食品安全法下食品安全监管体系构建

2021-06-10邓彦芬邓彦

食品工业 2021年5期

邓彦芬，邓彦

1. 山西工商学院（太原 030006）；2. 中北大学（太原 030051）

在中国建国初期阶段，农业生产力低下、自然灾害频发，导致粮食极度短缺，给大众留下比较深刻的创伤，因此粮食的数量与安全成为党与政府持续关注的热点问题之一[1]。保障粮食自给自足是中国的基本国策，该政策也被贯彻到国家各级政府部门中。自1988年起，依次提出“菜篮子”市长负责制与“米袋子”省长负责制以保障粮食的数量安全，打消民众对粮食短缺的恐惧。在此基础上，也为中国产业结构调整与经济发展带来积极影响[2]。

随着社会与经济的飞速发展，风险因素也随之增多。由于工业污染、农业生产肥料滥用、环境变化、人为造假等因素，引发的各类食品安全问题也逐渐显现，并具备不可预测的特征。2008年三鹿奶粉事件，致使婴幼儿患病（肾结石），其主要原因是奶粉中含有化工原料——三聚氰胺。经过调查统计发现，三鹿奶粉致病的婴幼儿患者约54 440人，并且存在死亡病例。三鹿奶粉事件的发生引起国家和大众的高度关注，也引发消费者对食品安全的担忧。纵观近几年，食品安全事件频繁发生，再加上消费者群体的不信任以及舆论传播的发酵多种因素的累加，使消费者对食品安全的态度由怀疑到恐慌，引发人们对食品安全监管体系的思考[3]。

民以食为天，食以安为先。食品的数量与安全是保证大众健康与营养的基本，也是实现人类社会发展的前提。如何提高食品安全水平、防止食品安全风险的发生、让人们能够放心食用食品[4]是亟待解决的问题。在公共管理角度来看，食品安全防控不容忽视，故应该在食品安全法的指导下，构建食品安全监管体系，出台针对性的监管制度、形成多元主体参与的社会监管模式，为保障食品安全提供有效的体系支撑[5]。

1 食品安全监管体系结构与关键因素分析

食品安全监管体系实质上是一个系统，是由2个及以上的要素形成的集合体，需要注意的是，构成要素之间存在相互关联。在一个监管体系中，每个构成要素都会对整个体系的行为与性质产生一定程度影响，由此可见，监管体系中的构成要素存在相互关联、作用、影响及依存的关联[6]。

以政府为主体，以具体制度为载体，在法律法规前提下，构建适应社会需求的食品安全监管体系，其结构如图1所示。

图1 食品安全监管体系结构示意图

食品安全监管体系具有清晰的边界，其监管效率与效果同时受到外部因素与内部因素的影响，为提升构建体系的监管效率，必须对其影响因素进行详细分析，具体分析过程如下。

1.1 外部因素

构建体系外部影响因素主要包含环境因素、技术因素与人员交流[7]。

环境因素指的是工业、农业的发展导致污染程度上升，环境中有毒物质——化学物质、生物物质等逐渐增多，极有可能通过食物链进入人体，破坏人体的免疫功能，威胁人体的健康与生命。

技术因素指的是在某一个时间点，空间食品安全的技术手段。中国的食品安全控制技术手段主要经历巴氏消毒技术、危害性分析与关键控制点建立、ISO22000标准3个阶段[8]。巴氏消毒技术极大降低牛奶等食品的微生物污染情况。危害性分析与关键控制点建立控制食品加工的质量。ISO 22000标准是全球公认的效果最好的食品安全管理方法，也是现今国际通用的食品安全评价标准，具备极强的普遍适用性。

人员交流指的是随着国际贸易往来的不断加强，若是一个食品出现安全问题，会迅速蔓延到其他国家和地区[9]。

1.2 内部因素

构建体系内部影响因素涉及比较广泛，分为监管主体、监管客体、监管手段3类。

监管主体指可以对食品安全进行干预的全部相关方，如行政机构、消费者、司法等。

监管客体指参与到食品研究、生产、运输、储藏、销售及原材料相关的个人与单位[10]。由于食品生产与加工环节在整个过程中占比较大，故对其进行重点关注。

监管手段指经济、法律、行政、技术方法等。如市场准入手段，该监管手段在根本上保障食品安全，只允许具备相关条件的法人或者自然人进入食品生产、加工与销售的环节；法律法规是食品安全体系建立的基本前提，不但可以预防食品安全事件的发生，也可以对事件负责人进行追责与惩罚[11]。

2 食品安全监管决策模型构建

以上述食品安全监管体系结构与影响因素的分析结果为基础，构架监管决策模型，为监管体系构建打下坚实基础。食品安全监管决策模型构建具体步骤如下。

2.1 步骤1：确定食品安全监管的政府边界

食品安全监管是一个国家政府的关键职能，但是政府监管行为也会受到多种因素的影响，如预算约束、支出约束等。如何在预算支出约束条件下，发挥政府的最大监管效能，是现如今监管工作的重点研究问题。为解决上述问题，首要任务是确定食品安全监管政府边界，使政府达到最大化监管效能。

监管风险-成本曲线如图2所示。

由图2可知，在曲线边缘及黑点表示的是能够达到监管目标。但是在C点与D点监管成本一致的情况下，C点的食品安全风险更低。由此可见，要想达到理想的监管效果，需要在边缘线上寻找政府监管边界，即均衡点，以便得到更高的效能[12]。

图2 监管风险-成本曲线示意图

2.2 步骤2：确定食品安全监管均衡点

监管主体主要是通过相关法律法规、技术标准等对食品生产加工单位或者个人进行集中监管[13]。在理论角度上来说，只要付出较大成本，就可以降低任何食品的安全风险程度。但是对于生产加工单位或者个人来说，其并不会无限制地增加成本，若是食品生产加工的边际收益低于边际支出，单位或者个人就会放弃遵从政府监管。由此可见，需要找到食品安全监管的均衡点，才能保障政府与企业双方均能遵从监管[14]。食品安全监管决策标准如图3所示。

图3 食品安全监管决策标准示意图

由图3可知，若是食品安全标准在A点，边际收益曲线呈现为水平直线，则边际收益恒定不变，相较于S1来看，S2的安全程度更高，但其成本较高。从C点开始，食品安全边际成本曲线斜率陡然变大，无限趋近于正无穷。而B点食品安全边际成本与边界收益持平，并在可以控制范围内，将其看作食品安全监管均衡点。

2.3 步骤3：建立监管主体行为模型

政府监管实质是应对市场失灵的一种有效手段，也是一种市场干预行为。假设政府是理性行为人，其应该以社会福利最大化为目标，在权衡利弊的前提下，采用适当的工具来干预微观主体的行为，实现自身的监管目的[15]。政府监管行为会受到立法机构、社会舆论、消费者及利益相关者的影响。监管主体行为模型如图4所示。

图4 监管主体行为模型

3 食品安全监管运行机制确定

食品安全监管运行机制是监管体系构建的重点与关键，也是保障监管效果的重要环节。监管者通过一系列的工具与手段，致使监管对象改变其行为模式，达到食品安全监管的目标[16]。

食品生产经营者的行为模式表达式为：

式中：B为食品生产经营者的行为模式；F( )为行为模式函数；P为行为模式特点；E为食品生产经营者所处的环境。

食品安全监管实质上是一种强制性的社会管理行为，能否取得理想的监管效果，取决于如何有效运用运行机制[17]。食品安全监管运行机制主要包含2种，一种是正向激励——奖励机制，另一种是负向激励——惩罚机制。

3.1 奖励机制

奖励机制指对符合监管目标行为的食品生产者进行奖励，强化上述行为，有助于食品安全监管目标的实现。激励机制主要形式为免检产品、建立信用档案、设置食品安全奖项等[18]。

中国的食品生产企业约有70万家，获得产品免检资格仅3 500家左右，而获得免检资格的企业能够在全国范围内得到保护，致使生产企业产生一劳永逸的懈怠思想，也致使后续三鹿奶粉事件的发生，故免检产品这种形式逐渐地在奖励机制中退出。

建立信用档案是奖励机制的关键构成部分。通过多年研究发现，企业信用是其在生产经营过程中遵照法律法规、兑现质量承诺的能力体现。企业信用主要分为4个等级，分别记为A、B、C、D，信用质量由高到低。一般情况下，若是食品生产企业信用被评定为D级别，表明其信用质量极差，并且出现过不良行为，需要将其列入生产企业黑名单，对其进行加强监管或者不予其再次进行食品生产加工行为[19]。