地方财政能力的新诠释

闫婷 中共辽宁省委党校

一、地方财政能力的内涵

笔者认为地方财政能力体现为两点：一是促进地方内生发展能力，即以制度创新和政策设计，使得市场、社会各主体能自主进入地区价值和财富创造的进程中，引导地区社会经济进入高质量发展轨道，可称为内生发展能力；二是防范化解地方风险能力，即地方政府集中资源以拆解和防范那些容易具有系统性、高关联性和传导性的风险点，以实现地区发展的稳定，可称为控制风险能力。

为提高地方内生发展能力，地方政府需要做到：一是对政府财政活动进行有效规管，规管是规管政府所有部门的外部财政行为（王绍光，2014[1]），使政府部门的财政行为符合党中央所制定的规则。特别是在经济建设领域，政府更好发挥作用，保障市场运行的有效性，实现有为政府与有效市场的结合，建立高标准的现代市场体系，保护产权、促进市场要素自由流动等，这些都需要对政府权力进行更好的规管；二是实现再次分配的均等性和基本保障性。这里的再分配指的是公共物品，像基础设施、基本养老、医疗、教育等公共物品分配以均等化为基本原则，要保障社会各群体的生存权利，缩小收入、财富在初次分配时的不平等；三是宏观调控，即对经济波动所带来的负面影响进行间接调控，对社会问题设计制度机制以化解。

为提高控制风险能力，地方政府需要做到：一是对财政资源的强化统筹，严格控制政府的预算外行为，包括预算外资金和收费，实现所有政府行为在国家预算约束之内，目的是既对政府财政风险有效把控，又能在对冲社会经济风险时及时整合财政资源；二是公共资源的汲取与整合。政府的控制风险能力有两个基本因素，即公共资源汲取力和整合力。这主要指的是政府对公共资源的控制力，包括对社会资源和经济资源在必要时刻的汲取和整合；三是对风险的评估和预判。风险包括公共风险和政府风险，需要对这两者建立相应的评估和预判制度及其机制，才能有的放矢的控制风险、化解风险，为社会经济提供稳定的预期。详见图1。

图1 地方财政能力支柱图

二、地方财政能力是推进国家治理现代化的重要保障

回顾改革开放历程可以发现，我国地方经济改革初期是在中央高度集中财政收支权和资源配置权的计划经济体制下开启，在中央逐渐放松下放权力的过程中面对的是如何充分激发地方市场主体活力，解放和发展地方生产力的问题。正如林毅夫在其《新结构经济学（2019年版）》一书中所写到的：中国改革的经验是强调市场和政府在促进经济发展过程中均要扮演重要角色，经济发展既要“有效市场”，也要“有为政府”。“只有同时用好市场和政府两只手才能实现快速、包容、可持续的增长。”[2]在这里，中国确定改革开放后就开始同时启动政府内部激励机制改革和市场化改革，即在坚持社会主义基本政治制度下，以经济增长和发展为核心任务，一边不断放松政府管制、引入市场机制，另一边激励地方政府主动发展经济，最终形成市场主体与地方政府并重的经济发展格局。在体制及其配套政策改革实施上，财政系统改革一直发挥着破冰者作用，从改革初期的探索阶段的央地财政分权改革，通过“行政性分权”到“经济性分权”等创新体制举措，到现代财政制度目标的设立，逐步完善调整市场与地方政府间关系，并最终确立有效市场与有为政府的有效结合为社会主义市场经济体制的最佳发展模式。从中我们不难发现，市场与地方政府的共同作用是中国改革开放取得巨大成功的宝贵经验。如果我们承认这一点，那么在不断推进国家改革的进程中，地方财政能力的主导与保障作用也就不可否认。在改革开放初始阶段，中央以财政分权改革打破“统收统支”的集权型计划经济体制，在央地间财政关系上尝试以“分灶”“包干”等形式调动地方积极性，同时在政企间实行“利改税”“承包”等措施下放经营权，有效激励了地方政府发展辖区经济的积极性和动力。1992年邓小平同志南行讲话后，财政系统为了建立与社会主义市场经济体制相适应的国家间接宏观调控体系，推进分税制改革，在明确事权和支出责任基础上进行财政收入的划分，通过“税费”相关改革规范央地、政企间关系，建立了适应社会主义市场经济体制的基本运行机制。进入改革新时代后，不断推进政府预算、部门预算、国库支付以及政府采购等改革，完善相关制度建设，不断调整地方政府与市场主体间的关系，平衡、弥补地方政府所存在的一系列“越位”与“缺位”问题。在整个过程中，既确保了党的领导核心基本政治制度不动摇，中央政府宏观调控能力不断增强，同时也对地方政府推进改革、引导本地经济的能力进行加持，从而实现了经济改革始终以国家规划战略、人民切身利益为核心不断取得令人瞩目的成就。虽然，在近些年，地方财政在可持续性问题上存在一些挑战，但整体而言，地方财政相关改革仍按照计划进行。现代财政制度改革部署按部就班，在地方财政可持续、央地财政关系、事权与支出责任划分、收入与财力划分等重大问题上，已经有了明确的改革目标并取得了有效进展，地方财政改革与建设始终为我国改革提供重要支撑和保障作用。