房地产税开征的探讨

2021-07-11孙冠辰

中国市场 2021年14期

[摘要] 房地产税问题长期以来引发民众关注和社会各界人士热议，政府报告中也几次提及房地产税问题，但2020年两会并未提及。文章对房地产税开征涉及的目的作用和效应、对房价的影响、与财政收入关系、权属关系、公共风险、国际经验借鉴等问题进行了探讨，为房地产税改革提供一定的理论依据。

[关键词]房地产税;房价; 政府财政收入;土地制度

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.14.165

房地產税改革及征收已经成为时下人们最关心的关乎民生的问题之一。社会公众倾向于将征收房地产税的目的归结于抑制中国快速暴涨的房价，但作为被赋予了一定税制改革意义的房地产税涉及开征意义及效用、公共公平、土地制度、税费相争等一系列问题。从上海和重庆两地区试点的经验来看，中国房地产税改革的现状不够理想、环境和条件不够成熟，仍然面临许多理论上和推行上的阻力。即使开征只是时间问题，仍然有必要针对争议焦点问题进行思考和辨别，提出思辨性的观点和建议。

1 房地产税开征的目的作用

1.1 平抑房价

孙少芹、崔军（2018）认为开征房地产税对房价有抑制的作用，可以有效降低房价。但有些学者认为，开征房地产税在短时间内确实可能对抑制房价有一定影响，中长期影响却难以确定。例如丁成日、高卫星（2020）在研究国际房地产税征收的经验时指出，“房地产税与房产投机之间的关系理论和实证上都是不正确的”;刘志红（2019）也表示房地产税短期会抑制投资投机需求，但只有少数房地产投机者会受到较大冲击，大多数有住房刚需的普通人并不会受到多大影响，尤其在普遍征收之后，房地产市场的供需关系仍然不会有大的变化。也有学者认为，征收房地产税并不会降低房价，只是起到一个维持稳定的作用，苏京明、盛中明（2019）在研究德国房地产税情况中就提到，房地产税“并不能预期其在调减房价方面的作用，但是可以预期其在一定程度上约束过度膨胀房地产投机行为的作用，从而压缩房地产市场泡沫风险的空间”。

国外学者Kedi Mo（2019）对香港房地产税收情况的研究结果显示，持有环节的房地产税对私人房产价格的影响作用很小，但是交易环节的房地产税对房价有很明显的影响。

从现有学者研究情况来看，对房地产税的平抑房价作用讨论多聚焦在住房交易、市场价格方面，并得出长短期影响不同的结论。但对于住房租赁价格的影响缺乏研究，即使有少数研究，如徐水泉（2020）提出了税收转嫁的问题会给承租方带来更高的租房成本，也只是较浅的分析，缺乏量化研究。

1.2 增加地方政府财政收入，完善税制体系

穆蓓（2019）认为，可以“以房地产税代替现有的土地出让收入”，“房地产征收的重要目的并不是为了影响房价，而是为了给地方政府筹集税收和作为社会财富再分配的调节机制”“应主要关注房地产税的税收作用，不应对其赋予太多作用”。在这一点上，丁成日、高卫星（2020）的研究也保持了一致看法。他们认为房地产税的功能和作用就是增加财政收入、进行土地利用，这有助于理顺中国税制，推动财税体制现代化，实现“溢价回购”。

从目前国内学者研究结果来看，主流观点都比较认可房地产税的其中一个作用是增加政府财政收入，但对于是否应当成为主体税种和主要来源，还存在争议。

1.3 调节收入分配

苏京春、盛中明（2019）表明，房地产税通过使用环节、交易环节可以调节过高收入，“将有助于弥合由资产增值带来的收入差距、防范由收入差距过大带来的社会风险”，但吴艳华（2019）在研究中提出了一个需要考虑的事实，即房产对于中低收入家庭来说是刚需。从这一角度来说，普遍征收房地产税增加了这部分家庭的负担，反而加大了贫富差距。

笔者认为，调节收入分配可以成为房地产税征收的目的之一，但在制定征收标准时可以更多地针对高收入房产投机群体、多关注中低收入家庭，有必要的情况下作出政策或制度上的保障，体现社会公平。

2 房地产税开征的可行性争议

2.1 土地国有制背景下的征税可行性——重复征税争议

侯晓燕（2019）在研究房地产税时提出，房地产征税是一种财产税，征收的前提是私有财产。然而在我国，土地所有权是属于国家的，房屋所有人拥有的是一定期限内的土地使用权。在这一背景下，征收房地产税的合法性就值得质疑。徐阳光、武诗敏在整合了部分学者的意见后也提出，房地产税可能兼具财产税与行为税的双重性质，需要特别注意、谨慎对待。

相反的，刘剑文（2014）认为土地使用权出让金是一种租金和费用，房地产税则是国家因公共管理职能需要征收的税收，租税是两种不同的类别、体现不同权力的行使，在法理上不存在重复征税的问题。丁成日和高卫星（2020）也对此持相同看法，并举例美国为混合土地所有制、英国的土地也是国王出租给个人，却并不影响房地产税的征收，甚至成为主体税源。

熊伟（2015）表示，“我国房地产存在着税、费、租并立的局面”，可以整合三者，立税清费，提高保有环节的税收。

笔者认为，尽管租金和税收不是同一种类，在理论上有一定的征收依据，但从实际公众角度来看，购房者已经承受了包含土地出让金的高房价，再开征房地产税，会加重民众的税负。名义为分开的租金和税收，实际在经济成本上还是有重复之处。因此在正式开征之前，政府应该对名目繁多的各种收费进行精简，简并现有税种，否则可能会加重税负、违背征税初衷。另外，此前我国长期依赖土地出让金，若征收房地产税则需要理顺两者的关系。

2.2 房地产税立法的必要性

吴艳华（2019）表示，“要从国家法律层面来进行房地产税的立法保障”“对房地产税进行改革是一项系统工程，需要国家从立法、制度完善、地方政府协力推进等多方面下工夫进行推进”。徐水泉（2020）也认为应该让“立法先行”，之后再充分授权、分步实施。

然而，丁成日和高卫星（2020）则认为这是一个认识误区。“通过立法，也不一定能顺利和成功地推进房地产税改革和发展。”“国际上立法不成功的案例比比皆是”。

笔者认为，中国虽然税制不够完善，无法和国际完全接轨，但是国情也确实与国际其他国家不同。不立法就名不正言不顺、不符合我国建设现代化法治国家的要求。另外，目前来看征收房地产税的矛盾较多、阻力较大，通过立法有利于提前建立一个可接受的环境条件，有利于推动房地产税的改革和发展。

2.3 住房权属关系问题中对小產权房的可征性

我国住房的权属关系复杂，多种产权并存，还有不具有法律地位的小产权房。侯晓燕（2019）表示，小产权房不具有法律地位，难以对其征收房地产税。在这一方面，徐阳光和武诗敏（2019）认为，如果不将小产权房纳入征收范围，事实上反而会鼓励人们购买小产权房，违背了公平正义的原则。刘剑文（2014）从收益性的角度进行解释，认为小产权房所具备的收益性决定了其应该被纳入房地产税的征税范围。

综合目前研究来看，从收益性和公平性的角度可以对小产权房进行房地产税征收。但是仍然需要注意，可税性并不意味着承认其合法性。因此笔者认为，这就需要政府在制定税收标准的时候做好制度设计，确保对小产权房的实际可税。

2.4 公共风险问题

由前文所述可知，社会公众倾向于将房地产税与房价联系起来。在争议较大的情况下开征房地产税，如果房价没有被抑制反而上涨，就面临着公众不满、政府公信力受损的问题。

谭杰、熊启东（2019）建议，政府应加强宣传，让民众了解税收的征收目的和体现的收益属性，减少抵触情绪，自助缴费。徐水泉（2020）却表示，征收房地产税可能会导致税收转嫁问题提高租房成本、税负加重引发社会矛盾等问题，具有较大的公共风险。除此之外，我国各地区经济发展不平衡，“纳税人的纳税能力与其拥有的房产情况不一定匹配”“如果盲目开征房地产税会对经济与社会带来不小的影响”。纳税人的不满不仅能带来社会风险，严重时还可能引发群体性事件。

从学者的研究内容来看，开征房地产税必须营造良好的制度环境和法律环境，并建立相应的配套措施，否则就与政府的职能宗旨有所冲突了。

2.5 国际对比借鉴

开征房地产税的其中一个考量就是与国际接轨，完善我国税制。部分学者认为房地产税未来可以成为地方政府财政的主体收入，也是基于美国、英国等国家的国际税收经验。

丁成日和高卫星（2020）却认为，这是一个认知误区。房地产税在发达国家一般会成为重要税收来源，在一些发展中国家也是重要的。但是，中国房地产税能否在短期内成为地方政府可靠、稳定和可观的税收来源？这个问题的回答取决于城市房地产的构成。徐阳光、武诗敏（2019）也表示，随着财产税的不断演变，特别是在20世纪70年代“抗税风潮”之后，对财产税进行了诸多限制，难以继续保证主体税种的位置。

此外，许善达（2011）认为，目前动辄用美国、日本以及我国香港地区的房产税作为理由，但是这些国家和地区在发展初期并没有房产税，而是发展到一定的富裕程度以后才设立的。

因此综合学者观点，笔者认为国际经验可以作为参考借鉴，但是可以看到的是我国缺乏征收房地产税的部分条件，环境也不够成熟。鉴于国情不同，不能直接照搬、急忙立法征税，而应该渐进式推进房地产税工作，避免出现经济社会等问题和矛盾。

3 房地产税开征的可行性结论

目前为止，综合国际国内学者的观点，对房地产可行性研究的各个方面均有涉猎，包括土地制度与财政制度限制、目的职能与意义、税费不清重复征税等问题。但对于征收房地产税对租赁房屋价格的影响以及空置税方面的研究还有所欠缺。

我国房地产税征收从整体来看是可行的，但是由于权属、税费等争议较多，缺乏对家庭和个人征收直接税的基础，全国房产登记信息统一联网系统还不够完善，配套措施尚未建立，各个方面的条件还不够充分、环境还不够成熟。因此，笔者认为可以渐进式推进我国的房地产税改革，慢慢完善税制和环境条件，在保证经济效益的同时兼顾社会公平、牢记职责使命。

除此之外，鉴于以上提出的诸多矛盾争议，笔者建议政府从整个社会的成本和收益的角度考虑改革的各方面问题。究竟是财政收入、税制改革、金融风险降低等收益较多，还是减免范围大、征管成本高、民众抗拒强等的成本较多，整体的利益衡量将会影响政府进行房地产税改革的各方面措施的行为选择。

参考文献：

[1]孙少芹，崔军. 个人住房房地产税经济效应：理论探讨与DID实证检验——基于地方经济主体的视角[J].中央财经大学学报，2018（9）：12-21.

[2]丁成日，高卫星.中国房地产税改革分析与建议[J].财政科学，2020（3）：75-85.

[3]刘志红.浅析房地产税改革[J].商情，2019（42）：104.

[4]苏京明，盛中明.德国房地产税的比较剖析与五大启示[J].中国财政，2019（18）：73-75.

[5]KEDI MO.An empirical analysis of the impact of real estate tax system on housing price in Hong Kong[J].Modern Economy，2019，10（1）：72-85.

[6]徐水泉.我国房地产税立法后面临的主要风险及应对策略[J].商业经济，2020（1）：166-168.

[7]穆蓓.房地产税征收效应及对我国房地产税征收的建议[J].经济研究导刊，2019（33）：79-80.

[8]侯晓燕.对我国房地产税建设的思考[J].新商务周刊，2019（21）：245-246.

[9]徐阳光，武诗敏.房地产税的正当性反思与立法建议[J].行政管理改革，2019，4（4）：38-46.

[10]刘剑文.房产税改革正当性的五维建构[J].法学研究，2014，36（2）：131-151.