从“新农村建设”到“乡村振兴”

宋棠

[关键词]乡村振兴 乡村研究 城乡融合

乡村振兴战略是系统性、全局性地认识和理解新时期城乡发展全局的思想体系和方法准则，不宜简单地理解为农业农村工作若干任务的累加。本文重点解读了乡村振兴战略的时代性特征，结合今年中央1号文件的一些新提法和要求，尝试对乡村振兴战略的几组重要概念进行辨析，并由此出发，从路径和机制层面，提出进一步推进乡村振兴的一些建议。

一、“乡村振兴”政策术语的时代性

在党的十九大提出“实施乡村振兴战略”以后，“乡村振兴”作为政策术语，成为具有特定含义的专有名词。十九届五中全会提出“中國特色社会主义乡村振兴道路”之后，这一特点更加鲜明。在此之前，尽管各种学术和政策研究中都大量使用过诸如“振兴乡村”“农村振兴”或“农业振兴”这样的词，但基本上都是用比较随意的方式使用“振兴”概念，用以表达某种“自定义”的观点和理念。

与“乡村振兴”相仿，“新农村建设”也是在中央“建设社会主义新农村”提法提出之后，才成为专门的政策术语。仅就字面表述而言，“社会主义新农村建设”并不是一种新的提法，早在1956年一届全国人大第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》就曾提出过“建设社会主义新农村”的目标。但是党的十六届五中全会围绕“社会主义新农村建设”所阐述的建设目标，在完整性、系统性和深刻性方面远超从前，清晰而具体地指出了在新的历史条件和社会背景下，中国农村发展的方向、动力以及保证目标实现的政策措施。可以这样认为，此前若干次提到的“新”农村，更多地意指时间序列上的先后，即后出现的事物在时间意义上相对于以前是“新”的，但并没有明确指向一种哲学意义上的、具有质的规定性的“新”。而社会主义新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”总目标的提出，则意味着从政策供给到建设手段、发展路径等方面，与此前相比均有性质上的改变——这种性质上的变化是不能够仅从表面上来认识的。

对于“乡村振兴”的理解和把握也是如此。习近平总书记指出：“农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标，坚持农业农村优先发展是总方针，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是制度保障。”研究者对这一政策概念的理解，应该从“新”的质的规定性出发，从“农业农村现代化”“城乡融合发展体制机制”等新的要求出发，否则就容易出现“名相如，实不相如”的情况。因此，我们有必要更加细致地对作为政策术语的“乡村振兴”的时代性含义进行分析探讨。

“新农村建设”和“乡村振兴战略”是在两个历史发展阶段、着眼于不同的城乡关系结构、针对差异很大的经济社会发展核心问题而提出的两个政策体系。随着中国经济社会的不断发展，“乡村振兴战略”所依据的社会条件与“新农村建设”阶段相比，已经出现了巨大的变化。如果仅将新农村建设的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五句话总要求，与乡村振兴战略的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求做表面化的比对，认为两者之间的区别只是表述方式上的改变，继续以新农村建设阶段的思维和政策惯性理解今天的政策体系和形势任务，或许在某些具体领域和工作中可以取得一些成果和进展，但是就完成新的历史任务、解决新的战略问题而言，却无异于南辕北辙。

“新农村建设”是在经济高速发展与快速城镇化阶段提出的农业农村工作的指导方针。在这一阶段，不管如何强调“以城带乡、以工促农”，在基本面上，农村仍作为城市的附属而存在，农村工作的重心是满足城市和工业所提出的特定要求，完成城市和工业发展对农村提出的任务。换言之，在这一阶段，农村的建设发展主要不是着眼于农村本身，而是指向城市和工业发展的目标，服务于城市和工业发展。因此，这一阶段以快速城镇化为基调，以“通过减少农民来富裕农民”为基层工作导向，在理论认识上以承认农村衰败不可避免为前提，着眼于减轻农村衰败过程中的“阵痛”，以想办法解决农村衰败中出现的诸种问题为目标，表现为“拾遗补缺”性的政策安排。

党的十九大报告指出，进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。乡村振兴战略是适应和服务于这一发展阶段提出的全新的理论导向和政策导向，是在新的国际关系背景下，在新的产业结构、就业结构、城乡关系和中国社会主要矛盾等新条件下进行的战略性调整。“乡村振兴战略”不是片面强调以城市、工业去带动农村、农业，也不仅是要在工作推进上实现城乡统筹，而是要赋予农村与城市平等、对等的主体地位，将农村地区作为独立而非附属的战略区加以看待。这是农村定位的根本性变化，也是理解“振兴”含义的最重要维度。进一步看，在“农业农村优先发展”原则的统领下，今后一段时期，在战略层面上，要将建设的重点放到农村，将城市开发建设的成熟经验、充裕的社会资金供给与农民改善生活条件的强烈愿望、地方政府积极的行政作为充分结合起来，使农村作为今后一段时间建设的主战场，有效化解过剩产能，全面改善农业现代化条件、农村基础设施条件和农民居住生活条件，较大提升农村地区负载产业和人口的能力水平，应对各种可以预见和不可预见的重大考验。

“乡村振兴战略”将农村地区作为独立而非附属的战略区加以看待

“乡村振兴战略”写进党章，《中国共产党农村工作条例》颁布施行，“全面推进乡村振兴”“中国特色社会主义乡村振兴道路”等提法的提出，国家乡村振兴局的成立，都强烈体现着这种时代性。在脱贫攻坚任务全面完成之后，“农村真穷、农民真苦、农业真危险”这种流传甚广，甚至成为公众共识的现象和问题，已经不再是农村的主要矛盾。当前的主要矛盾，体现在全面深化农村改革的“胶着”状态上。

从政策设置来看，一方面，中央推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，另一方面，中央1号文件指出：“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”;一方面，中央1号文件要求：“严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实”，另一方面，要求“规范开展城乡建设用地增减挂钩，完善审批实施程序、节余指标调剂及收益分配机制”;一方面，1号文件要求“突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营。推进农村第一、二、三产业融合发展示范园和科技示范园区建设，加强资源整合、政策集成，以县（市、区）为单位开展创建，到 2025年创建500個左右示范区，形成梯次推进农业现代化的格局”，另一方面，“小农至上”的导向又在很多领域发挥作用。

其他矛盾还包括，全域土地综合整治试点工作和以村庄为单位的土地所有方式、小农户“家家包地”之间的矛盾;永久基本农田保护和农业经营基础设施、县域发展建设之间的矛盾;资本要素下乡和小农利益优先之间的矛盾;国企参与乡村振兴与国企考核体制之间的矛盾;财政资金的项目制投放方式和小农户无法对接项目资金的矛盾;高标准乡村建设与县乡财政困难、债务高企之间的矛盾;村外“乡贤”返乡和村支部书记、村委会主任“一肩挑”要求之间的矛盾;增加农民财产性收入与农村产权稳定性要求之间的矛盾;等等。

以上这些矛盾在当前乡村振兴有关政策中都体现得相当明显，这反映了在各部门的任务取向、各层级对事务优先级的判断、各区域对形势任务的认识等方面，均存在着较大差异。这些差异最终体现为理论研究上的含混不清，以及政策设置在进退之间、取舍之间的犹疑不决。实践中，则往往会导致基层在改革行动上的观望态度和“引而不发”。

二、几组重要概念的辨析

对关键概念理解的含混不清，不仅会引发政策规划上的矛盾，削弱改革执行的力度，也可能误导学术研究与公共讨论，使得学术界和公众难以对农村经济社会发展变化和改革需求做出真正敏感而积极的回应。此外，过去一些学者出于研究的方便性和可行性而“构建”出的问题以及沿用下来的研究方法和对象，可能已不适用于在新的发展阶段把握乡村发展的宏观局势和关键问题。为破解这些问题，提高政策制定和学术讨论中的沟通效率，我们有必要对一些重要概念进行进一步深入的探讨和辨析。

村庄不是静止而封闭的

（一）“乡村”振兴还是“农村”振兴？

习近平总书记指出：“党的十九大提出实施乡村振兴战略，就是为了从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系。”他还指出：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。这里面更深层次的问题是领导体制和国家治理体制问题。”这说明，乡村振兴战略是着眼于工农关系与城乡关系、着眼于领导体制与治理体制而提出的，不能就农村谈农村，更不能就村庄谈村庄。

城乡“犹如一枚硬币的两面”，是一个统一的有机体。换言之，或许并不存在一个单一的“农村问题”。有些研究者出于研究的方便或操作性的可能，习惯从总体当中构建出这样一个研究领域和研究对象;在具体工作中，也是出于工作的方便与可能性，划分出工作领域和分工分管的职能，并进行相应的部门设置。但当研究领域和工作分工渐渐被体制化之后，总体性的前提往往被悬置或忽视，原本被“构建”出来的问题反而占据了所有的视野，甚至取代了真正的问题本身。长此以往，农村成为与城市分隔甚至对立的区域，农村研究和农村工作随之成为独立领域。为解决总体性问题而存在的学科划分和工作分工，最终反而成为阻碍解决问题的障碍。

因此，在思想认识上，必须要将悬置的总体性清晰明确地找回来。这种全局性、总体性的要求也正是“战略”的本意。在以往的实践当中，政策打架的现象屡见不鲜，重要原因在于战略不清，核心不明。各个具体政策背后都有隐含的理论前提，而理论的背后又有特定的价值前提，源于不同的，甚至相冲突的理论和价值前提制定的具体政策，不可能不是内在冲突的。如果农业存在什么不足，就出台关于加强农业发展的意见;农民遇到什么状况，就出台改善农民状况的意见;农村遇到什么问题，就出台改进农村工作的意见，那么政策之间、部门之间、层级之间各自为政、内耗严重、效率低下的状况就会成为常态。有了明确的总体性的战略，才可以据此构建完整的政策体系。

（二）“乡村振兴”还是“村庄振兴”？

实施乡村振兴战略，当然要以做好村庄建设发展等具体工作为前提。但是如果仅仅将乡村振兴表面化、简单化地理解为村庄振兴，在理论和政策上继续将村庄作为孤立的、独立的单元，以碎片化的行政管理方法消解资金和政策的规模效应，不能将一个区域内的城乡作为整体体系加以看待，真正的乡村振兴也就无从谈起。因此，在乡村振兴战略的推进思路上，必须要清醒地认识到“超越村庄”的必要性。

“超越村庄”的关键在于明确“村庄”的定位和发展方式。村庄不是静止而封闭的。无论是其生产生活方式、管理方式、内部结构，都随时在发生着剧烈的变化，并且和上级政策、外部市场发生着各种形式的交流、交换。将村庄定义为“原生态”的静止封闭单元，是认识论上的错误。从研究方法来看，这样在理论研究中构建出来的作为“理想类型”的村庄，现实中可能并不存在。

传统社会中，血缘、地缘、业缘这三种最基本的社会联系在村庄层面实现了整合，这使得村庄成为农村最合适的基本社会治理单元、行政管理单元和经济发展单元。但是，随着土地、劳动力、资金等生产要素的流动以及生产经营活动范围对村庄的界限的突破，村庄越来越难以满足整合各种要素资源的需求，不能够完成基本经济发展单元的任务职责。村庄范围小、经济体量小、产业链条短，无法联结打通三产，实现三产融合。如果以村庄为基本经济发展单元，客观上只能着眼于一产，很难实现农民持续增收。若强行在村庄层面上投入二三产业，由于其产业层级低，配套程度低，应对市场风险和政策风险的能力弱，效益必然比较差。村庄层级的生产体量和标准化程度，越来越难以和规模化的市场要求相对接;以村庄为单位，承接高素质人才人口几无可能;以村庄为单位对接资金投入，对接农村投融资体制变革，在技术上困难很大。哪怕排除“逐利”的社会资本，即便是国企资金下乡，又应该如何与村庄对接？最后还是很容易搞成扶贫模式，仍然在原来的老路上周而复始。

学术研究上，我们应当注意到，小农生产条件下的农村聚落方式，与规模生产条件下的农村聚落方式，有很大的不同。长期以来，农村研究被村庄研究所主导。村庄不但成为具体的研究领域，也成为一种研究方法，甚至发展出了一种以“村庄研究”替换“乡村研究”的倾向。村庄研究具有可行性和方便性，比较“容易”;而将县-乡-村视野下的农村地区作为整体和体系加以研究，则比较困难。但固守村庄研究层级和视角，是一种近乎“偷懒”的做法，由此导致的学术僵化不可避免。更为重要的是，以村庄作为研究单位和研究方法，也就必然地会坚持“小农”视角，从而屏蔽掉“超越小农”的广阔视野。而乡村研究要求我们既要避免以自给自足的自然经济条件下的“传统小农”为原点进行理论推演和政策构建，也要避免从微观经验出发简单化地推导宏观局面。

（三）“城乡融合”还是“城乡统筹”？

在新农村建设阶段，“城乡统筹”政策的导向在于“统筹”，即城和乡都要兼顾，不可偏废;乡村振兴战略的政策导向在于城乡“融合”，即城与乡要水乳交融、混为一体、互为内在。城乡融合是总体论，城乡统筹是“两块论”。事物之间总有矛盾性和统一性两个方面，“统筹”的前提在于承认并首先考虑其矛盾性，从矛盾性出发进行“统筹兼顾”;“融合”的本意是承认并首先考虑其统一性，从统一性出发进行创新发展，形成新的形态和样貌。

进一步讲，城乡统筹的前提，是“城”和“乡”的对立与矛盾状态，在“分”的前提下实现统筹兼顾;而城乡融合，则是要求化解这种矛盾，在“合”的前提下融为一体、打成一片。城乡融合一方面要有新的“融合状态”：既非传统城市，也非传统村庄，而是兼具城市和乡村之美的新型农村生产生活共同体;另一方面，要有新的“融合支撑点”。仅在村庄层面上，难以实现真正的城乡融合。这就要求在原有的县-乡-村行政区划体系的基础上，发育出新的基于功能区划的管理和治理单元。

因此，城乡融合不是就城市谈城市、就农村谈农村，更不是城市“吃掉”农村的城市化，而是城乡结成一种新的融合状态——在传统的“城”和“乡”之外的第三种状态。从这个角度来讲，乡村振兴战略所强调的“城乡融合”并不是“城乡统筹”，而是工作上的具体要求，也是思维方式和认识方法上的要求。“乡村振兴”要求建立与“融合”相适应的一整套经济社会运行管理体制，以实现从“统筹”到“融合”的升华，具有深刻的制度建设和社会变迁意义。今年中央 1号文件要求：“统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补”，这是对“城乡融合”在政策层面上认识深化的重要体现。

乡村振兴战略的政策导向在于城乡“融合”

三、“超越村庄”的乡村全域振兴

为实现乡村振兴“农业农村现代化”的总目标，农业现代化应当着眼于“超越小农”，农村现代化应当着眼于“超越村庄”。乡村振兴应对农村地区进行“结构重组”，应调整优化农村地区的“力量编成”。为此，我们需要理顺行政管理单元和经济发展单元之间的关系，理顺中心城区和县域发展之间的关系，理顺乡村振兴的领导机构之间的关系。

第一，应当理顺农村“行政管理单元”和“经济发展单元”的关系。如果说，实现新农村建设阶段提出的生产发展、村容整洁等基本要求，依靠村庄内部动员和资源整合还可以实现的话，那么乡村振兴战略所提出的产业兴旺、生态宜居等更高目标要求，就必须将村庄纳入到更广阔的城乡融合体系中去，以更大的物理空间、容纳和承接空间，对接市场体系、服务体系、管理治理体系以及各种政策资源、政策工具和治理手段。例如“粤港澳大湾区”的设立，就是由于经济活动和市场分工合作范围已经远远超出任何一个省级行政区划层级，客观上必须要有一个超越任何一级区域性行政区的管理和协调层级，否则就会让人为设立的行政区划限制和切割自然演化形成的市场体系。

国家乡村振兴局成立，乡村振兴的领导力量得到了极大加强

第二，应当理顺中心城区和县域发展的关系。自郡县制以来，县一直是中国最稳定的行政单元。目前来看，乡镇层级并不是一级完备政府。乡镇是工作任务的执行和落实单元，但不是基本发展单元和领导推进单元。推进乡村振兴，县一级居于特殊的重要位置。目前来看，中心城区在发挥带动县域发展的功能上仍存在诸多不足。多数中心城区和县域往往是水平分工而非垂直分工，在功能上平行而非互补，对县域的带动作用不强，很多时候甚至和县域发展争抢资源。因此，县域的萎缩、没落，不能完全视为市场条件下导致的资金、人口等要素流动的自然结果，很大程度上也是政策导向的必然后果。

第三，应当理顺乡村振兴领导机构体制。在乡村振兴领导机构中，从中央到地方各级政府，有农业农村部（厅、局），有各级党委的农村工作领导小组办公室，加上新设立的乡村振兴局，领导力量和组织架构都得到了很大的强化。但农村工作领域量大面宽，受限于部门分工的客观现实，政府的机构设置无法在某一个或几个部门中涵盖所有农村工作范围，又由于政府领导分工分管的客观要求，某位政府分管领导也无法统筹所有农村工作。国家乡村振兴局成立，各界反响强烈，认为乡村振兴“有了专门机构来主抓”，乡村振兴的领导力量得到了极大的加强。乡村振兴局是农业农村部代管的国家局，省、市、县三级也应当按此规程设立。中央农办、农业农村部、國家乡村振兴局之间的工作关系如何确定，职能划分和工作运行机制如何设定，领导体制、决策体制如何确定，地方各级机构怎样在党委领导下实现“一盘棋”，实现高度分工协作的绩效，都需要设定比较完善的体制性方案，根据新的形势任务和时代要求，构建新的体制编成和力量编成。