文旅融合发展中的“文化-旅游”“政府-市场”“中央-地方”三大关系

李宇军

（中国社会科学院大学，北京 100081；中国社会科学院 生态文明研究所，北京 100028）

一、研究背景和思路

2018年3月，国家文化部与国家旅游局合并，以此从国家战略层面推动文化和旅游两大系统的融合发展。2019年10月，在党的十九届四中全会上，一个重要的国家战略部署被提到了议事日程，那就是完善文化和旅游融合发展的体制机制。

表面上看，文旅融合发展是从中央到地方自上而下的制度建设，实际上，它应该是在自上而下的国家制度体系与自下而上的地方实践双向互动的基础上不断完善发展的。如果以“文旅融合”为关键词，查询有关资料，无论是从百度中获得的各种新闻报道，还是在中国知网上列出的各种媒体文章和学术期刊论文，它们分别谈论的是我国各地的各种“文旅融合”实践，很少有文章或论文探讨的是国家层面或顶层设计的文旅融合发展。目前来看，关于文旅融合发展探讨的论文虽有一些，但还不够深入，还有待我们进一步地开展理论探讨和进行实践经验总结。

本质上，完善“文旅融合发展”的体制机制，就是推动国家治理体系和治理能力建设。国家治理体系属于结构性问题，国家治理能力则是功能性问题，文旅融合发展就是把两者的结构和功能理顺，而人们往往将结构和功能这两者混为一谈、不加区分，因而，难以深层次地解决当今存在的文旅不融合中的结构和功能问题。文化部和旅游局刚刚合并两年多时间，对上述这些问题的研究显得不仅十分必要而且非常有意义。

本文运用“结构-功能”分析法，着重分析文化与旅游的关系、政府与市场的关系、中央与地方的关系等3个主要关系的结构及其功能，对文旅不融合中存在各种问题的不同性质和特点，进行分门别类的分析。比如，文化与旅游之间有何共同点、不同点，两者之间哪些方面比较容易融合、哪些方面不容易融合？政府和市场又可以从何处发力，才能不断地提高文旅融合能力、完善文旅融合机制呢？国家是如何运用顶层设计的体制机制不断完善政策实践、提升国家治理能力的呢？地方又是在怎么样的政策推行中挖掘本地文化资源、实现上下政策贯通的呢？

二、在文旅融合发展中要处理好“文化-旅游”“政府-市场”“中央-地方”三大关系

目前，我国文旅融合发展过程中存在的重要问题，主要体现在如何看待和处理好文化与旅游、中央与地方、政府与市场等三大关系上面。

（一）文旅融合发展中文化与旅游之间的关系

1.通过文旅融合发展，解决“条块分割”问题，增强文化自信和国家文化软实力

我们应该把文化与旅游作为一个系统性的整体来看，而不是把两者分开来看。要分析目前存在的文旅不融合，是文化产业出了问题，还是旅游行业出了问题？由于我国“文旅融合”的实践时间并不长，所以，现在仍旧存在一些文旅不融合的情况。在市场经济转型过程中，会形成“体制洞”[1]。在文旅融合过程中，出现了一些文化与旅游之间的“条块分割”问题、体制机制断裂问题，这是很正常的现象。文化与旅游两个系统的融合问题，看上去是文化与旅游两者之间的功能融合问题，实质上也是两者之间的结构性融合问题，总的来说，是文化与旅游两者之间的“结构-功能”融合。首先，完善文旅融合发展的体制机制，最基本的也是最主要的是，要解决文旅融合发展中的“条块分割”问题。文旅融合不是简单的“文化+旅游”或“旅游+文化”。在我国，长期以来，文化和旅游作为两个相对独立的体系，两者融合之前各有一套较为完整的制度设计和运行机制。一般来说，文化是一项社会性事业，旅游是一种经济性产业。文旅融合之前，对其相应主管部门而言，文化部门多注重社会效益，旅游部门多注重经济效益。可见，两者的工作性质和价值取向，都是很不一样的。其次，很多地区对历史文化资源的开发只停留在了表层，还未做深度开发，难以开发出真正具有深厚底蕴的旅游文化产品，导致当地旅游资源没有真正转化为市场竞争优势，有文化底蕴却无产业发展、有融合基础而无融合深度是文旅不融合所表现出的一个主要方面。再次，某一地域内文化资源较为分散，就算有文化旅游产品开发比较单一，创新型也较少，文创产品同质化严重，导致文化和旅游虽看似相互结合，但并没有形成创新产品与服务，也没有形成系统化运作机制。

从“结构-功能”角度看，文化和旅游在服务对象、服务方式、技术、产品、市场等各个方面，两者的功能虽然有一些差别，但又可以相互渗透、交叉、融合。文化和旅游的融合涉及到两大核心问题，即“是什么”和“怎么融”。今日的机构融合重组，也就意味着文化和旅游两套制度设计和运行机制的系统性整合，强调的是经济效益和社会效益的统一。因此，在新的发展背景下，要考虑如何使二者的结构和功能都实现相互促进、良性融合，形成统一领导、统一规划、统一管理，实现1+1大于2、文旅融合共同发展。

从我国旅游业几十年的发展史来看，其实“文旅融合”早已开始，但由于以前的“文化和旅游融合”尚未全面破题，两者之间的“融合层”仅仅是产品和服务对象两个层面的初步显现。文旅融合发展不仅要实现“文化+旅游”，还要实现“文旅+”的融合发展，更要实现国家顶层制度设计和地方实践的良性双向互动。近年来，随着国家对文化和旅游的资金投入额的快速增长，文化旅游业已经逐渐成为国民经济发展的新的增长点，并与我国各地的特色小镇、国家历史文化名城、名镇、名村、乡村振兴等发展战略彼此互融，开启了文化旅游新时代。通过文化旅游，我国各族人民不断地满足自身对美好生活的需要。

目前，文旅融合正在进入快速发展的新轨道。在我国经济逐渐发展、物质日益丰富的当下，文化现代化的迈进步伐还相对滞后，国家文化软实力有待增强，一个核心的体现即是文化自信的不足。因此，新时代我们需要更加重视从文化自觉到文化自信[2]。在此基础上的文旅融合发展，便具有更加深厚的文化内涵，这就要求文旅融合发展，在新的历史条件下担负起新的文化使命。我们需要从树立文化自信、建立文化强国的高度谋划未来的发展，进而完善文旅融合发展的体制机制。

2.通过文旅融合发展，各民族一道铸牢中华民族共同体意识，我国人民与世界人民一起构建人类命运共同体

我们需要全国视野，关注我国东部沿海地区与中西部民族地区的不同民族之间的交往交流交融，既可以不断地推动不同民族文化的传承、创新与转化，也可以极大地促进不同民族之间文化交流和旅游体验。习近平总书记指出：“我国56个民族共同构成了你中有我、我中有你、谁也离不开谁的中华民族命运共同体”；党的十九大报告提出要“铸牢中华民族共同体意识”。中华文明是中华各个民族共同的精神之源和文化之魂[3]。文旅融合发展有利于激发起各个不同民族旅游者对中华文明和大好河山的热爱赞美之情，有利于培育各个民族同胞对中国特色“国家-民族”关系的深刻认识[4]，有利于各个民族人民构筑中华民族共同体的认同和精神家园[5]。

对完善文化和旅游融合发展体制机制进行研究，我们也需要全球视野，需要进行国际比较研究，进而更好地讲清楚我国文化和旅游融合发展体制机制的优势和独特道路，更好吸收和借鉴其他国家的成功经验和做法，通过吸收全球智慧完善我国文化和旅游融合发展体制机制。在解决国际社会共同问题和构建人类命运共同体的过程中，如何提出具有中国特色的方案也是一重要问题[6]。过去，我们总是向西方学习各种经验，而就文旅融合发展而言，我国具有深厚的文化基础，文旅融合也得到了国家政府的大力支持，具有文旅深度融合发展的先天优势。世界上不同国家在文化和旅游融合发展体制机制上各有不同，形成了各具特色的融合发展模式，一并向世界多元文明做出了贡献。随着我国文化和旅游融合发展持续深入推进，中国有望在全球范围内为文化和旅游融合发展提供中华文化智慧和中国发展方案，并与世界各国人民共同构建人类命运共同体。

（二）文旅融合发展中政府与市场之间的关系

我们应该把政府与市场两种资源配置方式作为一个整体来看，而不是把两者分开来看。要分析目前存在的文旅不融合，是政府出了问题，还是市场出了问题？针对目前所存在的文旅不融合问题，究竟是政府部门的主动参与引导出现了问题，还是自下而上的市场主体有了纰漏，应将两者纳入一个整体中进行分析，并指明问题所在。

美国社会学家倪志伟将我国改革开放以来发生的巨大经济社会变迁，称之为“市场转型”[7]。在中国，有的学者认为，我国的制度变迁，既有自上而下的强制性制度变迁，也有自下而上的自发性制度变迁[8]。还有的学者指出，民族文化在资源化过程中出现了一些陷阱和症结[9]。笔者认为，文旅融合发展是政府与市场共同作用的结果，体现了市场自下而上的导向机制和政府自上而下的调控作用。市场作为“一只看不见的手”发挥资源配置的作用，推动着文化要素与旅游要素的结合。随着市场的进一步发展，文化与旅游的结合表现在更广泛的方面，更深刻的层次上，便会触及到文旅融合的体制机制问题。政府作为一只“看得见的手”发挥调控作用，将文旅融合中出现的各种体制机制混乱重新进行合理化的制度设计和管理。

如表1所示，从结构-功能论的角度来看，政府调控-市场行为在文旅融合发展的机制上具有不同的影响。政府就像一只看得见的手，采用宏观调控的措施，推进文化事业、文化产业的发展，注重提高社会效益；市场通过资源配置功能，促进旅游要素的合理开发与配置，注重增强经济效益。在促进文旅融合发展过程中，政府与市场的关系从对立排斥走向互动发展，我们要准确把握政府如何在文化上发挥作用和市场如何在旅游上发挥作用。在推进文旅融合发展过程中，我们需要不断地理清政府和市场的关系，明确两者所扮演的不同角色，以社会效益带动经济效益，以经济效益促进社会效益。这其中涉及到文旅融合与实现社会效益与经济效益的协调发展的关系。

表1 文旅融合中政府与市场的关系表

在我国全面建成小康社会的新阶段，人们对精神需求的要求越来越高，相应地对旅游产品和文化服务也呈现出爆发式增长。正是在政府与市场共同推动的文化与旅游协调发展中，展示出了文化与旅游1+1大于2的更广阔发展空间，从而进一步增强文旅融合发展的治理体制和运作能力。旅游业不仅仅是旧日的走马观花之行，追求深度文化体验成为当今游客的重要追求，旅游业态的快速转变也是人口素质结构不断提高的结果。而促进文化事业与文化产业融合发展，是国家文化政策的重要内容，近年来所出台的一系列政策更是不断强化了文旅融合发展的趋势。

（三）文旅融合发展中的中央与地方之间关系

我们应该把中央与地方作为一个整体来看，而不是把两者分开来看。要分析目前存在的文旅不融合，是中央出了问题，还是地方出了问题？文旅融合发展作为一项由国家层面自上而下推动的体制机制改革，涉及到中央政府与地方政府的统与分、放与管、事与财、权与责等多个层面。针对文旅融合发展中出现的一些问题，分析出究竟是中央顶层设计有遗漏，还是地方文旅实践不配套，并将此二者作为整体进行上下贯通的研究。文旅融合作为一种发源于地方的实践，进而触发了中央顶层设计，体现中央与地方的互动关系，集中表现在中央和地方的两个积极性上，即地方实践与国家制度的统一。

改革开放40多年来，我国制度变迁的地方化或地方性土政策的不断“更新换代”，是一个值得关注的现象。我们需要对我国各个地区在执行政府政策过程中所遇到的问题和挑战进行重点研究，以此提高国家整体的文旅治理能力，并通过对文旅融合地方机制的研究，加强地方政府和国家的互动。各个地方政府在进行政策解释与推行时，往往会结合当地特殊情况推行不同的措施，并且随着各地文旅部门的正式成立，以往的文化与旅游相融合由一种“自发行为”变成“自觉行为”。有的学者从制度变迁的视角指出地方政府推行的制度变迁，为“阶梯式的渐进制度变迁模型”。有的学者不同意林毅夫称政府以自身利益为目的的制度变迁为“强制性变迁”[10]，而认为很多地方政府推行的制度变迁是“诱致性变迁”。这是一种不同于中央政府强制供给型的制度变迁方式。各个地方政府以中央相关政策文件为指导、以丰富群众生活提供优质旅游服务为根本，通过整合当地文化与旅游资源，打造公共文化旅游品牌，提高地方文旅治理能力，提供经验与教训。在取得一定成就的同时，各个地方也往往会遇到一定的挑战，这就需要当地群众及政府群聚合力、集体解决发展过程中所遇到的问题，仅仅依赖某些政策是不行的，各个地区需要结合当地实际，提高自理能力，真正制定出符合当地特色的文旅融合发展政策和制度安排。

如表2所示，从结构-功能论的角度来看，国家-地方对文旅融合发展体制具有不同的体现。就文旅融合发展的历程来看，地方是文化和旅游发展的主阵地，通过一系列实践推动文旅融合发展进而带动地方经济、社会、文化等综合发展。国家在文化和旅游发展上主要体现在顶层设计上，将文旅融合作为一种国家战略布局，通过制度安排，对地方产生影响。比如，我国的东部沿海地区不仅要在产业升级中增强文旅产业融合，而且还要增强中华文化的自信心；中西部民族地区不但要实现文旅融合发展，而且要促进各民族团结和共同繁荣。综合来看，文旅融合是地方与国家之间互动的结果，由地方实践上升为国家战略安排。这其中涉及到文旅融合与完善国家治理体系和提高国家治理能力的关系。

表2 文旅融合中中央与地方的关系表

在文旅融合发展中，无论是中央还是地方都不可能各自为政，单靠哪一方都不能做好文旅融合这个事，需要中央和地方之间不断地互相磨合，在贯彻中央顶层设计的同时，也需要地方创新实践。在国家制度与地方实践之间彼此互动的结构之内，不仅研究国家政策对地方实践的影响，而且研究各地方对中央政策的执行情况，还要将两者互动引发的功能变化置于相应的结构之内。文旅融合发展，也是国家顶层制度设计和地方实践的良性双向互动。这对于完善中国特色社会主义国家制度具有重要作用。

当今，我国文旅全面融合的实践才刚起步。各个地方需要积极探索文旅融合发展的新途径，建立文旅融合发展的新格局，实现中央政府与地方政府的相互促进和发展。在推进文旅融合发展体制机制变迁的过程中，中央与地方具有不同的作用。就文旅融合发展的历程来看，地方政府是文化和旅游发展的试验田和探索地，在我国不同地方通过一系列实践和试错，再总结成为国家层面的体制机制，即由地方实践上升为国家制度安排。国家层面在文化和旅游融合发展的制度设计方面既自下而上地总结经验，也可以自上而下地进行顶层设计，将文旅融合作为一种国家战略布局，并对地方行为产生巨大的影响。总体而言，文旅融合是地方与国家之间互动的结果，这其中涉及到地方政府实践与完善国家治理体系和提高国家治理能力的关系。

三、结语：推动文旅融合发展体制机制循环上升和可持续发展

完善文化和旅游融合发展的体制机制是时代所趋，符合中国特色社会主义发展道路。随着国家体制改革的深入，文旅融合从文化搭台到旅游唱戏，从市场驱动到政府机构改革，从一种地方实践行为上升为国家战略层面，其背后是由文化与旅游、政府与市场、中央与地方等3对力量共同作用的结果。这是具有中国特色优势的文化和旅游融合发展体制机制。

从结构-功能论的角度来看，我们可以通过处理好文化与旅游的关系、政府与市场的关系、中央与地方的关系，不断地推动文旅融合发展体制机制持续优化，使得文化和旅游都齐头并进获得可持续的发展。由此，我国各民族不但可以增强文化自信，而且可以一道铸牢中华民族共同体意识；不仅有助于提高中华民族文化影响力，而且可以跟世界人民一起构建人类命运共同体。