城市建筑垃圾资源化多元协作性治理研究

陈少燕

摘要：多元协作性治理能够有效化解集体困境中不同利益主体之间的矛盾和冲突，是解决城市治理难题的不二法门。文章以深圳市城市建筑垃圾资源化工程为主要研究对象，通过对深圳市现有的建筑垃圾治理主体、机制和运作结构进行调研，探讨深圳市各主体在城市建筑垃圾资源化多元协作性治理工作的作用和责任;分析了当前深圳市城市建筑垃圾资源化多元协作治理工作中的问题;认为需要从强化利益主体作用、建立多层次机制、完善多元主体运作结构等角度进行深圳市城市建筑垃圾资源化多元协作性治理。

关键词：城市建筑垃圾;多元协作性治理;知识困境;机制构建

中图分类号：X799.1 文献标识码：A 文章编号：1001-5922（2021）01-0171-04

0引言

作为我国第一个经济特区，深圳市在2004年便已经完成100%城市化水平建设，该市市区建筑事业发展水平位居全国前列。与之对应的，是随着经济的飞速发展、人口的不断增长，深圳市市区将会面临规模庞大的城市扩张、旧城改造以及临时建筑拆除等工程。据深圳住建局数据显示，2019年该市建筑垃圾产生总量已超过1亿方（约15000万t），远远超过该市2005年410万方（约600万t）建筑垃圾产生总量，未来深圳市将会面临严峻的建筑垃圾处理问题。

目前我国多采用填埋、临时堆置等形式进行建筑垃圾处理，仅有低于5%的建筑垃圾被采用资源化利用等手段重新流人建筑领域。大量的建筑垃圾填埋，给深圳这种土地资源极其紧张的大城市带来了极大的经济和环境压力。根据中国循环经济的5R政策（图1），减量化无疑是解决深圳这种超级城市建筑垃圾处理困境的最佳手段。

减量化（Reduce）、循环再生利用（Recycle）、资源再配置（Relocate）、资源替代（Replace）和无害化储藏（Restore）等组成的5R政策已经取代原有的3R政策，成为未来我国进行垃圾资源再利用、经济建设等工作重点遵循的原则翻。

1深圳市建筑垃圾管理现状

1.1处理现状

受传统建筑材料影响，当前深圳市建筑垃圾主要以渣土为主，约合全市建筑垃圾总量的92%左右。当前垃圾处理形式以填埋和临时堆置为主，资源化利用率约为9%。部九窝渣土二期于2018年2月封场，至此全市13座垃圾填埋场已经无法继续完成全市建筑垃圾填埋项目任务，深圳市建筑垃圾已无填埋场可用。至2019年6月，全市新屋维拆垃圾收纳总库容剩余量已不足100万方。根据《深圳市固体废物污染防治行动计划（2016-2020年）》中的相关规定，深圳市需在2020年之前完成建筑垃圾固体废物产生量和处理量优化。受2015年渣土堆填事故影响，该市原有119处垃圾堆填点进行了统一整改和功能优化，但均已不再受纳新的建筑垃圾。总体而言，深圳市未来城市建筑垃圾资源化利用治理已迫在眉睫且实践工作压力巨大。

1.2建筑垃圾资源化综合利用

进行资源化综合利用，是解决当前深圳市建筑垃圾处理难题的关键。例如，渣土目前砂含量高于40%的城市建筑垃圾通过泥沙分离能够进人资源循环利用流程，进行路面砖、渗水砖等的加工再利用。低于40%无法进行泥沙分离部分，可以考虑用作工程回填或利用烧结方式加工成为烧结砖进行综合利用。深圳市于2016年底开始实行建筑垃圾资源化综合利用，與东京、纽约、北京、上海等城市相比，深圳市建筑垃圾资源综合利用起步较晚、差距较大。当前全市仅有不足20家企业能够进行大规模建筑拆除资源综合再利用，多数企业对建筑垃圾的处理方式均为移动式现场破碎式处理，对于资源分类再利用较为不利。为应对日益增长的建筑垃圾和市内场地、技术不足等问题，深圳市近年来约有近8000万方渣土需要运往周边的中山、珠海等地进行处理。然而这一暂时性办法并不能长远解决深圳市建筑垃圾困境，对城市建筑垃圾资源进行多元化协作性治理成为深圳市未来发展过程中的最有效措施。

2城市建筑垃圾资源化多元协作治理机制建立

城市建筑垃圾资源化多元协作性治理机制是综合兼顾建筑垃圾回收、资源化综合利用企业等核心主体以及政府、社会团体、企事业单位、消费者、新闻煤体等辅助治理主体的利益诉求，通过图2所示的治理机制和逻辑分析框架实现资源整合与优化配置。

其中，作为治理框架的引擎，主体维度处于图2所示模型的最底部，为协作治理系统提供运作动因;过程维度主要反映协同治理行为，因此处于模型的中部受到框架引擎的直接作用，驱动其他环节进行协作;价值维度主要反映协作性治理框架的治理成效及协同价值，因此处于整体框架的最顶部;环境维度则主要为系统框架起辅助支撑作用，是经济、社会、政策等因素的综合性体现。

2.1主体协同

城市建筑垃圾资源化多元协作性治理是一个关联性极强的工作，需要多元协作治理框架中的各主体进行多元化、多层次的协调合作进化方可实现。在本治理框架下，城市垃圾资源化主体协同主要表现为图3所示的协同匹配关系。

三者之间的相互协同匹配需要通过互动链接实现耦合关联。利用多元协作性治理框架开展主体协同，需要系统创造协同效应，打造多元协作性治理框架下的动态协同产业链。其中，素质协同是城市建筑垃圾资源化多元协作性治理框架中各主体间相互合作形成协同关系的匹配过程;结构协同是治理框架中不同主体间相互作用形成的各种关联关系的外在反映;关系协同能够准确反映框架中个主体间物质交换、知识共享和利益协调是否完善的标志，关系协同决定了框架中个主体间协调效应的最终成效。

2.2协同过程

城市建筑垃圾资源化多元协作性治理是一个动态过程，其基本路径如图4所示。

协作性治理工作中最为关键的地方在于协同过程所扮演的系统中介和纽带角色。系统依靠框架主体底部的引擎推动，使系统多元主体在外界干扰来临之时采用联合治理的形态进行建筑垃圾资源化利用，通过协同产生更大的资源化利用效应和协同价值。

2.3协同价值

城市建筑垃圾资源化多元协作治理目的在于实现多元主体环境治理协同增效，以期实现协同价值大于所有单一个体单独治理所产生的价值之和。尤其针对城市建筑垃圾资源化多元协作产生协同的互补性和外部性，希望能够通过多元协作以更加低廉的成本、更加快速的治理速度实现城市建筑垃圾无害化、资源化和高值化利用。由于城市建筑垃圾具有一定的公共产品属性，因此针对深圳市城市建筑垃圾进行治理对于缓解资源和环境对深圳市的约束具有重要意义。同时，在公共产品属性的治理环节中，还能够为深圳市创造大量的就业机会。在开展多元协作性治理协同价值评估时，除对框架中的经济增加值进行科学评估外，还需要针对多元协作性治理框架的社会共享性以及资源节约与环境保护等方面的综合价值，从经济、社会和生态等多层次的环境、资源失衡现象人手对深圳市建筑垃圾资源化多元协同治理价值进行评估。

2.4协同环境

任何协同治理方法、举措或路径都无法在封闭的工作环境中开展，协同环境为建筑垃圾资源化多元协作性治理提供了特定的嵌入式化境。在协同环境的作用下，环境因素既能够为组织实现自身利益创造机会，又能够为组织中的主体或协作关系进行一定的约束，保证多元协作主体能够在环境的约束下进行最大程度的合作。协同环境是协同治理体系中的重要辅助部分，为了获得理想的系统协同价值，必须按照科学、合理等原则建设动态化的协同环境。因此，在城市建筑垃圾资源化协作性治理框架下，其外部环境不确定性如社会幼稚性、政策低效性等的存在几乎为必然，进行协同环境构建过程中需要充分考量这些元素为协同环境带来的负面影响。通过重塑外部环境，为城市建筑垃圾资源化多元协作性治理提供良好的外部条件。

3治理实践

作为我国特区经济发展的“领军人”，深圳市開展城市建筑垃圾资源化协作治理的起步较早，其治理实践始于20世纪末期。根据其治理主体的变化，将深圳市城市建筑垃圾资源化利用协作治理分为三个阶段，相应的治理模式变化如图5所示。

3.1政府与市场分治

20世纪90年代末，深圳市开始对城市建筑垃圾回收利用投入了更多的精力。然而，建筑垃圾与一般生活垃圾回收处理存在较大的差异，治理主体的角色多由政府担任，而实际的建筑垃圾处理则多交由社会主体进行自由处置。随着深圳市城市化程度的飞速提升，这种传统的建筑垃圾处理模式弊端频现，填埋处理造成的二次污染、建筑垃圾处理不规范等问题成为深圳市建筑垃圾资源化处理工作的难题。

3.2政府推动下的市场主导阶段

进入21世纪后，深圳市各类建筑垃圾产生量增速加剧，单纯依靠政府主导、小型企业治理的模式已经难以满足该市区实际需求，在国家的大力倡导和社会各界的共同倡议下，深圳市开始逐渐尝试并重视建筑垃圾的资源化协作处理，民营企业中实力较为强劲的企业开始尝试与政府进行多元合作进行建筑垃圾的资源化利用。尽管这种合作在很大程度上压缩了个体户等的生存空间，但短短10余年时间深圳市已经基本形成了兼具建筑垃圾交易中心、分拣中心、回收网点等元素的建筑垃圾资源化利用网络，年回收处理再生资源超过200万吨。然而，对于民营企业可利用不高的建筑垃圾，深圳市仍然以填埋处理为主，在一定程度上仍存在二次污染和资源浪费现象，同时也体现了多元协作主体缺失给建筑资源化利用带来的问题。

3.3多元主体协同治理阶段

为解决深圳市建筑垃圾资源化多元协作性治理环节中多元主体的缺失，促进建筑垃圾资源化综合利用向规模化、集约化和产业化发展，深圳市政府逐渐开始采取更多减量化措施，用以帮助该市建筑垃圾资源化多元协作性治理提供完善的协作环境。

3.3.1建立和完善相关政策、法律、条理

建筑垃圾资源化多元协作『生治理政策层面的措施包括：施工图审查备案、再生产品标识识别、再生产品强制使用等。深圳市目前为实现建筑垃圾资源化协作性治理，针对治理政策层面的措施分别制定并颁布的法律、法规有：《建筑节能资金管理办法》《节能减排专项资金管理办法》《拆除工程管理办法》《深圳废物减量办法》《深圳市建筑废弃物减排与利用条例》等㈣。

3.3.2渣土受纳场地复垦

由于深圳市土地资源极为稀缺，深圳市为解决本市区建筑垃圾受纳场地严重不足等问题，根据《深圳渣土规范用地通知》中的有关规定，在不改变土地使用性质的前提下，逐步开展“2+1”渣土受纳场地复垦计划，在对渣土场地进行绿化3年之后交还给原单位重新进行土地资源利用规划，缓解深圳市渣土受纳场地不足问题。

4结语

文章针对城市建筑垃圾资源化多元协作性治理框架进行系统性分析;以深圳市为例阐述了建筑垃圾资源化多元协作性治理工作中主体协同、协同过程、协同价值、协同环境等的概念和实践要点;以深圳市建筑垃圾资源化利用发展历程，对文章提出的多元协作性治理理论框架进行了实证。