&tstat=000001088795.

[5]中华人民共和国教育部.教育发展统计公报[EB-OL].[2021-01-20]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/.