自治县民族立法发展研究——以广西12个自治县立法为分析视角

黎 群

（广西民族大学 法学院，广西·南宁 530000；中南财经政法大学 法学院，湖北·武汉 430000）

在2021年向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，对自治县民族立法发展作进一步研究，既可以丰富和发展我国自治县民族立法发展的理论研究，还可以为自治县民族立法提供重要的理论支撑依据，这对于依法保障自治县民族团结进步，巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴建设，如期实现全面建成小康社会目标具有重要意义。

一、自治县民族立法发展现状及其成效

（一）自治县民族立法工作稳步推进，立法呈现鲜明的时代特征

新中国成立后，我国开辟了民族平等、团结、互助的新纪元。随着民族自治地方的建立，为了改善我国各个民族之间的关系，保障少数民族的各项权益，我国开始重视民族立法工作，并制定了一系列民族法律规范。1952年至1956年间，我国民族立法进入了黄金时期。1978年改革开放后，我国开启了建设社会主义民族法制的新里程。当前我国已经初步形成以宪法有关民族问题的规定为根本，以民族区域自治法为主干的民族法律法规体系[1]。由于受东部经济发展和内地活跃的经济生活的影响，以经济建设为中心的工作重点发生转移，民族问题表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济和社会的发展上，与之相适应，民族立法不仅仅要求从法律上保障民族自治地方和少数民族在政治上的平等地位，还必须把帮助少数民族和民族地区加快经济和社会发展摆在突出的位置上。对此，我国高度重视自治县民族立法，有序推进自治县民族立法的制定及修改工作，并取得了较大的成绩。

本文以广西12个自治县为例，广西12个自治县都先后启动了自治条例、单行条例及补充或变通规定的制定工作。就自治县的自治条例而言，广西12个自治县先后都制定了自治条例（详见表1）。其中，罗城仫佬族自治县最先于1988年通过了自治条例；金秀瑶族自治县、融水苗族自治县、三江侗族自治县、龙胜各族自治县、都安瑶族自治县等5个自治县先后在1989年通过了自治条例；隆林各族自治县、巴马瑶族自治县、环江毛南族自治县、恭城瑶族自治县等4个自治县也相继在1990年通过了自治条例；富川瑶族自治县与大化瑶族自治县也最终于1991年2月和12月通过了自治条例。至1991年广西12个自治县均已制定了自治条例。此后，广西12个自治县均对自治条例进行了相应修改与完善，除环江毛南族自治县只对自治条例进行了一次修改之外，其他11个自治县均已对自治条例进行了第二次修改。第一次修改时间主要集中在2000年《立法法》颁布实施前后，第二次修改时间主要集中在2015年《立法法》作重大修改前后。从自治条例修改频率来看，修改次数屈指可数，与立法稳定性的基本要求相符合。从自治条例修改时间上看，广西12个自治县自治条例的立法都是紧跟政治环境变化而变化，并且深受国家整体政策、方针影响，呈现出典型的阶段性特点，具有鲜明的时代特征[2]。

表1 广西12个自治县自治条例立法及其修改过程表

（二）自治县民族立法数量不断增加，立法实质性成效明显

据统计，截至2016年12月31日，广西自治区12个自治县人大制定的自治条例、单行条例及补充或变通规定共计25项，包括自治条例12项、单行条例10项、补充或变通规定3项[3]。从广西区人大提供的资料获悉，自2017年1月1日起至2021年1月10日期间，广西自治区12个自治县增加了6项单行条例，即目前广西自治区12个自治县共有自治条例12项、单行条例16项、补充或变通规定3项。可见自治县民族立法工作取得了实质性成效。其中，罗城仫佬族自治县2件、金秀瑶族自治县4件、融水苗族自治县1件、三江侗族自治县5件、龙胜各族自治县2件、都安瑶族自治县1件、隆林各族自治县3件、巴马瑶族自治县3件、环江毛南族自治县2件、恭城瑶族自治县3件、富川瑶族自治县3件和大化瑶族自治县2件（详见表2）。

表2 广西12个自治县民族立法概况表

（三）自治县民族立法内容日趋丰富，立法质量不断提升

我国实行“一元二级多层”的立法体制，民族自治地方立法权是我国立法体制中的一个重要组成部分[4]。立法体制的多层级化填补了单一制的国家体制存在的不足。广西12个自治县除了每个自治县均已制定自治条例之外，还先后制定了内容较为丰富的单行条例。譬如，1997年7月批准的《龙胜各族自治县森林资源管理条例》、2001年7月批准的《三江侗族自治县城镇道路管理条例》、2003年8月批准的《金秀瑶族自治县野生植物保护条例》、2011年7月批准的《巴马瑶族自治县巴马香猪产业保护条例》、2015年9月批准的《三江侗族自治县少数民族特色村寨保护与发展条例》、2016年9月批准的《富川瑶族自治县富川脐橙产业保护条例》、2018年7月27日批准通过的《恭城瑶族自治县传统村落保护条例》以及2019年广西三江侗族自治县出台的《三江侗族自治县特色村寨百家宴管理条例》等。此外，在补充或变通规定的制定方面，目前广西三江侗族自治县、隆林各族自治县和罗城仫佬族自治县等三个自治县对此作出了规定，一共有3件补充或变通规定，并且这3件补充或变通规定均是针对实施《森林法》作出的，即2001年7月批准的《隆林各族自治县执行〈中华人民共和国森林法〉的补充规定》，2006年9月批准的《三江侗族自治县实施〈中华人民共和国森林法〉的补充规定》，2008年8月批准的《罗城仫佬族自治县实施〈中华人民共和国森林法〉的若干规定》。这些单行条例或补充规定对自治县在特定时期解决民族事务管理中的有关问题方面发挥了重要作用。

（四）自治县民族立法问题意识导向性较强，立法适用性较强

自治县民族立法坚持以实际问题为导向。坚持以实际问题为导向是自治县民族立法的基本要求，是自治县民族立法的前提条件，也是确保自治县民族立法质量的关键所在。只有找准自治县民族立法需要解决的实际问题，才能准确把握解决自治县实际问题的方向，才能够更有针对性地解决地方的实际问题。广西12个自治县民族立法机关直击当地民族经济发展中出现的重点、难点或热点问题，通过立法活动制定自治条例、单行条例、补充或变通规定，着力解决当地民族经济发展进程中的实际问题，其中较具典型性的单行条例为《巴马瑶族自治县巴马香猪产业保护条例》。该条例是广西壮族自治区内的第一部以保护地理标志为立法内容的自治县民族立法，具有划时代历史意义；该条例的颁布实施对于巴马香猪经济的发展起到重要的促进作用，也为巴马发展成为著名的“中国香猪之乡”提供了法制保障。

自治县民族立法具有较强的适用性。譬如，为了保护三江侗族自治县独一无二的鼓楼、风雨桥和吊脚楼等少数民族村寨特色风貌，三江侗族自治县制定了《三江侗族自治县少数民族特色村寨保护与发展条例》，这对加强三江侗族自治县少数民族特色村寨的保护工作，促进三江侗族自治县少数民族特色村寨的发展发挥着重要作用。为了保护野生植物多样性，维持生态平衡，金秀瑶族自治县制定了《金秀瑶族自治县野生植物保护条例》，这对野生植物资源的保护、发展及其合理利用等具有重要作用。

二、自治县民族立法发展所面临的困境

自治县民族立法对于引领当地改革和促进自治县社会经济发展等方面发挥着不可替代的保驾护航作用。由于中国改革开放已经进入“深水区”，自治县民族立法面临着一些必须尽快突破的瓶颈，这亟需我们进一步加以重视。

（一）自治县民族立法在立法内容上缺乏明显的“民族特性”

自治县民族立法要体现“民族特性”。《立法法》通过法律的形式在对中央立法机关的立法内容进行明确规定的同时，也明确规定了地方立法机关的立法内容，包括自治县民族立法机关的立法内容。中央立法机关的立法内容针对的是全国性事务，是对一般性的法律关系进行调控，涉及国家基本制度、国计民生和公民基本权利等重大问题，既具有全局性的特征，还具有一般性的特征。地方立法机关的立法内容针对的是局部性和特殊性的问题，是对本行政区域内的地方性事务进行调控，基本上不涉及抑或极少涉及属于中央立法事项的问题[5]。因而立法内容具有地方特色和特殊性。自治县自治机关的立法内容是“依照当地民族的政治、经济和文化的特点”制定的，更应具有地方特色和民族特色。从中央立法内容与地方立法内容的划分来看，地方立法更多的要倾向“地方特性”，自治县民族立法更要体现“民族特点”，这个民族特点是自治县民族立法的灵魂和独特性所在以及是自治县民族立法的前提条件。

自治县民族立法缺乏明显的“民族特性”。由于《立法法》对自治县民族立法的内容规定比较模糊，在过去的很长一段时间里，自治县在地方立法中确实存在缺乏“民族特色”的问题，譬如在制定自治条例方面，自治县立法机关对于自治条例应该规范哪些内容以及应该以什么方式规范存在认识不清的问题，导致了自治县自治条例的内容与上位法重复的较多[6]。从结构体系角度来看，广西12个自治县自治条例的结构体系都是以《民族区域自治法》为蓝本的，其结构体系有6章、8章、9章等，但整体上可以整合为6章。从内容体系角度来看，尽管自治县各个自治条例的法条总数不一样，但是自治县各自治条例之间的内容规定在本质上没有太大的区别，只不过是表述有所不同[7]。如《罗城仫佬族自治县自治条例》和《巴马瑶族自治县自治条例》法条总数不一样，《罗城仫佬族自治县自治条例》法条总数为55条，《巴马瑶族自治县自治条例》法条总数为52条，但是这两个单行条例的立法结构体系都是相同的，均包含8章内容，分别为总则、自治机关和人民法院、人民检察院、经济建设、财政金融、社会事业、人才队伍建设、民族关系和附则，并且上述两个条例规定所阐释的内容基本相同，尤其是第一条、第二条、第三条和第四条等内容规定基本相同，除了自治县名称不同之外。地方立法重复中央立法者，约占地方立法总数的70%～90%[8]，这些问题导致大量立法资源被浪费，不利于法的价值的实现，法律适用无所适从，甚至使地方保护主义合法化[9]。

（二）自治县民族立法在立法事项上缺乏“地方个性”

自治县民族立法属于地方性立法，自治县民族立法应当具有“地方个性”，但是从各自治县的立法内容来看，自治县立法缺乏“地方个性”。以自治县自治条例的制定为例，其内容之间不仅阐述基本相同，部分法条甚至出现对《民族区域自治法》的直接“粘贴复制”的情形，因此自治条例立法存在“个性”不足，执行力度弱等问题。纵观各自治县自治条例，文本中超过70%的内容与《民族区域自治法》相雷同，只有部分对当地的政治、经济、文化发展及少数民族权益保障有所照顾，不能充分体现本地的民族性、地域性等相关问题，显然这与对自治条例的期望值定位是存在较大差距的[10]。

在广西三江自治县人大就《三江侗族自治县实施〈中华人民共和国森林法〉的补充规定》立法后评估调研过程中发现，2020年7月1日施行的《森林法》第五十六条规定盗伐、滥伐林木的，处以补种1～5倍树木的处罚。但执行处罚补种问题涉及到没有多余林地可种，如果种入他人或集体林地可能又有问题。由于三江侗族自治县存在人多地少的问题，境内绝大部分的林地均有权属物主（山主），即在处罚执行中的补种问题，去哪里找无主荒山荒地给违法当事人进行补种是个现实矛盾和难题，这说明了自治县在民族立法时应当更多地体现“地方个性”，不能搞一刀切。

（三）自治县民族立法在立法技术上缺乏“可操作性”

立法可操作性差直接导致国家立法不能在本地落地生根，导致地方立法形同虚设，导致法律适用无所适从，导致法律作用无法实现[11]。目前自治县民族立法中面临缺乏“可操作性”的困境，主要体现在对行政处罚种类及幅度的增设和行政强制措施的增设方面。笔者在广西三江自治县人大就2001年通过的《三江侗族自治县城镇道路管理条例》立法后评估调研过程中发现，该条例在当时特定情况下制定，为当时三江侗族自治县的经济发展建设发挥了一定的作用。但随着三江侗族自治县的发展，由于该条例立法实施时间久远，有些条款已经不适应当今三江侗族自治县社会经济的发展进程。其存在的主要问题有：一是条例相关条款滞后；二是执法主体的变更；三是乡镇道路的管理主体乡镇政府的管理职责不明；四是城镇道路受损失的赔偿；五是处罚力度小，执法人员不足；六是条例调整范围扩大等。这些问题的存在导致了政府等职能部门在执法过程中缺乏可操作性和可适用性。较为典型的是《三江侗族自治县城镇道路管理条例》第九条规定“自治县境内的城镇道路与公路结合部的设计规划，如遇山场狭窄等特殊原因，不能按照国家规定的宽度标准设计时，由自治县人民政府与有关部门按实际情况协商确定”，此条规定降低了道路宽度建设标准，不仅会导致发生道路交通事故的风险性增大，而且会导致交通事故责任认定的标准不统一。

（四）自治县民族立法在立法体系上存在与上位法相冲突的现实困境

“依法立法原则”是自治县民族立法机关在立法中应当遵循的基本原则。在自治县立法中，由于自治县立法修改滞后导致自治县立法出现与上位法规定冲突的情形，譬如《三江侗族自治县城镇道路管理条例》第一条中规定，根据《中华人民共和国城市规划法》等有关规定，制定本条例。但是自2008年1月1日起施行《中华人民共和国城乡规划法》后，《中华人民共和国城市规划法》就已经被废止。这说明了自治县民族立法存在相对滞后的问题。此外，自治县民族立法在实践立法过程中面临着现实需求与上位法冲突的问题。在广西自治区人大开展的关于实施《森林法》的调研过程中发现，关于广西三江自治县建设用地审批问题，由于三江自治县林地面积和国土（自然资源规划局）的农业地重叠面积比较大（重叠面积近20多万亩），即林业部门划拨为林地，国土部门划拨为农用地（非林地），这些地块在国土部门的建设用地审批流程中，农用地（非林地）不需林业部门审批，导致在一些建设用地审批过程中，在国土部门合法，而在林业部门却涉嫌非法占用林地。

三、自治县民族立法发展的对策建议

（一）自治县民族立法应当因地制宜，更凸显“民族特性”

民族特性是自治县民族立法的生命力所在。“民族性”体现法律原始生命力的同时，也是民族区域自治地方的自治立法这一特殊地方立法的生存价值基础[12]。自治县民族立法凸显民族特色主要是体现自治条例、单行条例、补充或变通规定的特殊性、民族性以及针对性和可操作性上面，即自治县民族立法要充分反映本地民族的特殊性，要把自治县民族立法的出发点和落脚点放在更具有针对性的特殊性事务方面，着力解决本地经济发展中最突出的民族问题，解决好现实存在的但上位法不宜解决或没有解决好的民族问题，以此来推进自治县法治建设，并为自治县经济发展及社会稳定提供法制保障。因此，在“十四五”期间或者在未来的更长一段时间里，自治县民族立法凸显民族特色要秉持以民族问题为导向，有针对性地解决民族地方的实际问题和特殊问题，从更大程度上说，这是自治县民族立法的生命力所在。

（二）自治县民族立法要找准地方实际问题，更突出“地方个性”

“地方个性”是自治县民族立法的前提条件，是自治县民族立法的独特性所在。由于《宪法》《立法法》《民族区域自治法》对自治县民族立法内容的规定是相对比较笼统的，因而自治县民族立法在过去很长一段时间内存在缺乏“必要性”的弊端。因此，自治县民族立法机关在立法时要先审查清楚哪些主要的地方性事务或哪些重要的地方性事务是能够立法或者是值得立法的，也就是说，自治县立法机关在立法前需要审查清楚这个立法是否具有“必要性”的问题。如果审查后发现没有立法的“必要性”也就无需进行立法。由此可见，自治县民族立法如果不具有“地方个性”，则无需进行自治县民族立法。

在广西三江侗族自治县人大就实施2020年《森林法》问题进行调研时发现，虽然新施行的《森林法》对生态公益林采取了严格保护规定，并对生态公益林补助标准进行统一规定，但是在现实中却出现了大量的乱伐林木的情况。究其原因，这是由于在新《森林法》实施前，当地大多数老百姓的收入来源主要来自于山林，主要依赖于林木收入来维持生计，自新《森林法》实施后，老百姓的许多林地被划为生态公益林，而《森林法》规定不得砍伐公益林，这就意味着老百姓失去了主要的收入来源。由于老百姓面临着解决吃饭、就医以及送小孩读书等方面的生存压力及经济压力，这无形中导致了乱伐林木问题增多，森林督查问题也随之增多，从而造成恶性循环的局面出现。因此，对于生态公益林补助标准的规定，自治县民族立法应根据不同地域、土地、树种和林木生长周期等实际情况，科学合理地制定不同类别的补助标准，而不是采取的一刀切统一标准。应遵循农村公益林与人工经济林收益价值基本对等的原则，确保林农收益在得到保障的同时，促使生态公益林的保护和发展得以稳定。

（三）自治县民族立法要以人为本，坚持科学立法

自治县民族立法要坚持以人为本，体现当地民众的现实需求。自治县民族立法机关在立法时，要坚持以人为本的立法思想，更多地考虑“人民群众是否满意”，坚持将以人为本的思想融入到自治县民族立法过程的始终。在立法时，要对人民群众的立法意愿开展立法调查，更多地联系当地的人民群众，尽最大可能了解更多的地方实情，多渠道获取并找准当地人民群众最为关注的核心问题或根本问题，凝聚最广泛人民群众的立法共识，最大限度地体现当地最广大人民群众的立法期待。具体到自治县民族立法特定领域，如在民族生态文明建设立法方面，制度建设是生态文明建设的重中之重，必须坚持立法先行，建立健全生态文明法律制度[13]。

自治县民族立法要坚持科学立法，促进公众普遍参与立法。《立法法》第五条和《广西壮族自治区立法条例》第三十四条对社会公众力量参与立法的权利进行了明确规定。2014年广西颁布了《关于健全立法起草论证协调审议机制的意见》，该意见对公众参与权进行了有效规范。近6年来，广西民族自治地方立法在公众参与方面取得了一定成效，但是仍然存在一些问题，如条例草案公布形式往往“不易察觉”，公众参与方式流于形式，实质性意义不大，仅仅是为了获得程序上的合法以及专家参与实效性不足等[14]。具体到民族立法特定领域，如关于非物质文化遗产保护立法方面，我国非物质文化遗产的法律保护在立法层面存在地方立法公众参与度低，照搬照抄现象严重[15]。因此，坚持科学立法，正确处理自治县立法主体与社会公众之间的关系，通过拓展立法形式、营造法治氛围、畅通立法渠道、物质精神奖励等多种途径引导公众参与立法的主动性，提高公众参与立法的积极性，提高立法的精准性和适用性，为自治县民众带来更多、更好的利益和实惠[16]。

（四）自治县立法要依法立法，及时矫正与上位法存在的冲突

自治县民族立法要坚持依法立法。从立法体系角度看，自治县民族立法属于地方性立法，属于国家立法体系的有机组成部分。法律、行政法规从国家层面对具有全国性事务进行规范管理。从客观上来看，法律、行政法规不能完全对地方实际问题作具体规定。因而需要地方性立法来对法律、行政法规作进一步细化、延伸或作进一步规范，以具体落实法律、行政法规的规定，从而解决法律、行政法规在客观上解决不了的地方实际问题。因而要坚持依法立法，理顺中央与自治县民族立法权之间的关系。《立法法》的颁布实施标志着我国立法行为法治化的到来[17]。该法第七十五条对民族自治地方立法机关的立法权限进行明确，即规定民族自治地方立法机关享有两个立法权：一个是根据当地政治、经济和文化的民族特点，依法对自治地方的民族性事务进行规定，以使上位法在本民族自治地方得以有效实施；另一个是根据当地民族特点，在不违反上位法的前提下对其进行变通或补充规定。从《立法法》的上述规定来看，民族自治地方立法必须要遵循上位法，在任何时候和任何情况下都不得违反上位法的规定，都要正确处理好民族自治地方立法与上位法立法及国家立法之间的关系，以维护国家法制统一以及维护国家法律的尊严和权威。

自治县民族立法应当及时矫正与上位法冲突的内容。《立法法》于2000年颁布，并于2015年进行了重大修改。2015年之所以对《立法法》进行重大修改，其根本原因之一就是各法律规范之间出现了大量的相冲突或相抵触的情形，下位法与上位法之间的衔接出现了较为严重的问题，导致在很大程度上损害了国家法制的统一和尊严[18]。因此，民族自治地方的立法机关在立法的过程中，一方面，要尊重上位法的规定，并依据上位法对自治地方的自治条例、单行条例及补充或变通规定展开制定工作；另一方面，如果发现其制定自治条例、单行条例及补充或变通规定存在与上位法相冲突或相抵触的情形，应当及时进行矫正，协调好民族自治地方立法需求与上位法统一性之间的关系。具体到发展地方循环经济立法上，在立法观念上要高度认识循环经济立法的重要性，在立法内容上要避免与上位法相冲突，突出特色性和实用性[19]。因此，自治县在立法时应当妥善处理好自治县民族立法需求和与上位法冲突的问题，要在遵循上位法的前提下进行立法创新，因地制宜地制定符合当地经济发展的自治条例、单行条例及补充或变通规定，发挥自治县民族立法的特色。