美国全面金融制裁的新特点及中国应对策略

李之光

摘 要：伴随经济全球化和现代化进程持续加快，美国已然成为全球发起金融制裁最严厉的国家，且金融制裁频率和范围不断扩增、手段日益创新、处罚力度不断加深。随着中美贸易摩擦日渐升级，美国将中国作为重点金融制裁对象，并采取加征关税、签署法令、财政制裁等手段，试图遏制中国发展。此背景下，中国对外经济贸易受到极大冲击。基于此，中国应推进RECP落地实施，构建对外贸易市场新格局;健全落实阻断立法，增强反制实效;依托“双循环”构建契机，优化企业资产配置;深化央行数字货币应用，降低美元依赖性。

关键词：金融制裁;财政制裁;美元清算系统;数字货币

作为一种高强度经济制裁，金融制裁是国家或国际经济组织根据相关法律条款，为阻隔他国、企业组织或个人金融交易和资金流动所实施的一种惩罚方式。在全球经济体中，美国是金融制裁执法最严苛、发起频率最高的国家。金融体系全球化背景下，中国经济保持高速发展，引发美国当局关注并逐渐成为美国金融制裁的主要对象。2021年3月17日，美国国务院发布声明，将进一步对中方14名官员实施金融制裁，试图以此干涉中国内政，阻碍中国稳定发展。由此，深入分析美国金融制裁的新特点与对华主要制裁手段，并提出相应策略，对维护中国国家主权与利益、推动中国经济发展具有重要意义。

一、美国全面金融制裁的新特点

（一）制裁频率与范围扩增

近几年，美国为维护其霸权地位，不断对别国个人与实体进行金融制裁，其制裁频率与范围不断扩增。第一，制裁频率提高。特朗普执政期间频繁对外实施金融制裁，制裁频次屡创新高。北京商报数据显示，从2018年开始，美国实施金融制裁的频率持续走高。2018-2020，美国财政部实施的金融制裁频率分别为81次、82次和84次，被制裁的个人与实体数量累计达3558个，三年间金融制裁频率创历史新高。第二，制裁范围扩大。美国针对威胁其霸权地位、侵犯人权等国家及国际组织增设新制裁名目。如2020年12月28日，美国财政部因中国科学仪器材料有限公司、大疆等60个中国企业“侵犯维吾尔族人权”，将其列入制裁名单。据腾讯网报道，美国金融制裁范围逐步扩大到21个国家和地区，制裁项目与清单分别增加至33个和6个，涉及个人与实体达8000余个。如伊朗伊斯兰最高领导及其办公室、委内瑞拉国家石油等大型国有企业、政治要官和金融机构均被纳入美国金融制裁清单。

（二）制裁手段日益增多

传统金融制裁包括停止援助、限制贸易以及冻结资产等方式。近年来，美国不断增添新制裁手段，使其对外打击更加精准，力度和威胁性大幅提高。其一，美国大范围进行行业制裁。行业制裁是一种定向金融制裁，可极速将一国政府资金来源切断，影响经济正常运转。2021年1月5日，美国财政部对伊朗钢铁行业实施新制裁，并将伊朗十个以上有关钢铁行业实体和一名个人纳入制裁名单。2021年1月14日，美国国防部将小米、芯片制造商高云公司、半导体加工机器制造商中微公司等10家中国高科技公司列入制裁清单，试图以行业制裁形式遏制中国高技术产业发展。其二，严格限制被制裁国个人或企业进入美国市场，并要求美国国内金融机构停止对其金融领域服务，以此阻断被制裁国美元融通渠道。在极端状态下，美国还会对独立于美国管辖之外的国际金融机构提出要求，禁止向被制裁企业提供服务。例如，2019年8月，美国要求世界银行、国际货币基金组织等国际金融组织停止对俄罗斯提供任何贷款、技术等经济援助，使俄罗斯国际支付及美元融资通道被封锁。

（三）制裁力度加大

美国对外实施金融制裁主要由OFAC（海外资产控制办公室）执行，辅以国务院、司法部、财政部、中央情报局等部门深度配合执行。一旦个人或实体违反其制裁政策，往往会涉嫌违反美国反恐怖融资、反洗钱等监管法规，受到司法部指控与刑事调查以及美联储、货币监理署等部门的处罚。在较为完善的金融制裁框架下，美国金融制裁处罚力度不断加大。2019年8月，美国金融犯罪执法网络部门成立全球调查司，专门进行恐怖主义融资与金融犯罪调查，以提高金融制裁调查力度。据腾讯网数据显示，2020年，美国财政部实施金融制裁的处罚金额由2019年13亿美元增至13.5亿美元，创历史新高。随着美国金融制裁力度进一步加大，金融机构与企业之间的正常业务往来，也有很大可能被牵扯到金融制裁中。例如中兴遭遇巨额处罚事件，中国油运企业遭到制裁被列入SDN名单，以及华为公司某高官遭遇刑事指控，均可以看出美国在不断增强其金融制裁力度。此外，一旦个人被认定教唆、帮助或故意违反美国制裁政策，最高监禁处罚期限延长至20年。

（四）重點制裁对象为中国

当前，美国将中国列为重点制裁对象，试图以金融制裁为手段遏制中国经济发展。一方面，美国屡次针对中国大型企业开展金融制裁。近些年，美国频繁要求中国数家金融机构提供客户信息，并针对许多金融机构实施监管处罚甚至将其纳入制裁名单。这些金融机构除需面临美国监管机构调查询问之外，还需投入大批人才、物力成本进行大幅整改与定期汇报。与此同时，中兴、华为、大连中远海运油运等中方金融机构和企业屡因国际金融业务往来遭处罚和制裁。据中伦资讯数据，截至2021年1月，共有267个中国大陆企业实体被OFAC纳入“被特别指定国民和被禁阻者名单”。另一方面，美国试图通过金融制裁手段干涉中国内政。例如，美国签订涉疆法律，对新疆官员进行金融制裁并限制对新疆的技术出口;签订涉港法律，对美国单方面认定的所谓“损害香港民主自由的实体或人员”进行金融制裁，具体包括禁止美国向被制裁者投资、购买债务工具等措施。可以发现，美国已经将中国列为重点金融制裁对象，且其金融制裁手段愈发政治化、单边化。

二、美国对华全面金融制裁的主要手段

（一）签署对华制裁法案法令

签署相关法案法令是美国对华实施金融制裁的重要手段。第一，美国国内法为相关机构提供对华金融制裁的法律依据。早在20世纪，美国就已颁布《全国紧急状态法》《国际紧急经济权力法》《与敌对国家贸易法》以及《国防授权法》等法律。上述法律不仅明确规定美国可在紧急状态下对外实施金融制裁，还对金融制裁中冻结条款与禁止条款的适用作出规定。并且，在奥巴马执政时期，美国签订了包含两个涉华条款的国防授权法案。第二，签署专门针对中国的法规政策。2020年6月，美国政府针对中国特殊少数民族问题签订《2020维吾尔人权政策法案》;同年7月，特朗普签署《香港自治法案》和《香港正常化》，取消美国对香港特殊待遇。同年8月，特朗普再签“净网行动”法令，旨在限制TikTok和微信在美国市场的交易，并要求TikTok母公司将在美资产抽离。2021年1月5日，特朗普签订“应对中国公司开发或控制的应用程序和软件构成的威胁”行政令，以限制支付宝等8家中国企业进行涉美贸易。为进一步强化对华金融制裁，美国不断更新针对中国的各项法令。据腾讯网报道，2021年3月17日，美国在更新《香港自治法》之后，将24名中国官员纳入其金融制裁名单，企图以此干涉香港选举制度的完善，负面影响极其恶劣。

（二）对华加征关税并提高税率

近些年，中国经济高速发展，与美国贸易往来日益密切。中商情报网数据显示，截至2020年，中美双边贸易规模增长至6354.7亿美元，整体呈波动式上涨趋势（图1）。但随着美国制造业衰落、国内贫富差距加大、国内矛盾不断升级，美国将主要责任归咎于中国。因此，特朗普政府拉开对华金融制裁序幕，宣布对华提高关税、对美减税，以提高中国企业对美出口成本，同时降低美企生产成本，实现制造业回流美国。2018-2020，美国陆续对华加征关税，加税范围基本涵盖了中国对美出口的所有商品种类。并且，2019年美国贸易办公室宣布对华约2000亿商品清单关税由10%提至25%。虽然部分加征关税商品在2020年被排除在清单之外，但是仍有部分商品处于加征关税的清单中。且在2021年美国新总统拜登上台之后，美方仍保持特朗普时期对华关税政策。这意味着美国将继续以加征关税手段对华实施金融制裁。

（三）对中国企业实施财政制裁

在美国金融制裁中，财政制裁是重要手段之一。美国主要采取两种财政制裁方式，一是禁止向被制裁国企业投资，二是收紧被制裁国企业在美市场。就禁止投资而言，2020年11月，美国时任总统特朗普以涉军为由，签署禁止31家中国企业在美国进行投资的行政命令。该命令规定，自2021年1月11日起，美国投资公司、养老基金等投资者皆不允许交易中国企业相关证券。在此之前购买中国企业相关证券的投资者须在2021年1月11日前撤回。该命令波及中国三大通信企业、海康威视等31家中国企业。此背景下，中国电信、移动、联通等企业不得不启动在美退市程序。就收紧在美市场而言，继对华为、海康等高科技企业进行打压后，2021年1月特朗普政府对中国科技公司进一步采取措施，限制中国企业在美贸易。此次制裁包括小米公司、芯片制造商高云公司等10家中国高科技公司。其中小米公司与美国芯片制造商高通保持高度合作，若美国持续限制高通与小米合作，将会限制小米高端手机生产制造。且在美方发布禁令后，小米公司股票下跌超10%，经济损失巨大。

（四）关闭对华美元清算系统

在国际贸易交易过程中，美元支付清算渠道有两个，一是环球同业银行金融电讯协会（SWIFT），二是纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）。美国相关部门主要通过上述机构获取被制裁国贸易交易信息，最终实现精准金融制裁。目前，人民币跨境支付交易系统虽初步建立，但中国依然无法脱离SWIFT进行跨境支付报文传送，且凡涉及美元交易的最终清算仍须在美国进行。换言之，在进行国际交易时，中国仍对美元清算存在高度依赖。在实施对华金融制裁时，美国可能会限制中国的银行或企业使用美元交易，导致中国失去美元外汇通道，且无法使用国际储备金。这一金融制裁的破坏性非常大，从美国制裁伊朗所引发的系列负面影响即可看出。此前，美国联合欧洲将伊朗四家银行剔除SWIFT，致使当月伊朗石油出口量直降约14%，对伊朗经济发展造成破坏性影响。一旦美国关闭对华美元清算系统，将会对中国造成极大负面影响。

三、中国的应对策略

（一）推进RECP落地实施，构建对外贸易市场新格局

RCEP协定是当前全球涉及范围最广、经贸规模最大、发展潜力最强的区域自由贸易协定。中国作为该协定的重要成员国，需积极推动RCEP尽早生效实施，以有效降低美国对华加征关税带来的不利影响。首先，借助RCEP签署重要契机，搭建全球招商引资新网络。政府应出台围绕“深化港澳台，扩大东盟，拓展欧美日韩”的相关政策办法，建立境外招商引资网络的保障制度。企业应创新招商引资方式，依托现有门户网站、微博、微信等平台，推行“线上”谈资，“邮寄”签约等“不见面”招商。行业协会应积极组织海外客商与国内招商视频会议，增强国内企业海外知名度。其次，扩展中国与东盟之间博览会及商务与投资峰会的服务范围，从“10+1”延伸至RCEP“10+5”和“一带一路”沿线。通过不断升级展会内容，重点展示“互联网+智慧能源”及5G电子产品等中国新经济成果與老挝金占芭茶叶、缅甸啤酒等海外知名度及质量较高产品，满足不同市场需求。最后，利用自身良好地理位置优势，继续实施“南融北接，东引西联”战略，积极参与制定RECP协定的落实措施，充分发挥国内国际经贸合作桥梁功能，以推动构建全新对外贸易市场格局。

（二）健全落实阻断立法，增强反制实效

近年来，美国相继出台带有金融制裁和长臂管辖权相关法律法规，部分法规甚至凌驾于国际法之上。此背景下，中国需健全并落实阻断立法，有效应对美国金融制裁，提升反制实效。2021年1月6日，中国商务部公布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（下称《办法》）。《办法》主要包括：一旦对他国制裁进行认定，中国可发布禁令，不承认、不执行、不遵守他国相关法律和措施，为中国企业维护国际贸易合法权益提供法律依据。因此，中国应加快推进《办法》落地实施，以保护国内企业避免遭受美国制裁，或降低制裁带来的损失，维护国际经贸秩序正常运行。并且，中国可借鉴俄罗斯做法，出台《关于针对美国和其他国家不友好行为的反制裁措施法案》，赋予中央反制外国制裁的权利。具体立法可设定为如下内容：停止在特定领域与不友好的国家或实体进行合作交易、禁止向不友好实体或国家出口或进口特定原材料与产品等方面。此外，中国还可设立专门的反制裁机构，负责相关反制措施的制定与实施，以有效降低美国金融制裁的危害。

（三）依托“双循环”格局构建契机，优化企业资产配置

现阶段，构建“双循环”新发展格局是中国应对全球经济金融不确定性的主要策略。面对美国金融制裁，中国企业应借助“双循环”格局构建契机，逐步优化企业资产配置。具体而言，第一，涉外企业需全面提高境外合规风险预判能力，对国际业务合规管理标准充分把握，强化项目尽职调查、合同管理等合规约束。第二，在美设立分支機构的企业，需充分了解并严格遵守美国各项制裁政策法律。通过及时监测预警，追踪美国制裁法规和制裁名单更新情况。同时，完善名单筛查和可疑交易监测系统，切实做好动态监测制裁合规风险防范。第三，已经受到美国制裁的企业需调整自身海外资产配置，尽可能撤出在美投资与资产，转向相对安全的地区与国家。在对外投资与进出口贸易中，可优先使用人民币结算或其他货币结算，尽量避免使用美元结算。

（四）深化央行数字货币应用，降低美元依赖性

2021年1月21日，某国际知名媒体称，各国央行不断深化数字货币应用，已成为数字金融领域的新型全球“军备竞赛”。中国可大力发展本国数字货币，以有效降低美元依赖性。目前，中国、欧盟及美国在央行数字货币研发领域居领先地位。中国需借助这一优势，深化央行数字货币应用，加快人民币国际化进程。第一，利用粤港湾大湾区雄厚经济基础和拥有境内外金融市场优势，积极展开数字货币探索尝试。如创新开发数字货币研究、移动支付等新技术应用;促进内地与港澳地区金融市场融通，以实现金融产品互认。第二，利用中国新兴经济体特性，主动开展与欧亚经济联盟、金砖国家等新兴经济组织贸易合作，联合构建统一支付系统，发行专用于欧亚经济体成员国之间清算的数字货币。第三，利用经贸枢纽辐射力量，以央行数字货币为基础，与东盟国家共同构筑区域跨境支付系统，并向合作国提供普惠金融服务，以拓宽数字货币金融服务范围。第四，将数字货币试点在“一带一路”沿线国家大力推行，充分发挥亚投行、丝路基金效能，深化人民币在“一带一路”国家经贸清算使用度，以推动人民币国际化进程，降低中国对美元的依赖。

参考文献：

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