基于“城乡等值”理念的超大城市乡村振兴推进路径研究

熊竞 伋晓光

摘要：超大城市或发达地区的乡村振兴有共性，但更有独特性和先兆性。“城乡等值”是以德国为代表的欧盟国家在乡村发展上取得诸多成绩的重要理念，借鉴这一理念并解读其核心要义，将对我国超大城市乡村振兴提供重要参考。基于这一理念，上海在乡村振兴上可以从七个方面进行路径探索。

关键词：城乡等值;超大城市;乡村振兴;路径;上海

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.03.008

新时代破解“三农”难题、推进乡村振兴，离不开理念的更新与创新。“城乡等值”不是城乡等同，更不是消灭乡村，而是在承认城乡社会形态、生产和生活方式等方面存在差别的前提下，通过大力发展生产力，使城乡居民享有同等水平的生活条件、社会福利和生活质量，共享现代文明。放眼世界，以德国为代表的欧盟国家在乡村发展上长期走在世界前列，其背后则是“城乡等值”理念的支撑;聚焦国内，浙江“特色小镇”建设通过发展特色产业、营造特色文化，形成了尺度适宜、环境美好、风格独特的城镇生活空间，较好地诠释了“城乡等值”的涵义。“城乡等值”所追求的“不同类但等值”的核心思想符合人类社会城乡关系演变的客观规律，对于当前上海推进超大城市乡村振兴、实现更高水平的城乡一体化具有重要的理论和现实指导意义。

一、德国推进“城乡等值”的背景和主要做法

“城乡等值”概念的提出，源于二战后德国巴伐利亚州的城乡等值化实验。[1]战后恢复工业经济的迫切要求，使得本就因地理偏远、产业薄弱、交通不畅而处于不利地位的农村，又蒙受工农业剪刀差导致的城乡经济社会发展落差，造成了就业、环境、社会等诸多严重问题。在此背景下，德国实施“城乡等值”发展战略，激发乡村主体活力，经过几十年的努力，成功实现了城乡一体化发展的目标，使德国成为城乡差距和贫富差距最小的国家。在城乡等值化思想指导下，通过土地整理、村庄革新等方式，实现了“在农村地区生活，不代表降低生活质量”“与城市生活不同类但等值”的目标，使农村经济与城市经济得以均衡发展。随后，这一实践逐步演化为德国农村发展的普遍模式，并从1990年起成为欧盟农村政策的方向。德国推进“城乡等值”的主要做法包括：[2][3]

（一）土地实现规模化经营

以土地大规模集中推动农业产业发展，这是德国推进“城乡等值”重要的基础条件。通过土地合并、土地整合，农业发展实现了规模化效应，也使大规模使用农业机械成为可能。德国的土地整合不是简单的物理空间上的合并，而是通过专門规划，系统布局，化零为整，对地块、道路、水利以及整个农业生态系统重新布局，提高土地的产出效率。在土地“集约”的过程中，土地上的产业类型、生产方式也在不断变化。德国乡村在发展第一产业的同时，也有序地推进二、三产业的发展。以巴州为例，巴州70%以上的乡镇有工业企业。早在20世纪70年代初，宝马公司就将主要生产基地迁入，为方圆100km2的村镇创造了2.5万个工作岗位。随后，西门子、迪奥等大型企业也相继落户。

（二）形态实现城市化更新

20世纪70年代，德国开始实行“我们的乡村应该更美丽计划”，1976年，首次将“村庄更新”写入《土地整理法》。“村庄更新”围绕“去中心化”理念，在规划过程中重点布局基础设施、教育资源、企业总部和公共服务功能，在形态上实现与城市看齐，缩小城乡差距，把人才留在乡村。通过逐年增加基础设施和公共服务投入，德国乡村的电力、燃气、交通、网络、医疗、教育等公共服务设施覆盖面和覆盖水平初步达到与城市相当的程度，乡村风貌和农民生活品质得到实质提升。

（三）生态实现和谐发展

德国高度重视环境保护和生态建设。在环保设施方面，政府负责建设所有的地下管网、污水处理、垃圾处理等公用设施，污水管网覆盖到乡村;在农业生产方面，注重生态有机技术的推广以及相关制度安排的设计。例如，土地采用7年一轮作制度，每年安排7%的耕地休耕，严格使用除草剂、化学除菌剂、化学肥料。政府设置留白补贴，给予留白行为一定的扶持;在立法方面，1993年德国出台《垃圾分类法》，立法推动垃圾分类处置，最高准则是避免产生不必要的垃圾，并在日常细节方面落实环保理念。通过法律的约束和几代人的努力，垃圾分类已经从外在的法律内化为德国家家户户的自觉行动。

（四）生产实现科学化

德国成立了生态农业促进联合会，以实现生存环境里的生态平衡作为共同行为准则。在生产环节，对于除草、灭虫、施肥都有专门规定，而生产有机农产品也有专门法律规定，其宗旨是，种子、土壤都不能被污染，新的技术也不能随意利用;在流通环节，食品实行可追溯管理;在服务体系方面，德国围绕合作社发展，建立了功能齐全的农业服务体系，各种类型的合作社遍布乡村，联结成为一个综合性的社会服务网络。

（五）人才实现专业化

德国是世界农业强国，他们用占全国人口2%的农业工作人员，养活了整个国家的人，平均一个农民可以养活150个人。德国注重培养高端农业人才，要想成为这类人才，必须投入很多资金进行学习，考取各类专业证书，特殊岗位还需要到国外进修。普通的德国农民至少要接受3年的职业培训，拥有操作农机、把握农时和运用电子化信息化设备等方面的专业能力。农民职业化使德国农业和乡村发展有了一个可持续的、高质量的支撑体系。

二、“城乡等值”的核心要义

（一）在发展理念上，突出乡村与城市生活不同类但等值

“城乡等值”建设的基点立足于农村，结合农村特色建设农村，彰显农村独特价值，实现城乡价值等同，而不是简单按照城市化的标准建设乡村。发挥乡村自身价值，不是一味通过耕地变厂房、农民变工人的方式，使乡村在生产和生活质量而非形态上与城市逐渐消除差别，从而实现乡村的生活条件、生活质量与城市生活“不同类但等值”的目标，包括劳动强度、工作条件、就业机会、收入水平、基础设施环境等。

（二）在发展定位上，赋予乡村平等和自主地位

乡村与城市的基础虽不同，但同样具有较大的发展潜力，通过创造公平发展机会、充分激发要素流动性，给予乡村在整体发展格局中的平等和自主发展地位。有别于政府主导的大城市战略或中小城市战略，乡村可自下而上地根据自身要素禀赋、人才优势及文化内涵，在遵循经济发展规律的基础上，个性化、生态化、智能化、低碳化地推动城镇化进程，最终实现与城市的等值。

（三）在发展模式上，推动城乡融合式发展

把促进城乡之间要素双向流动及有效配置作为重要抓手，而不是通过单纯的城市向乡村“输血”和违背市场规律的“反哺”，充分发挥市场机制配置城乡要素的决定性作用，将城乡经济发展融为一体，互惠互利，从而最终实现“城乡等值”。为了推进城乡发展有机融合，首先要改善城乡交流密切地区之间的交通运输条件，改变城市和乡村之间地域单元的割裂性;其次是增加乡村就业机会，同时推进基本公共服务均等化，提高就地城镇化水平，使农民不必进入大中城市而能享受等值的工作机会和生活质量。

（四）在发展路径上，坚持多元化、个性化取向

乡村与城市的发展虽然同等重要，但集聚、形态和功能的差异化程度较大，城乡一体化不是等同化、一致化，即使是乡村地区发展也要呈现多元化和多样化的不同模式，根据实际条件讲究发展效率。首先要多主体培育，激发包括农民、农二代、乡村创客等多元主体的积极性;其次是要多业态发展，构建乡村产业融合、资源相互渗透和交叉重组的产业发展体系;三要多要素协同，构建资金、技术、管理、人才等多要素协同的要素发展体系。

三、“城乡等值”理念引领下上海推进乡村振兴的方向

（一）聚焦超大城市特点，处理好三个“不”

上海的乡村振兴有其独特性，它不是单纯解决“三农”问题，而是要突出乡村的生态涵养、传统文化、休闲郊游等高附加值服务功能;对于超大城市强劲的金融和资本功能，一方面可以为上海的乡村振兴提供充足的资源，但同时不能成为资本讲故事的新场域，利用乡村来“圈钱”，而是要实实在在打造新产业;上海的乡村振兴不应只局限在上海市的范围内，而是面向长三角、长江流域来思考，尽管目前上海乡村较之江浙等地乡村还缺乏特色，但如何在“比学赶超”中将上海乡村打造为理念创新、技术创新、模式创新、人才创新的高地至关重要。

（二）科学构建乡村发展规划体系

倡导自下而上的发展不等于不需要科学规划的引领。乡村地区发展的核心是经济、人口、资源、环境的协调发展，这也是乡村建设的重要目标。德国巴州提出的城乡等值化的发展原则，是城乡统筹发展理念的另一种表达。上海特色乡村资源相对分散，未联动形成连片效应，没有成为市域风貌景观的重要承载，因此，科学构建乡村发展规划体系，要聚焦统筹配置全域乡村空间资源要素、为重要区域发展战略提供承载空间，将城乡等值化发展的理念原则融入城乡发展规划，建立科学、权威的规划体系，形成与超大城市相得益彰的城乡融合发展格局。

（三）积极推动城乡要素双向流通

城乡等值意味着要素资源在城与乡之间的平等流动，实现价值的交流，推动共同繁荣。上海要进一步挖掘产业关联性高、要素活跃性强、平台整合性好的经济形式，跨界配置城市和乡村产业要素，促进产业深度交叉融合。推动新的经济形式与农民合作社、乡镇企业、家庭小作坊等乡村原有经济体联动发展，促进乡村和城市资源的交换、重组，引导城市资金、技术、信息、人才、管理等要素向乡村流动。鼓励各类市场主体将城市要素资源引向乡村地区，探索城市要素与乡村经济结合的模式，改变乡村相对封闭和独立的产业体系和要素体系。

（四）设立乡村产业融合发展生态区、先导区

推动一二三产业融合发展关键在于“融合”，找准乡村产业融合发展最有效的切入点，以聚焦主导产业、坚持市场引导、坚持绿色发展和促进农民增收为基本原则，挖掘整合乡村资源的“牛鼻子”、关联乡村整体发展的大平台、催生乡村优质产业生态圈的催化剂，不断延伸农业产业链条，创新产业融合发展新模式和新业态。生态区、先导区要找准产业、整合资源，因地制宜，从本地特色出发选择产业关联性强、城乡要素连接性好、与农民利益联结紧密的产业，如乡村旅游、乡村文创、乡村民宿、乡村人才公寓等，有效盘活乡村各类资源、链接城乡生产要素，不断延伸农业产业链条，创新产业融合发展新模式和新业态。

（五）强化数字赋能，推动数字乡村更多应用场景

上海目前正在全面推动数字化转型，乡村作为一个独特空间，在数字化转型上可能有特殊性，也是个薄弱点。如何根据乡村分散布局、起点较低、财力有限等特点，围绕数字农业、数字乡村、数字治理三个方面，设计适宜的应用场景，推动上海乡村数字化转型。例如，2020年一场极端寒潮天气让郊区很多果农遭受严重打击，未来应该思考如何利用数字赋能，强化对自然灾害的预警预测，避免对农业发展造成过大影响。

（六）多渠道培育新型职业农民

培育新型职业农民是乡村振兴战略的应有之义。德国经验说明，发展规模化经营、精细化管理、科学化种植养殖模式才是现代农业的发展方向。这也对农民的综合素质提出了更高的要求，农民的职业化属性在加強，农民不再是低端、落后和分散的代名词。爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民正逐渐成为现代农业建设的先导力量。疫情期间，一些地方的农民依托网络零售平台，通过“直播带货”销售滞销农产品，取得非常好的经济效益，凸显新一代农民懂技术、懂销售、会上网的重要性。坚持精准培育，通过现代青年农场主培养、新型农业经营主体带头人轮训、农村实用人才带头人培训等计划，提高新型职业农民培育工作的针对性、规范性、有效性，最大程度将农业知识转化为生产力。

（七）广泛集聚资源打造新型乡村智库

乡村振兴靠人才、靠点子，大部分乡村青年群体占比越来越低，产业空心化、人才空心化的情况较为突出，有些地方的乡村即便拥有好的自然资源和产业潜力，但缺乏好的发展规划和先进的发展理念、发展创意，“绿水青山”难以转化成“金山银山”。乡村智库是面向农村、为乡村社会发展提供智力支持、出谋划策的各类组织，为广大乡村发展装上“大脑”和“翅膀”。建议各区成立乡村振兴专家咨询委员会、乡村振兴人才库，吸纳研究机构、高校专家、“走出去”的大学生和本土乡贤等人才，从本地特色出发，充分运用现代技术手段，把握潮流趋势，对乡村规划建设、集体经济发展、产业融合和乡村文化等领域展开集中研究，把“三农”领域最前沿的研究成果、最鲜活的经验做法及时进行提炼推广，深入挖掘经济增长点，绘就有特色、有内涵、有活力的乡村振兴画卷。

参考文献：

[1]毕宇珠，苟天来，张骞之，等.战后德国城乡等值化发展模式及其启示——以巴伐利亚州为例[J].生态经济，2012（5）：99-102+106.

[2]周季钢，阳炆杉.德国：“城乡等值化”理念下的新农村建设[N].重庆日报，2011-09-09.

[3]李文荣，陈建伟.城乡等值化的理论剖析及實践启示[J].城市问题，2012（1）：22-25+29.

Promoting the Rural Revitalization of Mega Cities Based on the Concept of “Urban Rural Equivalence”：on the Path of Deepening Rural Revitalization Strategy in Shanghai

Xiong Jing，Ji Xiaoguang

（Shanghai Jiaotong University，Shanghai200240，China;

Shanghai Pudong Academy of Development & Reform，Shanghai201203，China）

Abstract：The Rural Revitalization of megacities or developed areas has something in common， and has more things that are distinct and foreseeable. "Urban rural equivalence" is an important concept for EU countries represented by Germany to achieve many achievements in rural development. Learning from this concept and interpreting its core meaning will provide an important reference for the Rural Revitalization of Megacities in China. Based on this concept， Shanghai can explore the path of Rural Revitalization from seven aspects.

Key words：urban and rural equivalence; megacities; rural revitalization; route; Shanghai

责任编辑：王  缙