乡村振兴背景下农村基层治理发展问题探究

王泽萍　赵佳辰　刘晗　李国栋

摘 要 乡村振兴战略是国家根据我国“全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务”的现实需要而制定，是加快农业农村现代化，促进农业农村的发展和繁荣，决胜建成小康社会的重中之重。乡村基层治理是国家治理和地方治理的重要组成部分，要想乡村积极向好发展，乡村基层治理的发展是基础。基于此，以河北省秦皇岛市昌黎县正明山村为例，采用问卷调查的方式，通过分析问卷结果得到正明山村乡村基层治理存在的问题、出现问题的原因，并在此基础上提出推动农村基层治理发展的建议思考，从而促进农村基层治理体系制度的完善，更好地落实乡村振兴战略。

关键词 乡村振兴战略;乡村基层治理;发展问题

中图分类号：D422.6 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.06.065

1 农村基层治理发展情况

现阶段，我国农村的改革和发展有了明显的进步。20世纪八九十年代，乡村基层治理进入制度化组织化建设时期。在这个过程中，通过宪法的修订确立了乡村治理的自治属性，建构了乡村治理的基本格局，搭建了乡村基层治理的整体性制度框架，即明确村政府与村委员会的关系，明确村委员会的组成、选举方法、决策机构、监理机构、村务管理机构的作用和职能，即农村公报的管理工作本质上由村政府决定[1]。为了促使村名委员会和村民合作，促进农村草根治理组织结构的调整和职能优化，更好地推进农村建设，出现了村议会和村委等农村草根大规模自治团体。

时至今日，我国乡村基层治理建设进入國家整合时期。2017年10月，党的十九大提出了乡村振兴战略，指出乡村全面振兴要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，促进乡村地区有效治理，进而为乡村振兴战略提供根本保障。

2 农村基层治理中存在的问题及其原因

2.1 农村基层治理存在的主要问题

2.1.1 对乡村基层治理存在思想误区

思想认识是行动的先导，有什么样的思想认识就会有什么样的行动。换言之，在推进乡村基层治理体系变革的过程中，基层党政领导、村干部和农村群众对乡村基层治理变革的思想认识影响了整体实践的社会走向。而目前大多数人们对乡村基层治理的认识存在一些误区，使得整体发展偏离了方向，导致效果不佳。

1）村民对基层领导干部的定位存在认识上的误区。一定要正确处理好基层领导干部和农民群众的关系，使村民认识到自己是基层领导干部的服务对象，认识到自己的主人翁地位对乡村基层治理的发展有着必不可少的作用。但在本次下发的219份调查问卷的数据分析中可以看出，有69.41%的人从未参加过村委会的选举投票，仅有6.39%的人每次都参加[2]。这个比例说明，在河北省秦皇岛市昌黎县正明山村乡村基层治理发展过程中，大部分村民觉得村委会成员对自己影响不大甚至觉得与自己没有关系。

2）村民对基层治理参与的认识存在误区。积极倡导农民群众参与到乡村基层治理的过程中，是促进乡村基层治理变革的关键。通过本次调查结果得出，正明村有58.9%的村民不了解也没有参与过村内最近一届村委会换届选举，仅有15.98%的村民真正了解并参与投票，这其中还有5.02%的村民在不了解的情况下进行了投票。通过这些数据可以看出，正明村中大部分村民群众认为自己参与不参与基层治理的效果均一样，影响不大，因此参与意愿不强，即使参与也不过是随声附和，未把自己放到主人翁的位置去维护自身权利和利益。

2.1.2 农村后备人才力量不足且老龄化问题严重

如今随着城镇化建设，农村逐渐走向现代化，由封闭走向开放，拉近了乡村与城市的距离。但城乡二元化依旧存在，城乡之间在基础设施、发展空间、劳动收入等方面差距大，使农村地区呈现出单向流动和劳动力大量转移的现象，特别是有知识、有技能、有才能的年轻人，由此导致留守在农村的大多是老人、儿童和妇女。通过此次数据可以看出，大部分在农村的村民均是66岁及以上的老年人，18～35岁的青壮年人数仅占调查结果的16.44%。这造成了农村认同感的下降，农村出现内空外扩的现象，农村基层治理载体过度流失、主体空缺使得农村出现了真空化、空心化，基层治理中的“选人难”“无人监督”等现象愈发严重。本次问卷调查结果显示，有63.93%的村民认为本村乡村基层治理存在的问题是人才老龄化现象突出，有55.71%的村民认为是后备力量人才不足。

2.1.3 乡村基层治理体系结构不够完善

我国乡村治理的体系结构在发展过程中逐渐形成了“乡政”“村治”两个维度格局。所谓“乡政”，就是国家在乡村设置的最基层的一级政权组织，行使行政管理权。所谓“村治”，就是由村民选举产生村民委员会来管理村中内部事务，现在村两级存在管理与被管理的关系。基层政府具有很强的主观性、行政性和指示性，因此基层政府在基层社会治理中极易忽视村民的作用，削弱了村民的参与热情[3]。本次调查的219份有效问卷结果中有20.55%的村民认为乡村基层治理过程中存在的问题是村“两委”关系不尽和谐，二者未很好地结合、相互补充，且存在错误失调的现象。

本质上来说，基层政府和村民的民主自治之间存在着密不可分的联系，因此只有完善乡村基层治理制度体系，才可以更好地推动基层治理的变革。

2.1.4 对乡村基层治理的制度意识淡薄

制度问题是根本的、全局的、稳定的和长期的。乡村基层治理的基本制度规范对于农村基层治理具有无法替代的作用，这其中有《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》等明确制度规范。但农村地域封闭，人员流动性小，和外界接触少且村民具有强烈的乡土情怀，因此农村基层治理并未很好地按照已有的制度规范进行，由此导致农村基层治理的实际效果大打折扣。如今乡村基层治理的秩序仍主要依靠乡情、亲情和道德观念、风俗习惯，在受到不公平待遇时无法用制度规范来维护自己的权利[4]。本次调查结果显示，有49.32%的村民对乡村振兴战略大概了解，有49.32%的村民完全对乡村振兴战略不了解，仅有7.76%的村民对该战略十分了解。通过村民人数占比能直观感受到正明村村民对乡村基层治理制度意识淡薄这一问题，这在很大程度上阻碍了我国农村基层治理体系制度的变革。

2.2 农村基层治理存在问题的主要原因

2.2.1 农村封建传统的思想观念根深蒂固

随着城乡一体化等措施的提出，正明村的开放程度越来越高，但村内部的社会结构并未解体，村内部依然有家族势力、拉帮结伙现象的存在，村民们也习惯于依赖、听从和服从村委会等基层组织的安排。在此过程中，村民虽然可以参与到基层治理中，但这种村民的参与大多均是被动参与，对于自己参与的事情并没有任何了解，发言表态也存在跟风现象，没有自己的见解。基层政府在传统观念的影响下也很难把自身从管理者的身份转变过来，在自身的定位上不是治理者而是管理者，这也导致了乡村基层治理体系制度变革进程缓慢。

2.2.2 现代化进程的加快导致城乡差距大

改革开放至今，以城镇化、工业化为主要特征的现代化进程越来越快，城乡差距更大，加之城市对进城打工的农民工的待遇和权利维护有了进一步发展，由此给农村年轻劳动力向城市流动提供了契机，导致农村出现了大规模年轻劳动力向城市转移的现象。农村中大量有才华、有能力、有技能的年轻劳动力的流失使村子内部出现了空心化现象，农村基层治理的后备力量不足，缺乏优秀的“接班人”，导致正明山村的人口老龄化现象严重，加剧了农村基层治理后续无人的现象。

2.2.3 传统治理体制的束缚

我国以村民自治为核心的乡村基层治理的发展，对于维护乡村稳定、保护村民权利、促进乡村发展均有不可替代的作用。但由于乡村传统治理体制的束缚，遏制了农村基层治理的发展。

农村的基层虽然实行了自治，但仍存在着领导和被领导的关系。调查问卷显示，当问到村民有没有给村干部提过意见，有82.19%的村民表示没有提过，由此说明农村的村民大部分仍存在“说什么做什么”的心理态度;有7.76%的村民表示提过意见但却没有村干部响应，这反应出村干部对村民意见并不在乎，对自身定位认知不清，存在没有坚持以人民为主的行事作风问题。另外，还有基层治理中的分权和集权问题，乡村基层治理模式随着市场经济的发展也在要求改变，需要多元主体的参与，需要分享权力[5]。乡村振兴战略发展过程中村两委的矛盾日益凸显，相互争权。现实中，村两委的矛盾正在通过一些方法解决，但其本质上是“去自治”的措施，削弱了以村民自治为核心的乡村基层治理。

2.2.4相关制度规范不健全不完善

农村基层治理制度规范不健全会使基层治理的实际效果有所削弱。《中华人民共和国村民委员会组织法》作为村民基层自治的最重要的一部制度规范，其中有些规定模糊不清，从而导致基层治理工作成效甚微。新形势下，村基层政府如何更加全面地对农村基层治理进行领导，如何处理好村两委之间的关系，如何处理参与主体多元化之间的权利等，这些均没有明确的制度规范。调查问卷显示，当问到正明山村民认为村里急需解决的问题是什么时，219份里有118人认为是管理方面，在村委会选举过程中，有18.26%的村民说有拉票贿选现象，还有54.34%的村民不清楚这方面的事情，这充分反映了正明山村基层治理中管理方面存在一些问题。

相关制度规范的不健全不完善使乡村基层治理失去了该遵循的行为规范，造成了治理主体间的多重矛盾，不利于基层治理的发展变革。

3 推动农村基层治理发展的建议思考

3.1 建构乡村基层治理现代化理念，打破封建传统观念

基层治理作为农村振兴的基础和关键，需要从基层治理的理念和乡村振兴的目标相契合这一方面入手。当前，我国乡村基层治理中由于封建传统思想的束缚而产生了对其认识出现误区的现象。例如，大部分村民不参与、不清楚村中的村委会选举等一系列与自身联系紧密的事务，因此当下构建现代化的乡村基层治理理念来打破封建传统的观念，对乡村基层治理的变革意义重大。

对此，需树立基层治理的服务意识，去除官本位思想，打造服务型的基层政府。去除官本位理念要从制度上开始完善，加强对农村基层管理人员的监督，遏制其权利的无限扩大，使村民明白二者间除了管理和被管理的关系外还有服务和被服务的关系，理顺基层管理部门和村民间的关系。另外，要打消村民心中对基层管理部门的畏惧，只有这样才能使村民能更主动地参与到基层自治中去。

3.2 缩小城乡差距，进一步推动城乡一体化发展

近几年，我国在推动城乡一体化发展、缩小城乡差距方面有了显著效果，但城乡差距依旧明显，这也导致了农村出现劳动力大量流失，乡村基层治理的后续力量不足等问题，因此要采取有效措施进一步缩小城乡差距。

1）国家要加大对农村农业的支持力度，积极出台缓解乡村资金困难的财政政策，加大对乡村的补贴和对医疗、教育、生态等方面的支持力度。2）要大力发展农村乡镇企业，引导乡镇企业积极向好发展，有效引导村民就近就业，缓解农村劳动力流失的问题。3）要积极清除处理对农民限制和歧视的不合理规定，逐步建立公平公正开放的劳动市场。收入问题是城乡发展不平衡的关键性问题，因此增加村民收入，提高乡村整体收入水平是根本问题。只有村民的收入逐步增加，不断地缩小乡村与周围乡镇城市之间的差距，为乡村留下大量人才，才能更好地发展乡村基层治理。

3.3 打破传统治理体制的束缚，妥善处理基层治理主体之间的关系

随着基层治理现代化的发展，正明山村基层治理的主体也越来越多元化，因此处理好主体之间的关系就显得尤为重要。

1）要坚持党的领导核心作用。乡村振兴背景下发展正明山村基层治理的关键就是要发挥好基层党组织的领导核心作用，即健全基层党组织的统一领导，牢牢把握党的政治方向，确保当前乡村基层治理的发展能够沿着党的路线方针发展。2）要加强乡村的基层社会组织建设。随着治理主体、社会的日趋复杂，单纯依靠基层政府的治理已无法满足社会基层治理的需求，因此要在基层政府的领导下发展基层社会组织，协调乡村基层治理事务，进而促进乡村基层治理的发展。

3.4 完善相关制度规范

一直以来，正明山村由于地域较封闭、人口流动量少、教育发展不完善以及封建思想的束缚，存在不懂、不会用有关基层治理制度规范的现象，这也是阻碍该村基层治理发展的一个关键，因此一定要完善相关制度规范，提高村民对其的认识。

针对该村基层治理的制度规范，要跟随该地区的实际要求进行变更和完善，对于一些模糊不清的条款，要尽可能地详细，同时还要健全对各种有关基层治理文件的备案审查制度，着力解决因多方面因素而影响制度体系内部实施效率等问题。另外，在涉及村民、村集体权利的问题上，一定要严格按照已经成文的制度规范去办，提高办公透明度，接受村民监督，同时要鼓励村民遵守相关制度规范。通过宣传教育使村民树立遇事想办法，办事靠制度规范的思想意识，提高村民的维权意识，进而在乡村形成一种懂得、遵守、会用的氛围。

4 结语

实施乡村振兴战略是我国新时代推进农村经济社会发展，实现乡村基层治理、推动乡村整体发展的重大战略部署。现阶段，以乡村振兴为背景研究乡村基层治理的发展历程以及发展现状和发展对策具有现实意义，可构建一整套适合乡村基层治理的体系系统，推动我国乡村振兴战略的发展。

参考文獻：

[1] 夏驰宇，薛晓东.地方政府推进基层民主参与式治理的实践探索[J].成都理工大学学报（社会科学版），2015，23（06）：103-107

[2] 马池春，马华.中国乡村治理四十年变迁与经验[J].理论与改革，2018（06）：21-29

[3] 张海鹏，郜亮亮，闫坤.乡村振兴战略思想的理论渊源、主要创新和实现路径[J].中国农村经济，2018（11）：2-16

[4] 王巍.乡村振兴视阈下农村基层治理的意蕴、困境与优化路径[J].陕西社会主义学院学报，2019（01）：58-60

[5] 曹岩龙.新时代我国农村基层治理的现状与对策研究[J].农村青年，2019（08）：11

（责任编辑：刘 昀）