高校扩招20年发展历程与展望

向美来易伟松

(1.武汉工程大学 管理学院，湖北 武汉 430205；2.华中农业大学 理学院，湖北 武汉 430070)

为了加快发展现代职业教育，缓解当前就业压力，解决高技能人才短缺问题，2019年，中央决定“高职两年扩招两百万”[1]。此轮高职扩招既是1999年高校扩招的延续与发展，也是新形势下高校招生的结构性调整，势必对我国高等教育、就业、经济、社会、文化等方面产生重要而深远的影响。自1999年开始，我国高等教育招生规模不断扩大，实现历史性跨越，从精英化阶段到大众化阶段，再到普及化阶段。[注]美国教育学家马丁·特罗(Martin Trow)提出高等教育发展阶段论，高等教育毛入学率在15%以下属于精英化阶段，在15～50%之间为大众化阶段，在50%以上为普及化阶段。高等教育毛入学率是指高等教育在学人数与适龄人口之比。笔者通过回顾高校扩招20年的发展历程，总结成功经验，规避陷阱问题，展望发展趋势，以期为高职扩招提供借鉴与参考，促进我国高等教育更快更好地发展。

一、高校扩招20年发展历程

1999 年是我国高等教育改革发展的一个重要时间节点[2]，自此开启了我国高等教育规模扩张之路。本文依据普通高校本专科招生人数年增长率，将高校扩招20年发展历程划分为大规模全方位扩招时期(1999～2006)、扩招紧缩时期(2007～2018)以及高职扩招再起时期(2019～2020)。

(一)大规模全方位扩招时期(1999～2006)

第一，教育启动消费。经济发展与高等教育之间存在紧密联系。[3]改革开放以来，中国经济在经历20年高速发展之后，到上世纪90年代面临困境。经济软着陆虽然降低了通货膨胀率，但经济增速大幅放缓，国内需求疲软。政府机构精简，国有企业改制，导致失业人群激增。亚洲金融危机爆发，货币大幅贬值，股市大幅下跌，企业纷纷倒闭，社会经济萧条。扩大内部需求，刺激经济增长，缓解就业压力，化解金融危机，成为政府的首要任务。此时国内生产总值年均增长约9%[注]经济数据来自国家统计局。如无特别注明，数据来源相同。，高校招生规模年均增长约 8%[注]教育数据来自历年全国教育事业发展统计公报。如无特别注明，数据来源相同。，经济发展水平与高等教育水平基本平衡。1998年，普通高校本专科招生人数为108.36万人，高等教育毛入学率9.8%，高等教育处于精英化阶段。提高办学效益，坚持走内涵发展道路，这是我国高等教育发展的重点，已成为高等教育学界的共识。[4]

1999年2月19日，亚洲开发银行经济发展研究中心经济学家汤敏认为，教育启动消费将是一个国家投资少、刺激内需力度大、又能实现群众上大学愿望的有效措施。他建议3至4年内，高校招生量扩大一倍，新增学生实行全额自费，国家建立助学贷款系统，给部分有困难的学生提供贷款。教育启动消费这一观点一提出，就引来各种讨论。总体而言，经济学者支持较多[5,6]，教育学者反对较多[7,8]。在学界讨论高校扩招意义、影响和可行性等问题之际，1998年11月，汤敏提交《关于启动中国经济有效途径——扩大招生量一倍》这一论文，被有关部门采纳，高校扩招大幕从此拉开。

第二，大规模扩招。1998年12月，《面向21世纪教育振兴行动计划》发布，提出到2010年，高等教育规模有较大扩展，高等教育毛入学率接近15%，开始体现高等教育适度超前发展的思想。[9]1999年是高校扩招的第一年，当年普通高校本专科实际招生人数为159.68万人，招生人数增长47.4%。2000年，招生人数为220.61万人，增长38.16%；2001年，招生人数为268.28万人，增长21.61%；2002年，招生人数为320.5万人，增长19.46%。经过连续4年(1999～2002)大规模扩招，普通高校本专科招生人数约是1998年的3倍，高等教育毛入学率达到15%，提前8年实现《面向21世纪教育振兴行动计划》目标。我国高等教育走过精英化阶段，跨入大众化阶段，见图1。接下来的4年(2003～2006)，普通高校招生规模年增长率虽有下降，但仍然保持高位增长，分别为 19.24%、17.05%、12.77%和8.24%。到2006年，普通高校本专科招生人数为546.05万人，约是1998年招生规模的5倍；普通高校本专科在校人数达到1738.84万人，高等教育在校总规模达到2700万人，高等教育毛入学率达到 22%。

图1 普通高校本专科招生人数与年增长率(1998～2019)

第三，全方位扩招。高校扩招不仅包括本专科扩招，还包括研究生扩招。1998年，研究生招生人数为7.25万人，在校研究生人数为19.89万人，研究生招生和在校生规模都较小。但从1999年到2006年这段时间，研究生招生人数年增长率基本上都超过两位数，分别为21.38%、39.37%、28.56%、22.64%、32.72%、21.35%、11.80%，9.07%；研究生招生人数急剧增加，研究生在校生人数稳步增长，见图2。到2006年，研究生招生人数为39.79万人，在校研究生人数为110.47万人。研究生招生人数增长约5.5倍，研究生扩招增幅大于普通高校本专科招生增幅，主要是因为研究生培养机构除了普通高校以外，还包括科研机构，例如中国科学院、中国社会科学院等。以2006年为例，全国共有培养研究生单位767个，其中高校450个，科研机构317个。

图2 研究生招生人数和年增长率(1998～2019)

总之，在高校大规模全方位扩招时期，研究生、本专科生招生人数都在大幅度增加。研究生招生人数年均增长4.37万人，年均增长率为23.23%；普通高校本专科招生人数年均增长48.30万人，年均增长率为22.40%；其中专科生招生人数年均增长31.24万人，年均增长率为28.48%。[10]

(二)扩招紧缩时期(2007～2018)

在经历连续大规模全方位扩招以后，高等教育招生人数、在校生规模和毛入学率都有了很大提升，也带来了一系列问题，如教学质量下降、毕业生就业难等，扩招政策招致众多批评[11]，但支持者认为扩招方向并没有错[12]。2006年5月10日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，提出高等教育要适当控制招生增长幅度, 相对稳定招生规模，重点提高教育质量，实现可持续发展。当年高校本专科招生人数年增长率为 8.24%，回落到扩招之前的增长幅度，与经济发展水平基本持平。2007年～2018年，普通高校本专科招生规模年增长率基本都控制在1%～3%之间，即使2008年招生人数年增长率达到7.38%，2009年招生人数年增长率达到5.24%，也低于同期经济发展水平，总体而言处于扩招紧缩时期，见图1。在此期间，研究生招生人数年增长率也处于紧缩状态，尽管在2009年和2017年出现两个峰值，见图2。2009年研究生扩招14.45%，主要是因为当年增加了全日制专业学位硕士研究生招生计划。[注]2009年，硕士研究生招生计划增加了5万名全日制专业学位的硕士，主要包括教育硕士、法律硕士、工商管理硕士和公共管理硕士等。2017年研究生扩招 20.84%，一方面与招生人数增加有关，另一方面还与研究生招生、在校生指标内涵发生变化有关。[注]从2017年开始，研究生招生包含全日制和非全日制研究生；在校生、授予学位数包含全日制、非全日制研究生和在职人员攻读硕士学位学生。

在扩招紧缩时期，质量提高和内涵式发展成为高等教育发展的重点。教育质量是学校的生命线，随着招生规模扩张，教育教学质量下降的问题开始凸显，质量提高迫在眉睫。2007年1月，教育部和财政部共同实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”，提出高等教育的重点应放在质量提高上。2007年2月，教育部发布《关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》，明确要求把教学质量作为高校党政领导和班子成员考核的重要指标。2007年5月，国务院批转《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，着力提高高等教育质量。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》强调，要全面提高高等教育质量。2012年6月，教育部印发《国家教育事业发展“十二五”规划纲要》，强调高等教育要走以质量提高为核心的内涵式发展道路。2012年11月，党的十八大报告明确提出，要推动高等教育内涵式发展。2017年10月，党的十九大报告明确提出，要实现高等教育内涵式发展。从党中央、国务院、教育部系列政策和教育规划可见，在扩招紧缩时期，提高质量以及以质量提高为核心的内涵式发展是高等教育首要目标和重中之重。[13]

(三)高职扩招再起时期(2019～2020)

自1999年高校扩招以来，高职教育发展势头迅猛，高等职业院校数、在校生数和毕业生人数持续增长[14]，规模上成为高等教育半壁江山[15]。高职教育在迅速发展的同时，却长期身陷“国家很重视，企业离不开，社会瞧不起”的窘境。为发展现代职业教育，缓解当前就业压力，解决高技能人才短缺问题，1999年，中央决定高职教育招生人数“两年扩招两百万”，发挥其在乡村振兴、精准扶贫以及缓解就业压力等方面的作用。[16]

2019年，高职教育实际招生483.61万人，扩招114.78万人，年增长率为27.11%，高于近十年增长率，接近大规模全方位扩招时期专科招生人数年增长率(28.48%)。[10]通过高职大规模扩招，迅速增加高职招生人数、在校生人数和毕业生人数，增加高技能人才供给，满足社会经济发展需求。此外，高职大规模扩招，还可以扩大高等教育在学总规模和毛入学率。2019年，我国高等教育毛入学率首次超过50%，达到 51.6%，正式迈入普及化阶段，提前超额完成《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年》)目标任务，“到2020年高等教育毛入学率达到 40%”[17]。2020年高职再扩招百万，我国高等教育在学总规模4183万人，高等教育毛入学率达到54.4%。在我国高等教育从精英化阶段到大众化阶段、再到普及化阶段的过程中，高职教育功不可没。[15]

1999年高校扩招，研究生招生人数为9.22万人，本科招生人数为111.84万人，专科招生人数为47.84万人，三者比例为8∶100∶43。[注]以本科招生人数为100计算。2019年高职扩招，研究生招生人数为91.65万人、本科招生人数为431.29万人、专科招生人数为483.61万人，三者比例为21∶100∶112。对高等教育供给端进行结构化调整，提高高端研究人才和高技能人才比例，满足现代科技、产业革命、经济和社会发展所需，是现阶段高等教育发展的要求。

二、展望

我国高校扩招政策和实践历经20年发展，实现了历史性跨越，完成了规模扩张。然而与世界高等教育强国相比，我国高等教育在质量上还有较大差距。在回顾高校扩招发展历程的基础上，我们有必要展望我国高等教育未来发展方向和趋势，助力我国高等教育实现从量变到质变的飞跃。

(一)继续扩大在校总规模，提高普及化程度

从高等教育在学总规模角度来看，我国已是世界第一大国。以1998年为例，全国各类高等教育在学总规模达到900万人左右，仅占世界高等教育总规模的10%。2016年，全国各类高等教育在学总规模达到699万人左右，占世界高等教育总规模的20%，超过美国、印度等国家，位居世界第一。经过2019年高职扩招，全国各类高等教育在学总规模达到4002万人左右，规模世界第一的地位进一步巩固。2020年，高职招生再扩招百万，高等教育在学总规模达到4183万人，高等教育毛入学率为54.4%。我国人口占世界人口比例约为20%，因此我国高等教育在学总规模稍高于世界平均水平。提高高等教育在学总规模，提高人口受教育水平，任重而道远。

高等教育毛入学率是衡量一个国家高等教育发展水平的重要指标。高校扩招20年以来，高等教育毛入学率实现三级跳。扩招以前，我国高等教育毛入学率低于10%，处于精英化阶段；1999年开始扩招以后，到2002年，高等教育毛入学率达到 15%，进入大众化阶段；2020年，高等教育毛入学率达到 54.4%，迈入普及化阶段。从纵向上看，经过20年高校扩招，我国高等教育毛入学率超过50%，成功实现规模扩张，但是仍处于普及化阶段初期(毛入学率低于60%)，普及化中期(毛入学率处于60～80%)和普及化后期(毛入学率超过80%)还有待发展。[18]从横向上看，我国高等教育毛入学率与世界其他高等教育发达国家相比还有不少差距。早在1975年，美国高等教育毛入学率就突破50%，领先全球进入普及化阶段。目前，希腊、澳大利亚、土耳其、韩国、西班牙等国家高等教育毛入学率接近100%。2005年，世界上高等教育毛入学率达到50%的国家超过25%；2014 年，该比例增至43%；到2019年，该比例接近50%。因此，从高等教育毛入学率角度来看，我国高等教育仅略高于世界平均水平，还处于普及化初期。随着高等教育招生规模不断扩大，加之高等教育适龄人口将持续减少，我国高等教育毛入学率将进一步提高。继续扩大在校生总规模，提高普及化程度，符合世界高等教育发展趋势，也是我国高等教育发展方向。

未来一段时间，我国高等教育在学总规模和毛入学率将如何发展？笔者对现有数据进行多项式拟合，在学总规模拟合曲线R2=0.9956，毛入学率R2=0.9942，拟合度较好，见图3。根据拟合曲线预计：到2021年，高等教育在学总规模将超过4400万人，毛入学率将接近58%；到2022年，高等教育在学总规模将超过4500万人，毛入学率超过60%，进入普及化中期。结论与用Logistic模型得到的预测结果(2021年毛入学率57.6%，2022年毛入学率60.3%)基本吻合。[19]

图3 高等教育在学总规模和毛入学率及拟合曲线

(二)走内涵式发展道路，建设世界一流大学和一流学科

教育质量是高等教育的生命线，我国教育主管部门、高校和社会大众向来都很重视教育质量。高等教育规模扩张以后，随着高校数量及在校生规模剧增，高等教育质量问题更加凸显，包括学生质量问题、学生就业问题、教师质量问题、学科和课程设置问题以及学校经费问题等。[20]针对这些问题，教育主管部门相继出台高等教育质量提高和内涵式发展政策。[13]内涵式发展是一种以数量增加、规模扩张的外延式发展为基础和前提、从事物的本质属性出发的内在性发展模式，可实现速度、结构、规模、质量、效益相统一的可持续发展道路。[21]高等教育内涵式发展要协调好质量、结构、规模、效益等各个要素之间的关系，提高质量是内涵式发展的根本，优化结构是内涵式发展的基础，规模的合理发展是内涵式发展的前提，提升效益是内涵式发展的关键。[22]理解和把握高等教育内涵式发展，涉及到宏观层面、中观层面以及微观层面。在宏观层面，国家优先发展教育事业，教育是民族振兴、社会进步的基石。[23]在中观层面，高教系统通过政策和制度协调资源、规模、效益、质量等要素，促进高等教育更快更好地发展。[24]在微观层面，高校以人才培养为中心，依靠教师对课程进行教学，实现教育目标。[25]

实现高等教育内涵式发展的主要路径，是加快推进世界一流大学和一流学科建设。[22]建设世界一流大学和一流学科，既是党中央国务院重大战略决策，也是中国大学历史使命和奋斗目标，对于提升我国高等教育发展水平，增强国家核心竞争力，奠定长远发展基础，具有十分重要的意义。在建设世界一流大学和一流学科方面，我国与高等教育强国美国还有较大的差距，见表1。世界主要大学和学科排行榜，包括上海交通大学世界大学学术排行榜、泰晤士高等教育世界大学排行榜、QS 世界大学排行榜、美国新闻与世界报道全球最佳大学排行榜等。至今，中国大陆还没有一所大学进入前十名，而美国大学超过一半；中国大学仅有6所大学进入前一百名(在美国新闻与世界报道排名中仅有2所)，而美国大学占三四成。中国大学需要结合我国政治、经济、文化和高校实情，学习借鉴世界一流大学和一流学科建设成功经验，遵循教育规律办教育[2]，建设具有中国特色的世界一流大学和一流学科。世界一流大学和一流学科建设需要具备充足的资源、优秀的人才以及相应的管理体制三个方面的条件。[26]世界一流大学和一流学科的实现有自然生成模式和跨越发展模式两种，我国高校应该研究和学习跨越发展模式[27]，争取早日建成世界一流大学和一流学科。总之，加快世界一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展，是推进新时代高等教育改革发展的一体双翼和主旋律。[28]

表1 中国与美国大学世界排名比较

(三)增加国家财政性教育经费，提高高等教育投入

高等教育投入分为政府投入、家庭投入和社会投入。目前，我国高等教育投入模式与俄罗斯高度相似，接近于欧洲大陆模式，即高等教育以政府投入为主，但政府投入所占比例偏低，社会投入占比偏高。未来应该加强政府投入和发挥主导作用，同时适当提高学费水平。[29]国家财政性教育经费[注]国家财政性教育经费主要包括以下四项经费：各级政府预算内教育经费，各级政府征收的用于教育的税费，企业所举办学校中企业拨款，校办产业和勤工俭学及学校社会服务收入用于教育的支出。包括国家财政直接和间接投入教育的经费总和，所占国内生产总值(GPD)比值，反映一个国家对教育的投入程度。我国财政性教育经费总额逐年增加，所占GPD比值持续增长，波动幅度较小。从纵向上看，在2012年前，我国财政性教育经费占GPD比例长期低于4%，限制高等教育发展和办学条件改善。在优先发展教育政策支持下，自2012年开始，连续8年该比例超过4%，见图4。[注]历年全国教育经费执行情况统计公告。2019年国家财政性教育经费首次突破4万亿大关，达到40049亿元，占GPD比例为4.14%。从横向上看，我国财政性教育经费所占GDP比值，已接近中等偏上收入国家平均水平，但与高收入国家相比仍存在明显差距，还有较大提升空间。[30]面向2035年，为实现教育现代化，迈入教育强国行列，我国财政性教育经费占GDP比例应提高到与高收入国家5%相接近的水平。[31]

图4 国家财政性教育经费及占GDP比例(1998～2019)

在我国国家财政性教育经费总额中，高等教育经费份额仅次于义务教育份额，位居第二，充分体现了党中央、国务院坚持优先发展义务教育和高等教育的政策导向。目前，我国高等教育份额基本达到国际平均水平[31]，为高等教育事业发展提供了经费保障，但是高等教育生均国家财政性教育经费与经济合作与发展组织国家差距很大。2005年，我国高等教育生均国家财政性教育经费仅为经济合作与发展组织国家平均值的五分之一，到2015年该比例才提高到三分之一。[32]

改革开放以来，中国经济和高等教育都取得了举世瞩目的成就。经济总量位居世界第二，但是人均GDP仅居世界中游，还不是世界经济强国。高等教育在学总规模世界第一，但是教育质量不高，还不是高等教育强国。经济增长与高等教育之间存在紧密联系，虽然高等教育对经济增长的促进作用在下降，但在大多数发达国家中，高等教育对经济增长的促进作用更大。[3]我国高校扩招以来，教育对年均经济增长率的贡献率为10.04%，其中高等教育对经济年均增长率的贡献率为2.77%。[33]因此，高校扩招既实现了高等教育规模扩张，也促进了经济增长。反之亦然，随着经济不断增长，高等教育投入也会不断增加。

(四)创新高等教育管理，优化高校生师比

我国高等教育已经进入普及化阶段，研究普及化阶段高等教育的发展规律，结合中国政治、经济、文化、高校等特点创新高等教育管理，显得尤其必要和重要。[34]普及化阶段特征，包括高等教育规模、教育管理等都将发生显著性变化。处于普及化阶段的高等教育，主要为适应社会快速发展和技术产业变革作准备。[35]普及化阶段的高等教育，将面临外部经济社会发展、人口政策变动、信息技术发展等因素的影响；还将面临教育系统内部治理的挑战，包括规模与结构、规模与质量、规模与公平等。要应对这些影响和挑战，唯有不断创新教育管理。[34]生师比作为高校教育教学的重要指标，在一定程度上体现了高等教育规模的大小、高校人力资源利用率，也从侧面反映了高校的办学质量。随着我国经济发展水平不断提高和高等教育进入普及化阶段，科学合理地确定高校生师比，有助于促进高等教育协调发展。

高校生师比是高校办学条件和教育教学质量的代理指标。QS将生师比作为世界大学评价指标，权重达到20%。以1998年为例，我国高等教育毛入学率仅为9.8%，生师比约为11.6∶1。扩招以前，生师比过低，造成教师资源浪费，影响高校办学的社会效益，限制了公民受高等教育的权益。扩招以后，生师比增长较快，主要原因是高校本专科招生规模急剧增加，尽管教职工数量也相应增加不少，到2002年，生师比达到峰值19∶1。针对此种情况，2004年教育部出台《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》这一文件，对高校生师比提出明确要求，体育和艺术院校11∶1，医学院校16∶1，其他院校18∶1。因此，我国高等教育生师比一直维持在16∶1与18∶1之间。指标的制定是综合考虑国际高等教育生师比平均水平，以及我国当时经济、教育发展水平，是兼顾效益和质量的结果。

但教育部评估指标已经考虑到不同类型高校生师比存在差异，有待优化。首先，生师比不能一概而论。我国有近3000所高校，各个高校办学定位和发展目标不尽相同，研究型大学、教学科研型大学、教学型大学和职业技术学院不能采用同一指标。美国作为高等教育强国，不同高校的生师比差异较大，总体呈正态分布，峰值为18∶1。生师比较低的大学进入世界一流大学概率较大，世界一流大学生师比普遍低于10∶1。[36]我国高等教育已经进入普及化阶段，随着经济水平不断发展，财政性教育经费不断增加，坚持以质量提高为核心的内涵式发展道路，可以逐步将我国世界一流大学建设高校生师比降到10∶1，将世界一流学科建设高校生师比降低到15∶1。其次，生师比不能一刀切。高等教育办学模式多元化，公办、民办、中外合作等，由于出资方不同，经费来源、办学性质不尽相同，建议生师比采用不同标准进行要求，或者将生师比控制在不同数值区间。