精细化治理视角下基层社会救助工作队伍建设

毕林丰

摘要：基层社会救助队伍工作状态的失衡，无法有效发挥我国救助能力的保障作用。基层社会救助工作者居于救助对象和制度设计中间，由于“福利依赖”和行政“内卷化”，现实中存在救助对象“无赖化”倾向和顶层设计不足的问题，因此其工作主体状态失衡。采用焦点团体访谈法对上海市P区社会救助工作开展调研，从区镇、街道和居（村）三个层级分析救助对象特征、工作人员的工作状态和期待。社会救助基层工作队伍是实践我国社会救助事业的主力军，从精细化治理视域出发，应建构以政府为主导的多方参与的社会救助体系，建设专业化救助人才队伍并做好顶层制度设计。

关键词：精细化治理;社会救助;焦点团体访谈法;福利依赖

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.03.011

一、问题提出

近年来，我国社会救助事业发展迅速，救助数量、救助范围和救助力度不断扩大。《社会救助暂行办法》的实施，标志着我国独具特色“8+1”式社会救助政策体系基本形成。[1]2020年《关于改革完善社会救助制度的意见》中提出要提高基层服务水平，实施基层社会救助能力提升工程。当前中国的社会救助已经实现整体转型，一个面向全民的、开放性的综合救助体系基本形成，制度层面已实现“应救尽救”。[2]而社会救助政策和体系只有在基层社会救助工作队伍服务救助对象的过程中，才能真正实现兜底作用。在队伍建设过程中，乡镇人民政府（街道办事处）作为审核主体，存在人员不够、专业性不足的问题，[3]救助的行政主体拥有较大的自由裁量权，[4]救助中的权责问题凸显。同时，社会救助基层容错、纠错机制尚未建成，工作人员面对较大工作压力。[5]

健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系是我国社会救助的发展要求，也是学者分析的主要对象。然而社会救助基层工作队伍是实践我国社会救助事业的主力军，是社会救助对象的直接接触者和社会救助政策的实践者，尽管很多研究指出现阶段的社会救助存在救助对象的需求满足程度有限、实施结果不公，导致某种程度的“福利依赖”等不完善之处，[6]但没有指出具有此种特征的救助对象对救助工作人员的威胁，探讨设计不足的救助制度对救助工作人员的工作带来的不便。

当前，提高基层服务能力是推动我国社会救助事业的重要保障措施。从基层救助工作人员的角度提出关爱基层救助工作人员，培养对困难群众有感情的社会救助干部队伍。本文以上海市P区社会救助基层实践为例，将P区镇、街道和居（村）的基层社会救助队伍作为访谈对象，了解该类人群的群体特征和在开展救助工作中的困境和期待。

二、实践发现：困境与期待

上海市P区位于上海市东部，共有36个街镇，区域面积1 210km2，2018年底常住人口555.02万，下辖12个街道、24个镇，目前有992个居民委员会，362个村民委员会。截至2019年9月底，全区社会救助主要对象有33 877人，合计支出社会救助资金36 391.31万元。基本实现了“应保尽保、应帮尽帮”。救助类型包含城镇低保对象、特困供养救助对象、传统民政救助对象等，以及其他类型的特殊帮困，例如实施粮油帮困、因病支出型贫困、医疗救助和临时救助。

救助类型、救助对象和救助資金的不断变动，对基层社会救助工作人员的要求也不断提高。通过对P区街道、镇、居委三层级社会救助工作人员的访谈结果进行分析，可以将基本社会救助工作队伍的工作困境和期待归纳为以下几个主题：（1）基层社会救助对象的特征。（2）基层社会救助工作者的工作现状。（3）基层社会救助工作人员对顶层设计的期待。

（一）救助对象的特征突出

一是福利光荣感和福利黑洞化。“无赖型”救助对象低成本的重复索要救助，常常以无理化的行为谋取更多的利益，“有的老面孔每周要来报个到，有的是每个月要来报个到，就是要钱”。某些救助对象将领取救助视为理所应当的事情，脱离社会救助的本意，甚至成为某些救助对象之间相互炫耀的谈资，救助仿佛也存在“市场行情”，在救助对象之间流传。

二是特殊救助对象的潜在威胁性。救助对象的“选择性描述”，导致信息不符、完全不对称，工作人员不能给出满足其“心愿”的救助结果，产生误解、怀疑等负面情绪，尤其是患有特殊疾病的救助对象可能会做出具有威胁性、不可预测性的破坏行为。例如刑满释放或吸毒人员的救助过程，“这些人语言不文明，有的时候也会发生肢体冲突”，工作人员被打、被羞辱的事件频发。

三是救助对象的侥幸心理与上下级决策权之间的博弈。基于上下级权力不对等，部分救助对象存在侥幸心理，游走于政策自主操作的空间中，反复无效申请救助，浪费工作资源和精力，“实际工作中我们经常会遇到一个居民，为一件事情反复去受理中心、去街道，跑信访办”，救助申请不通过后，救助对象依旧会锲而不舍的流转在不同部门之间，以缠访、闹访的方式试图寻找政策的松懈口。

（二）工作状态失衡

根据工作的状态，可以将工作状态的失衡分为内生问题和外生刺激。

1.内生问题：专业性能力欠缺

基本的工作要求是能够用政策匹配救助对象实际情况，使其获得适宜的社会救助服务，多年的救助经验和对政策的精准把握是正确判断的前提，同时帮助救助对象的过程也是“对症下药”的过程，因此对基层救助工作人员的职业素养、文化水平和政策敏感性要求较高。但是目前基层救助队伍年龄偏大，专业性不足。基层社会救助队伍改革兼并后，现有人员年龄偏大且文化层次水平不高，“救助干部的业务水平、责任心是参差不齐的。”工作开展需要专业性更高的人员，专业队伍在经历一系列改制后，无法招聘新的专职工作人员，继任工作只能由居（村）社工兼任，专业性远远不够，“社会救助协议员的队伍专职率是越来越低了”。

2.外生刺激：职业精神压力

一方面，基层容错机制尚未建成，工作人员既担心面对棘手的救助对象，又担心工作上的任何闪失，长期处于双边夹击的高压精神状态，对现有工作内容、服务对象的麻木，抵触情绪明显，“一些骨干常年从事于这项工作，他的心理耐受度已经濒临边缘了”，重复接待某一救助对象，浪费公共资源的同时也是对工作人员的精神折磨，长期面对不公平现实，心理不平衡降低职业幸福感，“长期在从事救助工作的人员，幸福指数完全没有”。 二是缺乏合理的宣泄精神压力的渠道。期待有较好的情绪调解方式，“我知道咱们窗口人员工作压力确实很大，也很担心，我们要给他一个发泄的通道，减减压”。工作人员陷入“进退维谷”的两难境地，一是自己的工作岗位短期内无法变动，二是棘手而无法回避的救助对象，在发生矛盾冲突后，依旧需要自我调整心态继续开展工作，“争吵之后还是要来解决这个问题的，对象还是有困难的，回过头来还是要自己消化，所以这个职业肯定是高危工作。”

另一方面，职业前景不明晰。救助工作人员变动频繁，初任公务员和社会工作者成为提供社会救助服务主要的力量，“按照规定是两年一次轮岗……两年已经是长的，有的是半年就调动了。”人员调动后没有办法及时补充，工作量继续堆积到基层单位。因此持续性的救助培训工作难以开展，“有一个居委里面，一年里面换了7个民政救助工作人员，根本就没办法培训”，甚至出现尚未培训完就离开工作岗位的情况。职业发展天花板明显，部分社会救助工作人员的工作经验丰富，苦于年龄和学历无法解决事业编制，即使是获得事业编制也并不能带来多大的变化和快乐。“有些救助工作人员虽然是‘老法师了，但他的职业瓶颈还是显而易见的”。职业规划不清晰必然影响基层救助工作人员的工作积极性。

（三）顶层设计不足

政策制定是个不断完善的过程，扎根实践的工作需求兼具实用性和本土性。

1.政策疑惑：“傻瓜式”需求清单

编制“傻瓜式”需求清单以获得简化的匹配条件清单。给予菜单式的救助标准，救助工作人员能够有匹配制度的依据，救助对象按照救助手册对照个人真实状况提出救助诉求，让社工服务和接受服务的居民都比较清楚，“菜单式的救助小册子让大家可以对比符合哪些条件，自查是否属于某一类人群符合这个条件，“傻瓜式”评估有利于提升救助效率。”要分门别类展示权威政策，便利居民自助筛查，“我们要一个个详细咨询个人情况，对应政策条目提供相应救助服务。”采用可视化的救助政策清单显得尤为重要。

2.人才结构：全面型社会救助工作队伍建设

基层工作人员表示希望专业化队伍建设能够实现“专业+本土”，坚持“属地化”原则，招募工作经验丰富的现居（村）社工和知识水平高的专业人员。

一是从现有工作人员中选优。对原有救助工作人员来说，利用已经熟悉的工作区域内救助的情况和救助政策运用的经验积累，“不光要了解区市的政策，也要非常清楚本镇基本情况”。也可以拓宽职业发展，增加收入，“从这内部来选拔，遴选出一批，让他们看到职业发展的一个方向”。

二是考虑工作人员的“本土性”。救助人员回答问题不能完全是书面化的教条的，一定要“接地气”，“例如某些农村社区的熟人社会，乡里乡亲的这些群体，尤其是在针对有一些救助政策发生变化的时候，要有一种公信度去解释。”实现与乡土群体的有效话语体系对接，起到事半功倍的效果。

三是购买第三方的服务。通过购买服务，为工作人员提供专业的指导，分担现有工作数量，用较少的资金发挥较大的作用，利用第三方组织达到缓和潜在矛盾的目的，避免政府工作人员与救助对象直接发生冲突。

3.技术工具：信息壁垒的存在

建设社会救助信息大平台指将社会救助核对机制作为基础，织密编牢社会救助安全网，实现数据信息共享，为大数据时代的社会政策提供重要支持。[7]

一是救助系统内部层级之间信息不对稱。由于信息错位，一方面居（村）在入户调查时无法核实家庭收入等各类财产情况，另一方面协助救助对象完成材料提交后审批失败，无用功较多。系统繁杂不统一，不同工作内容有不同的系统，实际工作容易产生混乱。

二是各部门之间信息沟通不畅。部门之间信息壁垒使救助部门难以开展一些工作，“比方说这个是吸毒人员，他（救助对象）在强制系统期应该是司法所给了我们（居委会）非常明确的一个红头文件，而不是邻居来说他进去了，我就可以停发”。探究部门之间信息沟通不畅的原因，一方面是不了解相关人员有领取救助的记录，另一方面是担心由于停发救助产生的矛盾纠纷，因为信息不对称，救助管理系统发放了原本不应发放的救助金，部门内部容易吃“冤枉官司”。

三是办公硬件和软件制约。“系统卡住了，只能输几条，不是我偷懒”，尤其遇到天气恶劣时更加严重，许多居民宁愿线下办公跑更远的路也不愿意较长时间的等待。疫情期间事务堆积，硬件条件限制工作效率，在时间限制下，人员工作压力更大，“人员也就这么多，有点挤压式的，系统也不是很简便，有点繁琐，工作人员有时候做得都哭出来，还有时间要求”。

三、原因探析：福利依赖和行政内卷

（一）“福利依赖”的存在

福利递送的有效性是我国社会救助中的难点，“福利依赖”表现为贫困的光荣感、福利需求黑洞化、福利评选过程中的策略性表演等。[8]关于依赖存在与否，有学者根据2013年民政部调查项目数据，认为我国低保制度已经养成了一批“懒汉”（如受助者劳动力市场参与率低、受助家庭受助时间长），福利叠加和优化促使救助人员不愿意退离救助“标签”;[9]有学者指出低保制度所致的“福利依赖”是低保障水平下，居民为提高收入水平而弱化“正规就业”的权宜之计，并不是慷慨的福利给付导致低保人员策略性地降低劳动激励的一种生存策略。[10]

对“福利依赖”进行理论透视，作为亚文化的依赖文化理论指出，穷人的所有行为都有文化的驱动，消极怠惰不思进取，是因为他们的文化承认他们天生如此。[11]访谈中的案例显示福利依赖确实存在。一方面是贫困人员不愿意就业，“在就业年龄段的低保户的人群，给他推荐工作，但是他们没有就业欲望”。另一方面，企业接纳程度较低，即便是能够进入企业工作，工作效率和成果也不尽如人意。“刑满释放人员、吸毒人员，像这类人员的自主意识不强，介绍就业也不愿意就业”“刑事人员也特别多，这样类型的人没有就业的那种愿望，上岗也很难，各种企业不大愿意用的”。同时，现实中也存在由于家庭为避免损失救助福利，就业年龄子女不愿参与社会劳动的案例，救助工作人员往往容易产生“我本将心向明月，奈何明月照沟渠”的无力感。

（二）行政“内卷化”

所谓“内卷”，用来描述“简单的自我重复”“没有发展的增长”“非理性的内部竞争”等。[12]行政“内卷化”即行政人员为完成工作而进行的重复性的操作，表面上达到了精简和高效率的目标，实际上表现的是没有发展的增长。[13]在行政效率逐渐提高、机构设置减少和工作人员精简的行政前提下，基层社会救助工作人员的职业素质和服务水平要求更高，而要求与现实的匹配更加不足。

一是“上面千条线，下面一根针”的现实困境突出。一方面，基层社会救助工作队伍职能总量未变，而制度改革后精简人员减少工作人数，基层工作者有时需要兼任数职，“大量事务性的工作和案头工作全靠他们，繁琐的任务日复一日年复一年，没头没脑、看不到头的这些工作。”另一方面，工作流程和材料没有简化，“我们自己有很多政策，会让人觉得手续特别繁琐。”例如某一人患癌症，一系列手续需要五六份材料，有时候半个工作日只能完成一份完整的材料。

二是基层救助服务的工作要求逐渐提高，但基层工作人员的素质未匹配升级。政策持续调整，要求救助工作人员持续不断的学习，“全岗通”是救助工作人员未来的发展方向，但相应条件未有匹配，“要求我们所有的内部的救助社工懂所有的业务，这个岗位要求很高的”。

四、路径选择：优化、完善与提升

精细化管理要求政府不仅要制定管理的目标和确定的标准，也要在机制上进行创新，形成政府主导、市场主体、社会主动的长效机制。[14]当缺乏外部多元参与主体时，容易产生“福利依赖”和行政“内卷化”的问题，因此在社会救助优化路径设计上，更应注重“多元参与”的主旨的贯穿指引。

（一）模式引领：授人以鱼不如授人以渔

一是发展型救助建设。将发展因素纳入救助是应该和必需的，[15]社会建立起一套旨在提高人们的生活质量和满足人类发展需要的救助制度，在救助工作逐渐精细化的前提下，对救助对象实行分类管理，兼具短期经济救济和长期生活改善。

二是服务型救助建设，即从传统的现金、物质救助向非物质性、专业性与多样化的支持性的服务型救助转变。必要情况下强调“权利和义务的对等”，坚持政府社会救助的主体责任，当发生因病致贫等个人无力改变情形时，政府应当牢牢守护社会安全网，当救助对象拥有一定劳动能力时，实施“有条件的救助”，例如享受低保的条件是固定提供一定的劳动时间，增强领取的责任感，保障领取者的自尊心，避免进入“福利陷阱”。

三是完善失信惩戒制度。十八大以来，中央明确提出要加快社会信用体系建设，在社会救助领域，合理的惩戒制度能够帮助有效树立社会救助新风。一是加强社会救助对象失信惩戒制度建设，提高制度遵循的规范化程度;二是实行差别化的惩戒制度，不同失信行为、主体应当给予不同的惩处措施，实现公平公正;三是搭建失信大数据平台，利用数据辅助制度进程，例如将社会救助数据大平台和失信大平台建立联系，获得信用信息的共享;四是失信恢复制度建设，允许失信对象自主提升改变失信记录，建立改过自新的信心，建设良好的社会氛围，给予失信人员“改过自新”的机会显得尤为重要。

（二）人才建设：厚培救助队伍

对政策融会贯通的专业的团队或者专业人才提供服务，既了解政策也会“开处方”，同时链接整合调配各类资源。在人员构成上，采取“老+新”“本土性+专业性”相结合的人员构成模式，兼具人文属性的老工作者和专业属性的新工作者，刚性的救助制度和柔性的救助服务相结合;在服务供给上，由政府主导建设专业性社会救助队伍，适当补充购买第三方服务，将“区管街道用”的模式落实到基层救助的岗位上来，增强救助的专业性。

健全基层救助工作人员工作条例。一是优化人员编制，设置合理的职业发展路径。优化政府内部资源配置，通过创新的手段提高资源配置的效率，同时整合外部社会资源，通过“借力”以缓解政府建构责任底线而带来的压力。根据实际服务范围、服务人数和工作量规划人员编制数量，设置适当的工资水平，建立职业发展的正常提升机制，体制内和体制外相结合，充实队伍建设。二是建立基层容错机制。通过人事奖惩导向以培育主动担当意识，通过上级直接介入以增强机制运行能力，通过上下层级联动以改善舆论应对水平。上下级理性应对紧急情况，疏导安抚不良情绪，在应对舆论的过程中始终处于信息优势地位，从而更为及时且有效地回应、引导各方舆论。

（三）信息化：搭建社会救助大数据平台

社会救助大数据平台的建设，一方面可以瞄准对象，精准化识别与帮扶救助对象;另一方面实现动态扶贫，搭建资源平台与动态监测对象行为。从收集救助对象数据的角度，对标数据库，发现隐藏和潜在的救助对象，实现“政策找人”，剔除违规对象，避免救助资源的浪费。

社会救助主体的多元化和社会化趋势。救助主体的单一性在一定程度上解释了救助内容的单一、救助资金的不足以及救助方式的单调。因此政府作为中间平台，在坚持政府主体救助责任的同时突出社会力量的社会责任感，搭建救助的桥梁。在整合救助对象信息的同时，整合救助机构、企业的资源和意愿，匹配合适的救助对象，促进双赢;整合救助工作人员数据，搭建网格化管理平台。由救助网格员全面负责辖区内社会救助等信息采集和综合服务， 形成以网格化管理为基础的全方位、动态式、便捷高效的社会救助格局。

五、结论

社会救助基层工作人员与社会救助制度、社会救助对象相关联，充分实现社会救助稳定社会的“安全网”作用，需要基层社会救助工作人员作为政策的宣傳者、实践者。本文采用焦点团体访谈法得出，实践中基层社会救助工作人员“三明治”式工作状态存在，救助对象特征明显和顶层制度设计的不足，“福利依赖”和行政“内卷化”的存在，成为基层工作者小心翼翼的工作状态的重要原因。

因此，基层社会救助工作的完善需要从精细化管理的视角，坚持政府的主导作用，改善基层社会救助工作的工作环境、构建专业化社会救助队伍、发展社区专业化服务，切实提高基层社会救助工作综合水平。

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The Construction of Grass-roots Social Assistance Work Teams from the Perspective of Refined Governance：Based on an Analysis of the Investigation and Survey of P District in Shanghai

Bi Linfeng

（Shanghai Normal University，Shanghai200234，China）

Abstract：The work status of the grassroots social assistance team is unbalanced， and it is unable to play a safeguard role in enhancing my country's assistance capabilities. Basic-level social assistance workers live in the middle between the assistance target and the system design. Due to "welfare dependence" and administrative "involvement"， there are problems in reality that the assistance target becomes rogue and the top-level design is insufficient， so the main body of their work is out of balance. This paper uses the focus group interview method to investigate the social assistance work in District P of Shanghai， and analyzes the characteristics of the assistance recipients， the working status and expectations of the staff from the three levels of districts， towns， streets and villages. The grassroots social assistance team is the main force in the practice of social assistance undertakings in our country. A government-led and multi-participated social assistance system should be constructed， a team of professional assistance talents should be built， and the top-level system design should be done.

Key words：refined management; social assistance; focus group; grassroots work team; welfare dependence

责任编辑：王  缙