路径依赖与路径创建：基层环境监察执法的行动过程研究——以N自治县为例

吴大华 蒋坤洋

（1.云南大学 法学院，云南·昆明 650504；2.贵州省社会科学院，贵州·贵阳 550002；3.云南省社会科学院，云南·昆明 650034）

一、研究问题

2015年1月1日，新的《中华人民共和国环境保护法》宣布实施，因之环保领域新一轮垂直管理改革逐步推进。由此新的环境保护法律制度以及相应的机构改革措施对基层环保部门的工作重点、工作方式等产生了较大影响，“一岗双责”和“垂直管理”的行政体制改革使得基层政府与环境分局之间关系更加微妙，在以往制度长期运行的路径依赖下，新环保法、新的环保行政体制与基层环境分局运用新制度进行环境监察执法行动之间存在不适应性。主体上，环境监察大队与县政府、环境分局（改革前的县环保局）、LG湖管委会、相对人等产生了多重关系。环境监察执法过程在环境法律制度安排下本应无需考虑无关因素，但是执法过程实践中又不得不考虑相关因素，这使得执法过程相对复杂。本文从环境监察执法过程这一角度提出问题，通过执法过程解释环境监察执法行动逻辑，着重回应“为什么在基层环境治理一线执法者看来制度效能与行动效能之间存在诸多不匹配性，甚至偏差”这一问题。

二、路径依赖与路径创建：一个分析框架

文章讨论N自治县环境监察大队执法的行动过程，笔者从2019年到2020年参与观察了修订后的环境法律制度下环境监察大队执法的行动过程。田野观察发现，环境监察执法大队执法过程始终强调：“按照规定办，上面要求得很严，必须在规定时间内完成。”但是，在实践过程中，执法者需要考虑被执法对象的相关因素等。执法者和被执法对象仿佛都有一种内心感知，即时间是可以往后拖的，以往都是这样的，执法者也不好太过强迫，被执法者也会搭便车，相互观望。面对不同级别的机关，环境监察大队还要顾忌上级权威影响。多方的行为博弈可以概括为路径依赖和路径创建两个方面。

在同一体制和机制下，路径推进有两种可能[1]，要么维持现有的（可能效率低下的）制度，要么创建新的制度[2]。路径依赖和路径创建是相互补充的[3]，任何过程都是由两者混合驱动的[4]。具体如图1所示：

图1 路径依赖和路径创建的关系图[5]

从图1可以看出，路径一旦生成，行动者会通过自我强化机制，将自我锁定在由偶发事件(或偶然事件)决定的路径中。一旦被锁定，行动者就无法突破，除非发生外部冲击。由于路径是随机选择的，锁定可以发生在任何路径上，也就是说，锁定不一定发生在最优路径上。出现这种情况的原因可能是搭便车[6]、缺乏协调[7]或系统历时性[8]。在这种情况下，比如可以通过新的政策制定进行干预、引导，以期使行动过程脱离锁定。从路径创建的角度来看，其更强调的是一种经过深思熟虑和战略控制的过程[9][10]。主要观点有两种，一种强调在路径创建的过程中注重发挥人的能动性，另一种强调通过探索嵌入的参与者如何脱离路径依赖，进而塑造和引导参与者的行为方式。我国长期以来以经济建设为中心，使得环境监察执法在落实环境法律制度严格程度上、执法实践上，执法者对以往环境法律制度的理解、对现行环境法律制度的理解、对结果的预测均被烙上了路径依赖的印记，具有一定的持续稳定性和路径拓展性。新的环境保护法律制度的执行、打破锁定是需要过程的，其需要环境法律制度下的组织行为、执法者行为、个体对象行为三方的融合，具体如图2所示：

图2 本研究的分析框架图

三、田野观察：N县基层环境监察执法过程（2019～2020年）

（一）环境保护制度的路径生成

2017年10月18日，习近平同志在党的十九大报告中强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新《环保法》及环境行政管理体制的改革一方面正视经济发展和生态环境之间的不平衡，另一方面从制度上完善制约生态环境保护的新体制，新的环境保护路径正在生成。但不容忽略的是，因为缺乏契合，不同的个人和组织将会为利益、目的、权力而博弈。

N县环境分局的某副局长在讲到这种变化带来的感受时说：

组织不希望看到的是多个上级领导，就完成执法任务本身来说，不受干扰是制度设计的目标之一。环境机构的垂直领导可以说是解决了这个问题，但是新问题出现了。直接领导解决了人财物的问题，人财物由上级直接管理，地方政府不再直接管理，但问题是地方政府的过问是不是能够不用理会？比如县里有拆迁要求分局参加，也就是执法了，如果搞不好县里要撤相关人员的职，而市局的要求是要公平，不能选择性执法。暂且不说拆迁工作中的复杂性，理性和公平的考量差异性，只是县里要撤相关人员职就是个执法困难的问题。

垂直改革后，县里是没有这个职权的，制度设计也正是考虑到地方政府的干预，制度设计将权力重新调整，目的是让权力更好地发挥效果，但作为分局领导显然是没有这个底气能够与地方政府叫板，这不是某个领导的问题，这涉及到路径依赖的问题，也涉及到地方文化、民族情感等问题。

就具体的制度实施而言，被访谈者认为，环境部门的行政垂直改革有利有弊，好的方面是工资待遇、经费保障等方面有了强有力的支持，生态功能区、生物多样性、生态县建设等方面受到了重视。但是，环境监察执法等工作的开展依然受到基层政府的影响，基层县政府的影子随处可见，无形却也摆不脱。新制度下的环境监察执法实践表明新的权力配置实际上未能完全达到预期效果，原因是行为受到路径依赖的影响。谈到垂直管理，分局领导的看法可以理解为多重路径生成的重合。副局长对于垂直管理的分析是多方面的，也是实践中的情况。这位副局长还说：

垂直管理主要变化的一点就是市环保局直接管理，其他没变。县里干预少点，会不看他的面子，只有这点。问题是任务更重了，指挥是上头指挥，但还得看地方，地方还要协调，毕竟在这个地方而且任命我的时候还要征求地方政府的意见。如果让我铁面无私秉公执法，很可能得罪地方政府，上级再任命的时候，地方政府会干预。在他看来，垂直管理对于领导不利，但是对职工是好的，工资都是市局统筹。对于上级而言，“我跟地方关系好点，上级会有意见，把我抹了，地方不会管我的”。

对于实现环境保护的终极目的而言，各方是有“类似兴趣”的，即便在这个过程中终极目的实现可能是各种各样的，如果终极目的不存在直接冲突，那么未能契合的问题主要还是利益问题。霍布斯认为对这些利益加以控制就是社会制度获得稳定的关键[11]。环境法律制度，例如行政处罚正是对环境利益相关各方加以控制以实现环境均衡和保护环境利益的手段之一。环境监察执法周期变化是随着环境法律法规及环境政策的变化而发生的。帕累托认为，周期是从权力通过使用或威胁使用暴力得以承认开始的，这时候需要聚合人们共同的坚定信念，对于周期，最重要的成分是意识形态作为信念的成分。周期就是信念和价值所表达出的情感有效约束行动并使利益得以发挥作用的过程[12]。环保局作为基层政府的职能部门长期受到权力和权威的影响，环保局承认了基层政府权威，在周期内形成了共同的一个信念，环保局的行动往往受到政府的约束并发挥作用使政府受益。但从案例中看出，环保终极目的的实现在两个不同周期间转换是需要过程的，现在就是两个周期在新环保制度下逐步转化的时刻。

（二）持续稳定的共生关系

1.职责上的共生

在生态环境保护方面，我国现行的环境监督管理体制总体上呈现的特点是“环保部门统一监督管理，有关部门分工负责”，即不同部门对同一环境要素具有环境监管权，但环境执法权则是被多部门分割的，因而环境部门在执法时就必须考虑部门协调的问题。

从基层环境治理密切的三个组织职责内容看，对于基层的环境治理三者均负有责任。地方政府要在中央政府的领导和考核下执行生态环境保护与监管的法律法规，落实中央政府政令。地方政府还要不断完善地方生态环境法治建设，制定、修改和完善地方生态环境保护条例，地方政府是生态环境治理和监管成效的决定性力量，也是决定法律法规实施效果的主要组织，并且地方政府还是被终身追责的主体。

因高原湖泊治理的需要而成立的湖泊管理局（管委会）专职负责湖泊环境治理工作。管理局负责落实湖景区保护开发的各类决策，被授权环境保护等管理职能。

第三个具体进行环境执法的组织就是环境监察大队。2016年7月22日实施的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》第七条提出了加强环境监察工作的任务。试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察[13]。对于环境监察机构设置的主要目的便是确保环境监察执法的独立性、权威性、有效性。

环保职能的分散性使得环境监察执法行动在协调上较为复杂。纳尔逊和奎克认为，随着分工的细化，组织复杂性也随之增加，组织间的联系和协调需求也相应增加。如果没有相应机制，组织可能会陷入混乱[14]。在环境监察执法职责和力度不断加强的情况下，协调不同组织间的关系更为复杂。环境监察执法过程呈现为不同组织在职责、文化等方面的交织与博弈过程[15]。同时，不同组织在生态环境保护方面的职责拉近了组织之间的距离，共同的职责使组织产生共同的目标、共同的利益，这样容易产生“组织共谋”现象。

2.地域上的共生

地域性也是组织共生的一个重要因素。环境行政垂直改革虽然将生态环境部门从政府职能部门剥离开，却是在同一个地域内履行着自己的职责，共同维护地域内的生态环境。例如，LG湖在县域内属于地方政府、环境分局、LG湖管理局共同治理的对象，虽然分工有所不同，但是有交叉。笔者调研感受到LG湖的治理存在多个部门多头管理现象。某些管理内容在部门之间可以分开，但是多数管理或治理内容是不能在部门之间绝对分开的[16]。

在垂直改革之前，环境分局地位与政府部门之间是平级关系，垂改后，环境分局与地方政府部门的关系仿佛疏远了。环境监察大队执法需要自身硬，也需要地方各部门的协助。土生土长的执法人员小谢就提到这样的情况：生态县考核，环境分局需要找材料，各部门不配合，十几个部门，局长说不动其他部门，干事情靠人情，打电话靠人情，这样才能办事。那不平级并且不具有上级关系的组织呢？也存在同样的情况。

LG湖管理局比环保局级别高，正处级单位，但没有上下级关系，分局找材料都不配合，不听县里的，以前副市长都叫不动。在这个不属于上下级关系的组织之间，环境分局时常还要被LG湖管理局安排工作任务。例如，农户家里排查任务交给了环境监察大队，一户一户查，按照执法人员介绍农户家污染不检查的话，集中起来污染就大了、养殖、厕所这些污水很糟糕，没地方排，都直排。不弄不行啊，经过执法人员的努力，现在好多了。不干行吗？回答当然是否定的，在同一片地域内，能够不考虑任何影响因素完成自身工作任务是不切实际的。

LG湖管理局、地方政府、环境分局对湖泊都具有直接的保护职责。其中，湖泊管理局是依据地域关系组建的，LG湖管理局、地方政府和基层环境分局属于湖泊保护的共同体，但是在组织管理上分属不同架构。对于环境分局而言，地域共生中的管理局级别高于环境分局是地域共生中对环境监察大队执法行动影响比较大的一个方面。LG湖管理局、环境监察大队在地域上的共生关系可以看出环境监察大队行为偏离与地域共生有密切关系。

（三）自我强化机制

环境监察执法人员是依据法律法规等各种环境相关制度而采取行动的。这是为什么？因为法律是一种实际存在的命令[17]。环境法律法规可以说是一种命令，又是一种义务，不论是组织还是组织中的个人。违反命令和拒绝履行义务是需要受到制裁的，在环境违法方面的制裁包含了罚款，责令改正，按日计罚等，这些都是明示环境领域特殊主体的不遵守法律带来的具体制裁方式。新《环保法》出台后，执法人员比较喜欢的、或者说是经常会谈及的是类似“按日计罚”这样的条款，但是，实践中，老生常谈并不代表经常适用，按日处罚措施的自我强化表明执法人员至少是欢迎这项法律的。

2019年8月2日下班前，执法人员小和告诉我晚上和他一起去执法，因有人投诉需要现场检查下，投诉内容是一家烧烤店没安装油烟处理设备，导致油烟上窜至楼上住户。晚上10点接到电话出发，对象是“耗子烧烤店”，约好见面的地方是县城比较繁华的街道尽头。我和小和边走边聊，小和说道，你看路口这些流动烧烤摊烟很大，我们和市场监督管理局交叉管理，原来是城管管，你看城管也不见，但《大气法》有规定的，在政府指定区域外经营的是要严格执法的，没收、罚款等，但是一个县城也没有这样的规划，也没有规定区域，所以也无执法依据。进店之前，小和与投诉人电话联系确认了一下，投诉人不愿意出面，原因是以后见面不好意思。随后，我跟随小和进入烧烤店，说明来意，店老板很明显也知道我们到来的原因。我们直接问厨房在哪里？我目测烧烤店老板大约30岁左右，男性，此时生意还是很好的，店内几乎坐满了客人。小和叫来老板，进行规定和要求说明，要求其厨房要装油烟分离器。耗子烧烤店老板立刻解释说已经把原来老款烧烤架换掉了，主要是4000多个换的包含净化器的烧烤架发货占用的时间太长，所以延误了些时日。小和见此也就放心了，便简单说了一下：“改造了就好，即使改造了，也要注意控制，如果再投诉，给你罚单，你一年不是白做了。”此处可以看作是警告，但是内心是不会有处罚意思的。老板的态度是肯定的，暂且不论是不是实质的态度。临走是老板还特意强调：“烟囱安装的油烟分离器我去问问，尽快装上。如果还有人投诉，你打电话告诉我原因，我立刻改。”

豪斯纳（1995）认为制度约束引起路径依赖，进而形成“路径定型”或锁入效应[18]。并认为缺乏效率的制度轨道有可能形成并受到制度的约束，原因在于存在有限理性效应（自我强化机制）。西蒙·赫伯特（1991）的有限理性认为，个人不可能遇到能够完全理性的情境，进而运用制度作出完美决策[19]。在此背景下，基于制度成员身份形成的“适当性逻辑”与惯例、程序等一起成为了个体行动背景。运用格雷的观点，法律适用者是在不断地溯及既往的使用法律[20]。这是执法者小和、也是相对人运用的结果。小和认为正常经营户需要用法律进行规制，那么路边无证经营的小贩在没人管理的情况下是不是会影响到正常经营户的利益呢？是不是会造成不公平呢？再者，为何商户或无证经营户的行为以前不管或少管，现在为何要这么严厉管理呢？此时双方的行为是在溯及既往使用不太严的法律，新的严厉的法律使用也正在自我强化之中。

笔者在参与某次“三清”砖瓦厂执法行动过程中发现，砖瓦厂老板对执法行动的态度像是一种嬉笑的态度，看到执法者拿出的执法文件，轻描淡写地说：“这次可是真的？”进一步观察发现，砖瓦厂的老板们提出的一个疑惑或者说担心就是“公平吧？都一样吧？”当发现执法可能与以前不同时，又提出“我们这是民族乡村能照顾不？”这是对执法行动的质疑，实质上也是对政策变化的质疑，也是被执法对象有限理性之使然。

从执法者角度看，执法人员本身应当是一个理性的执法者。但是，人类行为是具有比一般经济学意义上的经济人行为假设更为复杂的行为。这是因为，人类行为背后有着行为人自带的文化、认知、意识等具有主观色彩的东西，这些东西在某些时候是能够决定行为方向的，因而导致了行动者有限理性。执法人员在面对基层复杂环境和复杂的对象时是溯及既往的进行理性选择行为的，社会各方都是在溯及既往的使用法律。

有限理性下的自我强化导致执法者的法律认知与相对人的法律认知具有很大的差异。从执法者角度看，执法者需要深层次地理解法律，法律是需要理解适用的，本应理性的执法者由于自我强化的有限理性的因素导致理解偏差。一句“法律给谁看啊”可以说明执法者存在法律适用的疑问，执法者小和是从经验出发看待环境违法事件的，对于法律适用理解有偏差，偏差的来源是执法者与相对人长期对法律认知不对称造成的。相对人浅层次的理解和简单的看待法律适用也影响了执法者的法律认知。法律适用在基层环境执法中的不平衡体现在法律认知的不平衡、行动的不平衡，是有限理性与自我强化的结果。

（四）锁入与解锁效应

1.锁入效应：旧制度的稳定与扩展

环境行政机构垂改前，基层环保部门是地方政府的职能部门，环保部门的行动受到地方政府“意志”的制约，环保部门要接受地方政府的考核。实践中，除了法律法规的相关规定外，地方政府通过规范性文件以及制定考核指标来规范约束环境监察执法行动的，执法人员也是按照部门职责和任务分解的形式来安排具体行动及行动的选择的，规范性文件在地方环境保护或环境监察执法活动中运用得较多、更为具体。垂改前的这种无形约束力在垂改后依然存在。垂改后，环境监察执法组织的权力配置不再受地方政府制约，但是改革还需要基层不同组织慢慢适用。实践中，制度路径依赖的干扰依然是环境监察行动两难的原因之一。

地方政府在区域环境保护中承担绝对重要的角色，但同时出现地方经济发展和环境保护之间的冲突和矛盾。地方政府在为地方经济发展和经济考核的动力驱使下难免会出现经济人的选择行为[21]。地方政府的意志还可以从路径改革中体现。下面是我和某副局长的一段对话，对话中讲到了垂直管理的利弊，主要是围绕政府角色展开的，环境分局在实践中依然会受到地方政府意志的制约。

2019年12月5日中午，笔者参与环保局为主导执法活动，关于环境分局监察执法大队对某企业开出罚单的行为被政府某领导批评的事件。处罚原因来自建设污染和未批先建，罚款金额达到了几十万。某领导认为这样做不合适，理由，一是央企，二是被处罚单位搞建设是在做贡献，三是招商来的企业，前期建设经费还没付却给个罚单，不合情理。从执法人员口中得知，未批先建现象还是多的，环评通不过的也多，对于这类项目，地方政策是边干边办，由此矛盾也就出现了，环境法律制度中的环评、程序类规定也就被地方政府实质性地干预了。

开罚单被批评的案例表明环境监察执法行动受到旧有的制度影响，存在锁入效应。垂改后，本应独立行动的执法大队依然受到地方政府的影响，各类组织的生存空间都与地方政府之间存在关联性，环境监察执法大队的行动逻辑同样存在被地方政府制约的锁入效应。这种锁入效应不仅仅是法律制度上的，同时还受到地方文化的影响，例如民族身份的影响。笔者调研发现，地方政府的领导和职能部门的领导在民族身份上具有共性，同一民族身份的领导居多，也会产生一段时间内行为偏好的稳定性并产生锁入效应。

2.解除锁入：旧制度与新制度之间的博弈

大卫认为制度具有自我强化本性，这种自我强化就环境监察大队而言体现在两个方面，一是以往机制，二是当下机制。例如，垂改对环境分局的影响就是两方面的。一方面，环保部门的行动可能被锁入次优的轨道上，另一方面，环境分局的行动需要在新制度下不断扩展，解除旧制度的锁入效应。

改革后，原县级环保部门成为了市（地）环保部门的派出机构，以往上级领导下级环保部门变为了环保机构内部管理关系。改革后，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》第三部分第七条提出，试点省份要将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察[22]。环境分局本身是法定职责还是属于委托关系目前还没有定论[23]。基层环境监察执法人员对此也较为模糊和不确定，这给基层环境监察执法带来了实践上的障碍，新旧制度的磨合需要时间检验。

新制度需要打破锁定并解锁路径。斯托克认为，治理主体间的协调模式既可以是横向的，也可以是纵向的[24]。垂改后，环境治理体现的是两种协调模式的混合，即地方政府在环境治理领域的“党政同责”和环保部门的垂直管理。环境监察大队隶属环境分局，环境分局依然与地方政府之间有着千丝万缕的关系即使理得清、也是斩不断。地方政府在环境分局的视野里不论在地域上还是长期的上下级关系的影响下，环境分局的工作毕竟需要地方政府的支持，也还是环境分局意义上的上级。地方政府的“意志”体现在环境监察行动中。

旧制度的长期运行产生的路径依赖需要通过短期内的纵向和横向协调来打破。解除的方式就是新制度强有力的推行和严格的实施，在环境保护领域，基层环境监察执法行动能够实现预定目标，加强基层环境监察执法成为了必然路径。

笔者体会到，不论是什么方面的工作，看材料是一方面，谈话是很能够谈到问题深处的，更能够解释制度运行和权力行使过程中出现的问题。不经意间就会明白，为什么采取这种行为而不是那样行为。2015年之前环保法不适宜，它不是一把剃刀，而是一把木刀，现在颁布的这个可以的，2015年1月实施就把LG湖边乱排污的给关起来了，其他利益相关者惊动了，被执法的人也在想办法，例如，找记者反映，要找媒体为他们做主，这位副局长的做法也相当过硬，没有手软。各方都紧张，没有消停，事件持续3个月。副局长认为，新环保法颁布环保工作好干些，关键是顶层设计要硬，不过硬下头是受气的。也说明新制度实施受到路径锁定的影响和阻碍。

上述案例表明新制度变革在意识层面已经在起作用，正慢慢打破路径，解除锁入。科层制的路径依赖性也体现在环境治理中，下级服从上级，职位低服从职位高。罗斯坦关于“干部制组织”的观点认为，干部关键的技能是理解、承诺组织的政策方向，并通过各种手段执行它以实现政策目的[25]。干部制中的干部主要任务就是认同并积极支持、贯彻特定的方针政策，引导其行为的是政策压力和政策认同。由此，也可以解释环境分局领导面对新制度实施下做出的行动决策。

在环境保护终极，使用处罚这种手段在目前来看是有利的，而且处罚越重越有效，例如新《环保法》及相关配套办法的处罚条款就是比较严厉的。随着时间推移，严厉的处罚容易造成终极目的被人忘记，最终形成环境保护的文明状态，这些意识形态与事实对应，外部则形成在特定条件下被人们接受的力量[12](P316)。

四、讨论：“新环境保护法何以不好用？”

（一）路径依赖的消解需要过程

哈贝马斯认为，行为交往理论能够有效需要以下几个要素，交际双方具备交往活动所要求的“生活世界的同一性”“交往主体的‘互动性’与‘免干扰性’”“对交往行动媒介的理解与合作性”等行为要素[26]。

笔者在观察蓝天保卫战中“三清”行动过程中发现，每家砖瓦厂负责人都有自己的策略，有诉说型、诉苦型、求情型、绕圈子型、领导关系压制型、暴躁型、挖苦型、直接对抗型。总体来看，本地负责人态度较好，甚至有用情感打动执法人员的情形，外地负责人对抗型居多。执法过程中，执法人员运用了多种说理，“按照法律办、严惩、罚款、非法开采、走司法程序”是常用的语言。被执法对象常用的语句是，“你们没有通知哦，只能说尽量配合哈；我们生活的方式不一样，你们有工资，我们不能整出个馒头现在就又扔掉。我们还有一个月就生产出来了，卖掉就可以了，宽限点时间嘛。”

笔者观察到部分被执法对象运用了强烈的、情绪激动的、令人不愉快的语言对环境执法行动进行了抗争。其正是运用了上述方法对自己理解的执法活动进行了描述，按照自己的意愿对执法行动进行了价值判断，认为执法活动旨在破坏我的生存空间。生产者的目的-手段论证的方式认为，生产的目的当然是获取利益，手段就是争取生产的机会，无限循环的理由是合理的。例如，如果本次执法允许其继续生产1个月，让其1个月后必须清除，那么时间到了之后，依然会以“我已经生产成品了，必须允许我经营完”为由继续宽限时间。生产者的抗争是针对什么进行的抗争？法律法规、政策文件还是执法行为本身？笔者觉得针对执法行为本身更多些，因为在针对几十家砖瓦厂执法过程中，绝大多数生产者并未对执法依据、执法过程提出质疑，而多数是采用说情，争取拖延更多时间为手段和目的。这种目的手段之论证对于环境政策“蓝天保卫战”来说是缺乏价值的论证，论证的理由并不能起效或起到有效价值，整体来说情绪激动、语言激烈的生产者的行动是不合法的。合理性体现在有充分论据的行动方式中，合理的表达要经得起客观评价。在特定情境下，论证可以促成合理行动，例如“三清”执法行动在严格法律制度和政策的压力下，随着经验积累和实践操作逐渐掌握了论证能力和自我矛盾的理解和解决能力，在旧有制度依赖下违法行为和执法习惯逐步在消解，新制度下的执法行动逻辑得到了论证。

集体可以有小集体和大集体之分，环境监察大队执法的时候可以看作是一个集体。联合执法时，环境监察大队就是其中一员，如果环境监察大队在联合执法中派出的人数较多，这又是一个联合执法中的小集体，集体行动有别于个人行为，集体行动中时常会碰到不顺利的情况，但是，集体行动有组织自己的策略，集体有默契行动的形成有自己的逻辑。在执法过程中碰到一位70左右的老者，很是动情地进行解释，向执法者争取宽限时间。虽然所有人都有感触，甚至动摇，但是联合执法的几家单位的做法最终形成了一致意见，回答的基本观点就是，“没有商量余地，没有领导会答应”。

诺斯认为新制度创新需要成本，受到现存制度框架和外部效应的制约，受制于其他组织和政治团体在互补活动中的协调效应[27]。打破策略打破抗争，多给几日这是个矛盾问题，也是不合法的问题。国土执法人员进行了补充，我在旁观也能看出，他比较不赞同宽限时间的想法，实际上笔者也不赞同多给几日，并不是笔者没有被感动，但是如果这样做后果是很严重的，国土执法人员估计也想到了这个方面。一是多给几日与停产通知中的限定时间不符，造成行为的不合法性，更造成法律法规权威的损害。二是会造成执法不公平问题，你给他多留几日，哪怕是多出1个小时，其他相对人也会要求并相互观望，最终会导致执法行动的失败，这是致命的。“三清”砖瓦厂执法案例从最初执法时碰到的小问题到后面的大问题，还有情感上的问到最后意见的统一，都能看到论证的重要性。总之，对执法行动的论证评价标准、规范一经确定，便是合法性的表现，上述行动有关时间的意见在之后的几家执法单位人员共同确定后获得了合法性，在合法性的基础上，行动获得支持，路径依赖被打破，新的路径显现。

（二）非强制下的合作不能

合作的根本性理论问题是：个人通过何种方式来获知他人的偏好和可能的行动。进一步说，就是共同认知的问题。环境治理在执法领域的路径构建源于人与自然的不和谐状态以及当前社会矛盾的新变化，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。宏观上看，其中一个不平衡就是经济发展与美好环境需求之间的不平衡。当个体间重复交易、相互了解且交易团体规模较小时，我们通常能够在其中观察到合作行为；当博弈不是重复进行的，或者缺乏其他参与人的信息并且参与者人数众多时，合作将难以维持。基于此，值得我们思考的问题是：没有国家环境法律制度强制力作用下的合作是否能够形成？是否存在非制度强制力下的自愿性合作？合作论之所以需要修正是因为环境监察执法行动有终局性和重复性之分。两种行动有质的区别，在缺乏信息并且参与者人数众多时，合作难以实现。如LG湖污水处理泵冒井时要求周边酒店、餐饮进行自我执行雨污分流时，环境监察行动并未起到很好的引导作用。没有制度强制力和利益的吸引经营者就没有了动力。从微观角度看，路径构建是在这个矛盾变化下的合作重构。

笔者2019年8月中的三天与监察执法大队游走在LG湖污水泵站、酒店、餐馆、居民等主体之间，主要任务就是说服相关主体进行自觉性的、主动的雨污分流，以免再次造成污水泵站冒井。但是，笔者最终发现在非制度强制力下的引导行动实效不佳。只要不涉及个人具体的利益，被检查对象对检查行为的权威性便持否定的态度。以至于在笔者看来，说服和警告的作用微乎其微。一位李姓水务公司人员告诉我，“外地来开酒店的还是可以的，化粪池要搞三级，意识比较强，说嘛都会听，本地的就不行了，变化不是很大哦，个人意识不强，工作难干。”主体意识的差别与当地环境执法和守法的路径密切相关，路径亟需重构。

如果没有第三方来强制实施，自愿性合作是困难的。雨季来临，由于基础设施在建设初期没有一次到位，没有进行雨污分流设计建设，因此污水管网无法承载大量雨水和污水进入管网，造成污水处理设备停转。本次检查无法归责，只是引导和宣传如何做，并检查确定需要突击维修的事项。首先，本次排查与日常环境检查有区别。排查的目的是引导而非命令，引导的权威明显低于命令，有些经营者甚至用“说晚了”来表达引导的无效性，在没有威慑力的情况下，经营者的行动欲望降低。其次，只要没有法律权威下的归责，合作全无。再次，人数众多与信息不完全意思表示之间存在差异性。执法人员的意思表示和经营者的意思表示就具体事件而言会出现理解不一致的情况。

（三）交往合作下的路径构建被忽略

“拖延”“围堵”“滞留”三种拒绝现场检查行为类型中，“拖延”是他们共同的呼声。正当的环境政策及环境治理秩序还并未促成完全的、有知性思维的形成。黑格尔期待利用人的理性能力的进一步提高来克服知性思维的局限性，只要人的意识不断提高，一种正当的社会秩序就一定会形成[28]。事实上这种期望未能实现，起作用的则是工具理性，工具理性就是知性思维[29]。这种知性的思维就是以有用性为核心[30]。相对人的理性能力有所提高，法律意识在不断增强，但是在利益面前运用的还是工具理性，即以怎样的行为才会对自己能够继续经营砖瓦厂（“三清”行动案例中）生意的有用性为核心。构建新的路径需要有效性，交流、交往行动能够解决这样的有效性危机。环境法律制度是否有效可以通过对话来确定，在环境法律制度层面，当执法者表达了政策法规的某个命令的时候，这个命令如果能被相对人执行了，这就表明环境法律制度是有效的。规范被认可和接受，那这个规范就是正当的。

哈贝马斯认为，在现代社会中要建立一种正当的规范、制定有效的政策，都必须通过对话来实现，只有制度、法律法规规范中针对的相关者作为合理商谈的参与者有可能同意的那些行动规范才是有效的。路径构建的有效性是让参与者选择合乎理性的行为。能够保证所有的相关者能够作为参与者进行合理的商谈，并在理性基础上获得赞同，这样的路径构建才是有效的。在环境执法和相对人之间进行沟通商谈过程中，必然包含一种双方或多方行动中相互合作的内在机制。因为这种机制的存在，使人们之间相互理解，达成一致意见成为可能。环境监察执法人员与相对人需要形成一种理性认识，环境保护政策的大趋势是使得双方能够相互理解，达成一致意见。

五、结语

笔者对某自治县环境监察大队所进行的田野调查，主要侧重于执法过程的考察。具体研究内容为：（1）对环境监察大队在环境制度改革之际的执法行动过程的描述与解释；（2）运用路径依赖与路径构建理论解释环境监察大队、县政府、LG湖管理局之间关系是如何影响执法行动的。

基层环境监察执法过程呈现路径依赖性。路径依赖源于多个方面，制度锁入、文化锁入、认知锁入等。诺斯将组织与制度的之间的紧密关系一面称之为共生关系，并能够产生lock-in效应。按照马克斯·韦伯提出的“科层制”理论，在组织中应实行等级制，包括职务等级和权力等级，组织体现的是一种层级制约的权力体系[31]。我国环境保护部门表现出来的组织模式与管理体制是专业并科层制的。环境治理领域的垂改正是在为了更好更有效地进行生态环境治理目标下而完善现有的层级管理体系的一种改革。但是，我国环境监察执法的垂改正值转变期，这个转变期间必然受到原环保体制机制的影响，形成路径依赖，这种依赖在政治合法性上的表现比较明显。

基层环境监察执法过程就是路径创建过程。环境保护参与者（本文指的是执法者和被执法对象）运用过去的路径，并不一定是为了重复以往的工作或避免发生违背新制度的行为，而是为了获取新的适应，这种适应针对所有参与者。环境监察执法是具有社会基础的，环境监察执法法治化建设关键在于增强环境法律制度实施机制的回应性、通过环境监察执法行动的试错和修正机制提升环境法律制度的适应性以及建设支持环境法治的微观机制。将新制度强制化推行并使之合法化（此处合法化意指被全体成员认可），新的环境治理战略控制产生新的路径，并形成全体成员的内心自我强化，那么下一个新的循环就会形成，我们环境治理的终极目标定会实现。

新的环境法律制度和行政管理体制变革的推行能达到预期效果，需要通过多方的实时对话和合作重构来实现。路径创建的实证研究侧重于不同的层面，并随所描述的实证案例而有所不同。开发新路径或开发新资源需要非常强大的行动者才能实现。在环境治理的新征程过程中，环境治理是组织的多元化治理，组织起到很重要的作用，组织领域不是一个特定的产品，而是一个特定的问题，组织领域是一个围绕中心问题而形成的概念，组织间、行动者之间竞争的根源就是对问题进行解释并协商。

新的环境保护法律制度的执行、打破锁定是需要过程的，其需要环境法律制度下的行为、地方性的行为、路径构建的行为三方的融合。后续的研究需要进一步讨论环境治理体系的注意力分配背后的逻辑，各层各级的科层人员是如何在工作过程中逐步认知这一逻辑并从而形成体系共识的，并应在此基础上努力构建关于环境治理体系注意力分配的解释框架。