新时代社区治理共同体建设的ぶ贫嚷呒与陕西实践

2021-06-22杨蕊石建莹

陕西行政学院学报 2021年2期

杨蕊石建莹

摘要：建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，是十九届四中全会提出的重大制度创新。社区是社会的基本单元，社区治理共同体建设的成效直接反映社会治理现代化建设的水平。新时代社区治理共同体建设有其必然的理论逻辑、历史逻辑以及制度逻辑。从党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑等方面，对陕西省推动基层社会治理制度化建设的实践经验进行梳理和提炼，同时对未来社区治理共同体建设进行展望，需要陕西在加强社区治理制度建设的基础上，强化制度的执行和运用能力，把基层社会治理制度优势转化为治理效能。

关键词：社区治理;共同体;制度化;党建引领

中图分类号：D422.6 文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.02.004

The System Logic of Community Governance Community

Construction in the New Era and Shaanxi Practice

YANG Rui ， SHI Jian-ying

（Department of Management， Party School of Xian Municipal Committee of CPC， Xian 710054，China）

Abstract：It is a major institutional innovation proposed by the Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee to build a social governance community in which everyone has its responsibility， is also responsible and enjoyed. Community is the basic unit of society， and the effect of community governance community construction directly reflects the level of social governance modernization. The construction of community governance community in the new era has its inevitable theoretical logic， historical logic and institutional logic. From the aspects of Party committee leadership， government responsibility， democratic consultation， social coordination， public participation， rule of law guarantee， science and technology support， this paper combs and refines the practical experience of promoting the institutionalization of grass-roots social governance in Shaanxi Province， and looks forward to the future community governance community construction， which requires Shaanxi to strengthen the implementation and implementation of the system on the basis of strengthening the construction of community governance system. We should employ the ability to transform the advantages of the grassroots social governance system into governance efficiency.

Key words：community governance; community; institutionalization; Party building leading

一、新時代社区治理共同体建设的理论逻辑和历史逻辑

党的十九届四中全会明确：社会治理是国家治理的重要方面。要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。[1]习近平总书记曾多次讲到建立人类命运共同体，这次将“共同体”一词运用到了社会治理领域，提出了建立“社会治理共同体”的新命题。

（一）理论逻辑

从20世纪90年代开始至今，治理理论已经遍布全球。治理的内涵是“个人和各种公共或私人机构管理其事务方式的总和”，本质是“协同合作”，强调“过程、调和、多元和互动”。[2]治理的本质是国家权力向社会的回归，是实现还政于民的过程。治理共同体是基于协同合作、平等协商、多元参与而形成的社会团结。社区治理是全部治理系统的基础。[3]社区治理共同体是在社区地域范围内，为处理社区公共事务或进行公共服务供给而形成的社会团结：具有多元主体平等参与、民主决策与协商、资源配置与结果共享的社会团结。社区是居民聚集生活的场所，兼具人口密度高、异质性强等特征，居民具有共同关心的话题和利益，是微型的社会共同体，即“小社区、大社会”。社区连接着国家和社会，承担党的基层政权建设和公共服务供给“最后一公里”的职能，同时也是开展社会自治的重要场域。因此，社区是建设社会治理共同体的最佳单元。[4]

（二）历史逻辑

“社区”概念是由德国社会学家滕尼斯在1887年其著作《社区与社会》中提出。20世纪30年代，我国著名社会学家费孝通先生把社区概念引进中国，成为我国社会学的通用术语。根据民政部的表述：社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区以居住区为物质层面的基础，强调除了满足居民的日常生活需要，还要构建精神层面的社区共同体，并且由具有政府行政管理力量的介入，是管理和服务的载体和平台。从新中国成立起，我国对基层社会治理探索的脚步从未停歇。从社区服务到社区建设，再到社区治理，我国社区治理的理论、政策和实践逐步走向深化和完善。社区治理创新实践呈现出了百花齐放的态势。2000年11月，国务院出台了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。其标志着我国社区建设步入了新局面，全面开展、整体推进，具有划时代的意义。2017年6月，中共中央国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》。这是我国第一次以党中央、国务院名义出台的关于社区治理的纲领性文件。标志着“社区中国”时代已经到来。[5]

（三）理论逻辑与历史逻辑统一下的社区共同体建设

在中国特色社会主义进入新时代的背景下，由于政治体制重心下移以及社会转型，给社区共同体的制度化建设带来了多重压力。第一，基层仍然面临着“有责无权”的现状。尽管“两级政府、三级管理”的行政体制改革，要求将更多的管理服务资源向基层下沉，但由于长期以来区级政府、街道、社区权责不清、上下脱节、条块不顺等深层次问题没有彻底解决，社区的运作还在“权力下放”的过程中带有明显的科层制逻辑。第二，社区居民服务需求越来越呈现出多样化、个性化和高级化趋势。实践中还涌现出越来越多新的社区组织，比如：业主委员会、社区协商议事会、草根组织等，还存在下岗失业人群、社区矫正人员、离退休人员等非组织化的群体。如何满足上述群体和个人的利益诉求，也是社区面临的重要挑战。第三，随着“单位人”向“社区人”的转变，社会呈现出“原子化”的动向。社区建设也出现了三大困境：社区组织的碎片化、社区公共性衰落以及社区生活个体化。[6]

当前，社会治理尤其是基层治理当中，体制机制的弊端还很明显，特别社区治理的制度体系还不够系统和完善。面对诸多困境，社区治理既要构建科学合理成熟的治理制度，还要注重加强各项制度之间的有效衔接，形成完整的制度体系。

二、新时代社区治理共同体建设的制度逻辑

（一）夯实国家基层政权

党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征和最大优势。共产党既是元治理的唯一核心，又是多中心治理中的领导主体[7]。通过党建引领，充分发挥党组织在社区治理中的核心作用，能够促进多元治理主体的互动参与、平等协商和治理资源的调动整合，推动政府、市场、社会三大主体合作共治。因此党建引领是社区治理共同体建设的关键。实践证明，凡是党建抓得好的社区，社区治理的成效就比较好。基层党组织建设能够有力推动社区治理共同体建设，为基层政权的巩固和社会稳定发挥领导核心作用。在社区治理中发挥好党的领导这个最大制度优势，是新时代社区治理创新的重要驱动。新修订的《中国共产党章程》中，明确党组织要“领导本地区基层社会治理”，表明社区治理工作由原来的民政部门主要负责改为党组织直接领导，是一个领导权质的改变。

（二）推进政社良好互动

正确处理政府与社会的关系是落实“以人民为中心”思想的生动体现。社區工作的本质是一项民生工作，是政府落实各项惠民政策和公共服务的“最后一公里”，也是公共服务下沉的最优场域。一方面，政府通过“放权”，逐步划分厘清政府与社会的职能边界。面对当前个性化、多元化的社区服务需求，在建设社区治理共同体的过程中，政府通过与社会组织开展公共服务合作，把那些做不了、做不好的事情交给专业社会组织去承担，从而有效弥补政府服务的不足，提升治理的有效性。通过引进和培育孵化社会组织，鼓励社会力量参与社区治理和服务，开展各级别公益创投，注入相应的资源支持，不断促进社会组织的成长壮大，政府起到监督和评估的作用。通过项目管理和合作外包的运作机制，逐步理顺政府、社区和社会组织之间的关系，并使社区服务供需客体之间实现了精准对接[8]。因此，社区治理共同体建设对于政社形成良好的“伙伴关系”具有重要的推动作用。

（三）坚持居民依法自治

自古以来，我国的国家治理秉持“皇权不下县”的治理智慧，为居民自治留下一定的自治空间。在传统乡村，通过“礼治”、村规民约等治理手段，实现居民的自我管理和社会自我调节，这样的居民自治制度对保持基层的和谐稳定起到了非常重要的作用。时光斗转，基层治理的精髓却一以贯之。城市居民自治制度作为我国的一项基本政治制度写进了宪法。然而现实面临的尴尬是：在城市社区，居民的社区参与较为缺乏，“弱参与”现象直接制约着社区治理共同体的构建。由于社会结构的转型，社会越来越呈现出原子化和碎片化，互联网的出现更导致这一状况的加剧。对公共生活的冷漠成了一个世界性的普遍问题：即便在以公民热衷参与社区公共事务的美国，也出现了“民主的衰落”。[9]社区居民参与社区生活的过程，是撬动和扩大社区社会资本的过程，也是构建共同体的应有之义。

居民参与过程中通过相互信任、合作和支持，在知识获取、价值观和思想塑造各方面能够相互学习、互相影响。社区参与分为正式和非正式两种类型。[10]正式参与就是涉及社区重要公共事项的参与，这对于培育公民“人人尽责”的公共意识和民主精神具有重要促进作用。非正式参与指社区开展的各类兴趣小组、文体活动等等。社区治理的成效和居民参与度成正相关。推动居民的参与，就要把社区居民的参与内容、参与方式以及参与的流程机制要从制度上加以确立和规范，完善居民参与和自治制度。

三、新时代社区治理共同体建设的陕西实践

党的十九届四中全会将社会治理体系的内涵从原来的“五位一体”更新到“七位一体”，增加了“民主协商”和“科技支撑”，即“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”。[1]我国社会治理体系建设的理论和实践得到进一步丰富、系统和完善。在社区治理共同体的建设过程中，需要树立“人人有责”的意识、落实“人人尽责”的行动、保障“人人享有”的结果。在公共事务治理中，通过各个主体之间的互相信任、依赖形成合作伙伴，进而在社区居民的良性互动中提升社区社会资本，最终形成一个持续互动的有机系统，即社区治理共同体。[11]在新时代背景下，全国各地在探索基层社会治理共同体建设中，涌现了大量的优秀做法和经验。陕西省各地市在基层治理创新的实践中，勇于开展体制创新，以社会再组织化为路径，坚持基层党建创新、资源服务下沉、权力职责下放、工作重心下移，社区治理共同体建设呈现百花齐放的局面，取得了不少可贵的“陕西经验”。

（一）以党建引领为驱动，推动基层社会治理创新

在基层社会治理当中，发挥好中国共产党的领导这项最大制度优势是基层治理的关键所在。新时代背景下，面对党建引领的全新命题，建立具有当地特色的引领方式和引领机制，成了陕西各地基层治理的新亮点。如西安市为加强城市基层党建，着力推动非公党建综合体——“红色会客厅”的建设。通过构建开放、融合、共享的党建模式，推动党组织在非公领域的全覆盖，填补了基层党建的空白。它的成立为区域内的党员与群众、企业与企业、企业与政府之间促进资源共享搭设了平台，发挥了党建服务经济社会发展的重要作用。铜川市在推动基层党建新格局的过程中，创立了“党建工作绩效第三方评估”机制。其创新之处在于遵循“开放式党建”的理念，把来自不同专业和领域的评价结果作为重要考量，纳入党建工作绩效考评结果，有力提升了考评结果的关切度、参与度、透明度，提升了党建工作质量和实效，其创新探索受到了中组部的充分肯定。延安市利用大数据技术搭建智慧党建“云平台”，开启了全市智慧党建“新时代”。把支部建在“网上”，党员可以通过移动终端实现随时在线学习、检验成效、收缴党费等等功能，各项党务工作也可以通过云平台即时交办，极大提高了党建工作效率。“智慧党建”使基层治理更加普惠化、便捷化。

（二）加快政府职能转变，完善政府购买服务制度

政府购买专业社会组织服务，不但能够提升服务质量和效率，还能够激发出社会的活力，为社会组织的成长壮大提供更多的空间，从而构建出政府和社会组织协同共治的社会治理体系。陕西省各地积极落实政社分开、明确清晰地界定政府职能并敢于给社会放权，着力去除传统社会管理的弊端，把不该管和管不好的事务逐步剥离出来交给社会去承担。以西安市为例，政府着力引导和培育社会组织发展，充分发挥社会自治的功能，促进政社的良性互动。成立了专门的社会组织培育中心，支持孵化社会组织并对其进行能力建设，积极开展公益创投、完善政府购买社会组织服务的流程和制度。通过开展购买服务，有效地推动了社会组织的成长和壮大，政府和社会组织形成了良好的伙伴关系。有力提升了社区治理和公共服务水平，培育积累了社区社会资本，为社区治理共同体的构建打下了良好的基础。

（三）开展民主协商，推动多元主体共同参与

民主协商是凝聚多元共识的重要渠道。民主协商是在尊重各个治理主体多样化利益诉求基础上整合需求、达成共识、共同行动的过程，形成有事好商量、众人的事由众人商量的制度化实践，真正做到议而有决、决而有效。开展民主协商，在解决老旧小区改造提升、社区邻里纠纷、环境卫生改善、小区加装电梯等和群众切身利益密切相关的问题上，民主协商发挥了非常重要的作用。各地的民主协商的具体形式也是各有特色。如西安市未央区坚持“把协商民主落实到基层”，创立了“政协委员协商民主工作室”，建立起基层民主协商的相关制度，政协委员定期到社区开展调研、走访和倾听民意，畅通社情民意诉求表达渠道。通过实实在在的群众工作，为群众协调解决了大量的矛盾和问题，得到了当地群众的交口称赞。实践证明，民主协商具有深厚的群众基础，切合百姓需要，是创新基层治理、打造基层治理共同体的有效方式。

（四）发挥社会力量，推动社会各方协同共治

2016年开始，陕西省在全省倡导“四社联动”服务机制——由社区、社会组织、社会工作专业人才以及志愿者共同联动发挥作用，为实現基层治理现代化迈出了坚实步伐。社会组织也得到了较快的发展，给社会发展源源不断注入了新的活力。截至2019年12月3日，陕西省社会组织数量共30562个（数据来源：陕西省民政局官网）。目前陕西省平均每万人拥有社会组织7.9个。同时，专业持证社工人数也不断增长，在社区治理中发挥的作用日益凸显，其中不乏年轻的“海归”投入社区治理工作。陕西省还探索成立了若干枢纽型社会组织，如社会工作协会、陕西省社会组织服务中心等。这些枢纽型社会组织的建立，为整合社会力量和资源发挥了极其重要的作用，为广大社会组织机构相互支持并肩发展提供了重要平台。社会组织服务中心机构每年开展的人员能力培训、业务交流会、学术沙龙等等，对提升社会组织专业化水平都发挥了重要作用。

除此之外，社会组织在各地助力脱贫攻坚方面也颇有成效。如宝鸡市社会组织在脱贫攻坚工作中主动担当作为，发挥专长优势，助力城市社区贫困家庭的精准帮扶：通过聚焦重点家庭，解决好“帮谁”“帮什么”“怎么帮”的问题，以解决“吃穿住行用”为着力点，精准、扎实、高效开展工作，为脱贫攻坚做出了积极贡献，其经验受到了国务院、民政部的充分肯定并在全国推广。社会组织的协同，是基层社会治理共同体建设的重要力量。

（五）扩大公众参与，汇聚民愿民智民力

当前，社会建设已经成为我国重要战略任务。培育有意义的公民参与，促进社会信任与社会交往，捍卫“我们的邻里”，是我国社区建设的未来任务。[12]社区治理共同体建设，既是每个人的责任，也是每个人的义务。这对树立良好的公民意识、释放居民活力无疑是新的契机。居民的参与是社区治理共同体建设的重要内涵。“治理”意味着治国理政当中国家与社会、政府与公民之间进行的良好合作。尤其在基层治理当中，政府往往要面对群众的各类实际矛盾和问题。如果缺乏公民的有效参与，谈治理就是无源之水、无本之木。最多有善政而不会有善治。为破解居民的“弱参与”现状，陕西省各地在实践中，多渠道着力培养社区居民的现代公民精神。

一是完善基层群众自治制度，提升相关制度的执行力，畅通居民参与途径。鼓励业主参与社区重大事务的决策，培育业主委员会，制定小区业主参与物业管理新制度。2019年1月，陕西省新修订了《陕西省物业管理条例》，对群众普遍关注的物业管理活动作出了进一步规范。二是加强社区协商民主制度建设。因地制宜创建协商形式，鼓励“人人尽责”。如在“三无院落”建立“居民自管小组”，建立完善协商制度，调动居民自我管理和服务的积极性，真正解除了社区许多“老难题”，让居民得到实惠。三是鼓励居民参与社区志愿服务，突出“人人有责”。注重发挥退休干部、劳动模范、教师、法律工作者等社会贤达的示范作用。如西安市的“萤火虫志愿者团队”“小蜜蜂志愿者团队”在平安社区建设、垃圾分类、矛盾协调等方面发挥了重要作用。尤其是在此次抗击疫情的过程中，广大志愿者更是做出了不可替代的积极贡献。四是因地制宜策划和实施活动项目。通过开展内容丰富、形式多样、积极健康的社区活动，挖掘社区英雄，增强居民对社区的认同感和归属感，激发参与热情与动力。如宝鸡市通过“义仓”“义集”等活动，加强了居民彼此交流和密切联系，在参与劳动项目的过程中不但培育提升了社区社会资本，还让邻里守望、崇德向善的传统文化精神得到传承和发扬。

（六）加强法治建设，为共同体建设保驾护航

法治化是实现社会治理现代化的关键所在，也是社会治理共同体建设的重要保障。陕西省政府颁布了一系列相关法律和规范性文件为社区治理法治化提供了法律依据。如《陕西省关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》（2018）、《铜川市关于加强城镇社区专职工作人员管理使用工作的意见》（2013）以及《咸阳市关于加强和改进城镇社区居民委员会建设工作的实施意见》（2012）等。这些法律文件的出台，对推动社区建设和治理改革发挥了重要的保障作用。未来各地市还要进一步完善社区治理领域急需的各项法律法规。

同时在社区建设中，不断增强社区依法办事能力。推动法官、警官、检察官、律师等进驻社区发挥专业作用。开展社区普法宣传活动，增强居民的法律意识，规范社区治理秩序，完善社区法律服务功能。除此之外，着力推动基层“德治、法治、自治”三治合一。道德支撑能够增强社区居民的法治自觉，使得“法治”与“德治”相得益彰。如榆林市坚持因地制宜，在考虑本地文化传统、风俗习惯、民族特色等因素的基础上，结合村情民意，制定突出重点的居民公约、村规民约。让群众能够遇事找法、依法办事，依靠法律解决化解矛盾问题。积极探索完善具有本土特色的“德治法治自治”三治合一的基层治理体系。

（七）完善科技支撑，加快社会治理现代化步伐

科技深刻改变着社会，社会治理现代化一定离不开科技支撑。当前，各地都在探索利用大数据、云计算、物联网等现代信息技术创新社区治理方式。西安市发布了《西安市智慧社区建设评定标准（2020）》，从全市整体规划的角度，以顶层设计和制度建设为基础，在全省智慧社区建设的探索中迈出了关键性的一步。铜川市在智慧社区建设和应用领域，也做出了富有成效的尝试：以信息化为引领，搭建起居民综合信息库、智慧党建管理平台、网格化服务管理信息系统平台以及智慧社区信息管理平台等，为大数据技术的应用做好数据基础，積累了大量有益经验。西咸新区空港新城幸福里社区也确定为西北第一个全国性“绿色智慧社区”试点，在智慧社区的规划建设中将做出更多探索，让居民享受到智能化带来的安全、便捷和美好。

除了智慧社区建设，互联网的普及还畅通了民意诉求表达渠道，线上开展民主协商快速及时，提升了决策的时效性。社区微博、微信、论坛等新媒体加强了社区居民的日常交往，极大方便了群众联系。新冠疫情暴发后，居家防疫的过程中，信息技术成了支撑社会有序运转的关键力量[13]。居家防疫开展的疫情上传下达、在线网课办公、生活用品购买、开展远程诊疗等等，无一不是借助互联网得以实现，疫情防控也使得智能化措施在基层得到了进一步推广和应用。

四、结论及前瞻

习近平总书记深刻指出：办好中国的事情，关键在党。在社区治理共同体建设中，首先，要坚持将党建引领作为核心机制;其次，推动政府职能转变，实现社会组织的协同治理;再次，完善相关制度，用好民主协商、公众参与等民主表达方式，推动公众广泛参与。同时要发挥法治保障作用和科技支撑作用。

当前，基层社会治理体系和相关制度建设还不完善，对基层社会治理共同体的构建形成了明显的制约。因此，建设和完善社区治理各项制度尤为重要和紧迫，推动社区治理规范化、制度化是当前亟待研究的课题。同时要加强制度的执行能力和运用制度有效治理社会的能力，把社会治理制度优势转化为社会治理效能。为落实“五个扎实”、建设“三个陕西”营造和谐有序又充满活力的社会局面，为新时代基层社会治理理论和实践创新贡献更多的“陕西智慧”和“陕西方案”。

参考文献：

[1]中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报[N].人民日报，2019-11-01.

[2]唐钧.社会治理的四个特征[N].北京日报，2015-03-03.

[3]夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[J]. 黑龙江社会科学，2010（2）.

[4]本报记者.以社区为重点建设社会治理共同体[N].光明日报，2019-12-23.

[5]张平，周立.中国城市和社区治理报告（2018）[M].北京：中国社会出版社， 2018.

[6]杨君，徐永祥，徐选国.社区治理共同体的建设何以可能？——迈向经验解释的城市社区治理模式[J].福建论坛（人文社会科学版），2014（10）.

[7]王海荣，闫辰. 党建引领城市社区治理创新：问题与发展[J].中共福建省委党校学报，2018（2）.

[8]徐宪.以百姓心为心：我国历代基层社会治理思想探微[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2020（5）：92.

[9]罗伯特·帕特南.独自打保龄[M].北京：中国政法大学出版社，2018.

[10]夏建中.基于治理理论的超大城市社区治理的认识及建议[J].北京工业大学学报（社会科学版），2017（2）.

[11]方亚琴，夏建中.社区治理中的社会资本培育[J].中国社会科学，2019（7）.