“放管服”改革下地方政府绩效管理问题研究

潘敏

国务院在2016-2018年的政府工作报告中，多次要求继续推进政府职能转变，加强其在政治、经济、社会等领域的宏观调控作用，减少微观层面的干预。围绕“放管服”改革的内在要求，减少政府的直接干预，探索新的发展路径，发挥政府绩效管理助推器的作用，有利于提升政府现代化治理水平。

面对复杂的公共事务和各领域不断深化的改革，政府管理改革必须在“放管服”改革的内在要求下深化，地方政府必须做好改革和重建工作管理。

文献综述

面对政府绩效管理在适用性方面的问题和对传统管理模式的冲击挑战，周志忍从目标责任制、社会承诺服务制、效率监控和效率建设的多元化实践等观点出发，认为只有通过持续不断的努力和探索才能实现组织绩效改进。要明确角色定位，增加对组织使命的理解，树立正确的绩效管理理念，加强成果运用。以北京市某区为例，方振邦、姜颖雁从公民导向出发，分析论证了群众在指标采集、确定、发布、结果评价四个环节中突出的主体地位，并得出结论，只有公民参与政府绩效管理的全过程，才能从公民需求的角度促进政府绩效的提高。孟庆国、刘翔宇研究了208个地级市政府绩效管理工具的使用情况，验证了绩效管理工具的有效期、采用自主性、政府间竞争性，压力传递机制和顾客导向与绩效管理者之间存在着不同的功能关系。他们认为，地方政府应谨慎引导自上而下的政策扩散，充分考虑下级政府绩效差异的影响。毛寿龙、刘茜着眼于“放管服”改革局限于政府行政体制改革的范围，并逐步向公共服务和社会治理转型，阐述了“放管服”改革下的政府、执行、心理等秩序维度，认为“放管服”是一种新的社会治理模式与群众意识密切相关，政府的治理模式应从权力型治理向权利型治理转变，通过简化行政、限制权力激发社会创造力，转变为多元化的治理模式。

“放管服”改革下地方政府绩效管理存在的问题

“放管服”改革的要求对政府绩效管理的影响越来越深入，但许多地方政府绩效管理工作没有体现“放管服”改革的影响力。立足于“放管服”改革的立场，结合其本质要求，从主体意识、管理机制和管理方法三个方面探讨了“放管服”改革下地方政府绩效管理的共性问题。

绩效管理主体认识不足

一方面政府绩效管理主体缺乏统一设置，通常都是由上一级政府来对下级政府绩效进行考核，但上级政府大多委托组织人事部进行工作，有些还专门设立了考核委员会，这类组织领导较为混乱，还存在评估标准和程序不一致的情况，增加了政府绩效横向比较的难度。另一方面有些部门会把绩效和考核与打分排名简单地划等号，不经过科学调研进行排名，大大降低绩效可信度。考评流于形式，仅对领导班子或干部做整体印象测评，缺少对他们的廉洁自律、心理健康、工作作风、自我管理能力等方面的考察。也只有少数绩效管理提倡者真正认识到什么才是正确的绩效管理，其余大部分人员都将绩效管理等同于绩效打分或绩效奖罚，这是一个很严重的误区。更严重的是过分注重评分或奖惩，导致绩效管理中存在明显的利益导向。大多数人关注的是经过评估他们能得到多少工资，以及他们会从分数中损失多少利润。这样一来，绩效考核就失去了其最终目的——提高绩效，而沦为一种上下级之间讨价还价的手段。在某些情况下，为了获得高分，甚至操纵目标权重的设定，使绩效管理毫无作用。

管理机制缺乏衔接性

政府内部的绩效考核与绩效管理体系缺乏衔接是最重要的问题。现在组织部只考核政府内部领导成员，其他人员是由政府内部对其进行考核。尽管政府内部部门考核的立场是基于科层制原则，但因为党和政府之间不是独立的，所以检查系统是发号施令，内部也存在考试形式和领导好恶可以直接影响考试的结果，评价政府绩效管理体系与员工评估并不密切相关。这种现象不符合集约条件下“放管服”的要求。也有一些部门认为绩效管理就是绩效考核，并没有将绩效管理融入整个工作过程中。在以往的绩效考核中，绩效沟通不到位。这显然将员工围成一个圈，将评估为了争夺高分试图掩盖自己的劳动成果，避免工作中出现的问题，而评估者将尽最大努力挖掘其隐藏的绩效考核中存在的问题，在许多情况下，绩效管理形同虚设。

管理方法缺乏科学性

政府以目标管理评价作为绩效评价的主要内容，以定量经济指标作为主要评定指标。上级政府在有关部门的职位评估目标和干部任用上过多关注经济发展，给投资、税收和固定资产投资和经济发展指数的压力太大，没有给与居民收入和居民幸福密切相关的利益指标足够的重视，或太抽象、设置的原则，政府招商引资给与大量重视，选择忽视当地人民提供公共产品和服务的责任，使矛盾纠纷调解工作受阻碍，影响安全、稳定、和谐发展的地方环境。因此，政府偏离经济治理功能太严重，社会治理功能失调和公共服务功能不足，经济价值逐渐增强，经济方向也随之增强，越来越偏离以人为本的理念。处于人情事故等原因，容易使绩效考核偏离正轨，浮于表面。

“放管服”改革下地方政府绩效管理的优化路径

“放管服”改革是针对政府层面某些领域的行政行为的重新组合，“放管服”改革关于明确权责、改善服务、流程再造、提高技术和精简机构等方面的改革能与政府绩效管理的目标相结合，促使政府绩效具有高效、集约、友好、人民满意等诸多良性特征。

树立科学的绩效管理理念

应当兼顾公众舆论，包括公众的投诉、建议，并在规定的时间内响应，以确保建立一个政府和公众之间的互动机制，促进形成一种新型的诚实合作关系。对此，政府在制定绩效计划、确定绩效目标时，应立足于群众需求，将群众满意度作为服务标准，并在与实际情况相结合的基础上制定科学、合理的制度化绩效评估标准。在实施绩效管理的过程中，应根据评价的现况和群众需要的质量，建立接受公众利益的体制渠道，应当及时发布质量标准，追踪处理投诉，改善服务态度，优化服务形象，全面提高服务质量。要把提升政府服务效能、改善政府绩效作为最终目标贯穿始终，政府公务人员要形成思想和行动上的自觉，推动绩效管理观念深入人心，在政府和社会层面达成共识。

完善绩效管理制度建设

在开展工作时不断探索新手段、新方法，例如将抽样调查与匿名暗访、巡视检查与定期抽检相结合。聚焦绩效考核工作重点任务，打破思維定式，强化工作创新，注重高效性和实用性，推动绩考工作机制与现实需要和形势变化相适应，督察重点和手段与党委政府决策部署相契合，使绩考工作更有针对性、更具方向性。为进一步推行政府的工作表现管理措施，可采取补充的工作表现管理方法。例如，知情权和监督权可以进一步扩大，从而增强公众评价的真实性和科学性。

保障绩效管理制度运行

目前，由于政府内部缺乏竞争，在一些地区引入独立第三方和非营利组织可以打破政府的垄断。非营利组织不以商业为目标，属于自治组织，其存在不需要外部力量的帮助。为此，政府可以引入适当的非营利组织，提供其政策、技术和财政支持，从而提高其社会自治能力，促进区域政治和经济发展，第三方组织可以丰富创新评价方式，网络评议与线下评议相结合，例如随机走访调查，发放调查问卷，也可以利用互联网发起网络访问调查。另一方面，政府可以搭建信息共享平台，信息披露机制是大众参与政府工作管理系统的先兆和必要条件，具有深远而重要的意义。

（山东财经大学）