“双一流”建设的社会参与机制:内容、特征与进路

杨 振 华

(山东大学,山东 济南 250100)

一、导言

随着“双一流”建设全面步入实施阶段,如何构建长效社会参与机制已成为一项重要议题。2015年10月,中央全面深化改革领导小组审议通过《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《总体方案》),其中将构建社会参与机制作为五大改革任务之一,提出“坚持面向社会依法自主办学,加快建立健全社会支持和监督学校发展的长效机制”。2017年1月,教育部、财政部和国家发展与改革委员会联合发布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》(以下简称《实施办法》),强调“建设高校要积极争取社会各方资源,形成多元支持的长效机制”。2018年8月,三部委又联合发布《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》(以下简称《指导意见》),进一步要求“完善社会参与改革、支持改革的合作机制,促进优质资源共享,为高校创新驱动发展营造良好的外部环境”。当前,国家已从宏观层面对构建社会参与机制做出了总体要求,但对于入选“双一流”建设的各高校而言,如何根据自身情况加以贯彻落实,仍然是一个持续探索的过程。鉴于此,本文重点讨论三个问题：一是社会参与机制的内容是什么,二是社会参与机制有哪些特征,三是如何构建社会参与机制。系统解答上述三个核心问题,不仅对理解“双一流”建设的社会参与机制具有积极作用,也对构建“双一流”建设的社会参与机制具有指导意义。

二、社会参与机制的主要内容

“双一流”建设高校是构建社会参与机制的有机载体,其中包括“一流大学建设高校”和“一流学科建设高校”。本文主要按照《总体方案》《实施办法》《指导意见》等规章制度的总体要求,结合高校治理体系与治理能力现代化的发展目标,同时考虑到社会参与是一个涉及多主体、多领域、多层次的全方位过程,将“双一流”建设的社会参与机制细分为决策机制、支持机制、评估机制、监督机制与协同创新机制,并分别就其支撑内核展开具体讨论与分析(图1)。

1.决策机制:健全理事会制度

理事会制度为“双一流”建设的社会参与机制提供了保障和依据。《普通高等学校理事会规程(试行)》指出,理事会是支持高校发展的咨询、协商、审议与监督机构,高校应该在密切联系社会、扩大决策民主、争取社会支持、完善监督机制等事项上充分发挥理事会的作用。理事会成员涵盖校内外的多元利益主体,因此理事会可以在很大程度上防止校内利益主体对决策权的垄断,避免高校演化为一座孤岛,偏离社会发展的正常轨迹。建立理事会制度就是通过高校章程、高校理事会章程、高校理事会议事规则等规范性文本,明确理事会参与高校人事调整、学科建设、师资聘任、人才培养、科学研究、社会合作、资金筹措等重大决策的具体程序,落实理事会的决策咨询、协商、审议和监督职能。目前虽然已有部分“双一流”建设高校初步建立了理事会制度,但这些高校理事会的工作范围大多局限于对外联络或筹集办学资金等事务,现有理事会制度还存在较大的改进空间。“双一流”建设高校的首要任务仍是秉持“党委领导下的校长负责制”基本原则,广泛借鉴国内外大学董事会(理事会)的组织与运行经验,同时兼顾到校内外多方主体的利益诉求,探索并建立独具中国特色的理事会制度。

2.支持机制:优化校友会组织

校友会承担高校的社会支持功能,校友资源为高校发展注入不竭动力。校友会旨在加强校友与校友、校友与母校之间的联系,激发校友为国家和母校的发展做出应有贡献。[1]可以说,校友会是连接高校和校友的情感纽带,为“双一流”建设编织起一张庞大的社会支持网络。各个层级的校友会维系着海内外校友对母校的认同感,并向各行各业的校友提供信息、咨询、教育等必要服务,这些心系母校发展的校友自然也会为之提供力所能及的支持,高校与社会由此结成可持续性的共生关系。目前尽管“双一流”建设高校基本上都已成立各级校友会组织,并在《校友会章程》中把校友会定义为独立社团法人,但普遍又将校友总会纳入行政职能部门,给予其特定的级别与薪资待遇,各地校友分会则隶属于校友总会并接受其指导。这种组织架构延续了高校对校友会工作的领导,却难免使校友会简化为单纯的筹资机构,无形中削弱了校友会的独立性、创造性与积极主动性。“双一流”建设高校理当调整与校友会之间的权、责、利关系,优化校友会组织内外结构,以增强各级校友会组织的使命意识,重构一种良性的社会支持机制。

3.评估机制:引入第三方专门机构

第三方评估机构是衡量“双一流”建设成效的重要实体,也是高等教育评估体系的有机组成部分。绩效导向是“双一流”建设的基本原则之一,《总体方案》提出“积极引入专门机构对学校的学科、专业、课程等水平和质量进行评估”。毫无疑问的是,相较于教育行政部门评估和高校自我评估,第三方评估凭借其开放、专业、客观等特性,通常具有更高的社会认可度。高校将学科建设作为主要抓手,引入第三方评估机制,推动多元化教育评价体系的建立,有助于消除我国学科评估制度深化发展的阻碍因素。[2]同时,第三方评估折射出高校在人才培养、科学研究、社会服务等方面与社会需求的实际差距,驱使高校紧跟社会发展步伐。[3]不过,我国高等教育开展第三方评估的时间并不长,许多突出问题仍有待克服。例如,各评估机构的资质参差不齐,所适用的指标体系差异较大,致使评估结果的公信力受到挑战;第三方机构参与评估的随意性也较大,难以与其他评估方式间形成彼此拾遗补缺的机制。为了改善这些情况,既需要大力扶持和培育第三方评估机构,也需要尽快拟定教育评估行业的准入标准,规范从业主体的竞争秩序。“双一流”建设高校更要增进与第三方评估机构的合作,坦诚公布第一手统计数据,共同保证评估结果的信度与效度。

4.监督机制:加大信息公开力度

信息公开以保护公民知情权为价值依归,促使高校接受社会主体的多重监督。2010年9月,教育部出台《高等学校信息公开办法》,标志着高校信息公开步入制度化、规范化、日常化轨道。[4]《总体方案》和《实施办法》也相继要求各大高校设立信息公开平台,让“双一流”建设过程接受全社会监督。在此情况之下,社会公众可以借助形式多样的信息化平台(网站、微博、微信等)查阅高校发展规划、教学、招生、财务、基建等办学信息。一方面,及时掌握“双一流”建设高校的最新动态,对高校自主办学权给予必要监督,一定程度上遏制高校腐败、权力寻租等现象;另一方面,针对高校发展提出建设性意见,鼓励其不断提高办学水平,努力办好人民满意的教育。同时,高校与社会之间的双向交流与沟通,也降低了信息不对称给高校造成的负面影响。虽然绝大多数“双一流”建设高校都陆续制定了本校的信息公开办法,并主动开放多种类型的信息公开渠道,但其中也显现出一些亟待破解的体制性问题。譬如,信息公开的主观性较强、申请公开的程序较繁琐、信息更新的速度也较慢、复议和法律救济途径缺失等。从根本上解决这些问题,仍有赖于高校从领导体制、组织机构等方面有所突破,在信息内容、范围、时间等维度上加大公开力度。

5.协同创新机制:共建产学研深度融合平台

产学研深度融合平台是实现产业、教育、研究协同创新的有效形式。企业、高校、科研院所共建各类产学融合、校企合作、科教结合的协同创新平台,围绕技术开发与应用、人才培养、科学研究等领域进行卓有成效的深度合作,有益于各方优势互补、资源共享、互利共赢。在国家实施创新驱动发展战略的时代背景之下,产学研深度融合可以产生“1+1+1>3”的质变，企业得以形成创新驱动的增长模式,高校/科研院所也得以提高科技成果的转化率,科技创新对经济和社会发展的支撑效果越发显著。[5]产学研协同创新是国家创新体系的重要内容,也是高校与社会协同合作的运行基础。但共建产学研深度融合平台并不能一蹴而就,由于产、学、研各方在价值观、组织目标、创新能力上的固有分歧,各方主体容易在风险承担、利益分配与信息沟通上互生矛盾,因此对产学研协调创新的实际效果造成抵减效应。当务之急乃是加大国家政策、资源的扶持力度,健全产、学、研的合作、融资、激励和利益协调等机制,以便确立“求同存异、互利互惠、共同发展”的长久共识。“双一流”建设高校尤其应当发挥示范带动作用,督促各方主体汇聚协同创新合力。

三、社会参与机制的基本特征

“双一流”建设植根中国历史与文化语境,科学有效的社会参与机制不仅要继承优秀的中国文化传统,而且也要直面中国高等教育的现实问题,更要顺应世界高等教育发展的未来趋势。本文按照构建社会参与机制的依据和路径,从价值、制度、行动三个层次入手,归纳出五个表现特征，即价值导向性、规范性、多元协作性、渐进性和国际性(图2),这五个特征也成为各高校构建社会参与机制所应遵循的基本原则。

1.价值导向性

价值观对人的行为和动机产生稳定、持久的导向作用,“双一流”建设的社会参与机制首先应该体现社会主义核心价值观这一基本遵循。“人的价值观就如人心目中的坐标系一样,人有了价值观就是心中有了坐标系。”[6]“当高等教育走入社会的中心,更多的生产主体和消费主体参与了争夺高等教育价值取向主导权的博弈。”[7]特别是随着网络信息技术的普及,各个国家之间在思想与文化领域的交锋日趋激烈。社会主义核心价值观是具有普遍意义的价值观,党的十八大指出：“倡导富强、民主、文明、和谐,倡导自由、平等、公正、法治,倡导爱国、敬业、诚信、友善,积极培育和践行社会主义核心价值观。”党的十九大要求：“把社会主义核心价值观融入社会发展各方面,转化为人们的情感认同和行为习惯。”在实践中,构建“双一流”建设的社会参与机制,要始终以社会主义核心价值观作为价值制高点,唯此才有利于维护意识形态的高度统一性,保证我国高等教育的社会主义办学方向,引领“双一流”建设服务于国家经济与社会发展。

2.规范性

“双一流”建设的社会参与机制并不会自发实现,必须借助现代大学制度的规范性安排。邓小平指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[8]“双一流”建设坚持以改革为动力,进一步突显出建立中国特色现代大学制度的紧迫性。“现代大学制度的重心则是完善大学与社会的联系环节,构建有效的社会参与大学管理机制。”[9]目前,基于《高等教育法》《高等学校信息公开办法》《高等学校章程制定暂行办法》《普通高等学校理事会规程(试行)》《总体方案》《实施办法》《指导意见》等法律规章,“双一流”建设高校先后发布各自的实施方案与细则,初步形成以“国家法律法规-高校章程-高校规章制度”为框架的制度体系。在这一制度体系的规范效力之内,高校与其他社会主体的行动预期大幅度提升,极大程度上规避了矛盾与冲突的发生风险,保障了社会参与的有序进行。同时,制度规范性特征也反映了社会主义核心价值观的内在要求,而特定的价值观作为制度建构与执行的内生条件,也必定要外化于一系列的制度与规则中。

3.多元协作性

“双一流”建设的社会参与机制重在多元主体保持协商与合作。高等教育带有显著的公共属性,“双一流”建设与经济和社会发展目标高度契合。大学承担“教育”产品的供给者角色应该对九类公众负责,分别为家长、学生、校友、捐赠者、基金会、邻里、政府、媒体、一般大众。[10]这些校内外主体均可成为“双一流”建设的参与者,且每个主体都能够扮演不可或缺的角色。但需要注意的是,不同类型主体有着天然的利益差别,相互之间的摩擦与分歧在所难免,短时间内也将难以彻底消除。各类主体唯有树立平等、民主、公正理念,围绕争议焦点展开广泛的协商与合作,才能融合多元主体的利益诉求,尽量消弭潜在的不和谐因素,从源头上预防冲突的发生,最终达到公共价值的最大化，多元主体之间的协商与合作才能够产出比较效益,并有助于打造共建、共治、共享的高等教育治理格局。因此,“双一流”建设的社会参与机制应当呈现鲜明的多元协作性特征。

4.渐进性

“双一流”建设的社会参与机制本身就是一个渐进性的调适过程。我国大学内外部治理受到政治、经济、社会改革的较大影响,每个时期的高等教育政策都主导了大学治理变迁。[11]“双一流”建设需要具备一流的高校治理结构,构建社会参与机制则是重塑高校治理结构的关键,而我国在该方面暂时还处于一种摸索阶段。虽然美、英等发达国家大学治理具有长期的社会参与传统,其中有较多的成熟模式可供选择借鉴,但在中国情境之下是否完全适用仍值得商榷。此外,“双一流”建设高校的先天资源禀赋存在很大差异,各自的办学类型、地域、定位也非全然相同,这将导致各高校构建社会参与机制时表现出理念、路径上的差异化风格。因此,构建“双一流”建设的社会参与机制既不能一劳永逸,也不能一成不变,更不能急于求成,否则极易落入“转型陷阱”，现实的可行路径必须是结合国家相关的教育政策,在不断调整中循序渐进地完成。

5.国际性

国际性交流合作是通向“双一流”建设目标的必由之路。20世纪90年代以来,高等教育国际化已成不可逆转之势,世界各国为共同应对高等教育面临的全球化治理难题,明显加强了国际间的教育合作。[12]“双一流”建设为我国全面融入世界高等教育体系打开了一扇门,“双一流”建设高校不仅要能“引进来”,而且也要能“走出去”。各高校应当本着“以我为主”“拿来主义”原则,广泛学习其他国家高等教育体系中社会参与的成功经验,并抓住“一带一路”等重大机遇,不断向国际组织、跨国公司以及国际友人开放更多领域的交流合作项目,吸引外国有志之士共商、共创“双一流”建设。同时,世界各国也有机会学习中国的成功经验,借此提升国家的文化软实力,推动“中国话语”逐渐成为“全球共识”,彰显“双一流”建设所具有的时代意义。

四、构建社会参与机制的逻辑路径

“双一流”建设的社会参与机制不是“独角戏”,而是由多元主体协同参与的“大合唱”。根据社会主体的优势资本及功能可将其分为五种类型:政府、企业、学者、社会组织(涵盖媒体、非政府组织、宗教组织、国际组织)、公众(涵盖社区、家庭、普通市民和农民)。[13]在此基础上,根据“双一流”建设的指导思想、基本原则以及总体目标,本研究提出以高校自主办学为前提,通过政府引导、企业合作、学者努力、社会组织协同、公众支持等逻辑进路构建“双一流”建设的社会参与机制(图3)。

1.高校自主办学

高校自主办学明晰了“双一流”建设高校与政府、社会之间的关系边界,故而成为构建社会参与机制的逻辑起点。十八届三中全会要求,“深入推进管办分离,扩大高校办学自主权”;此后,国务院下发《关于深化教育体制机制改革的意见》,将改革的主要目标确定为“完善政府依法宏观管理、学校依法办学、社会有序参与、各方合力推进的教育体制”。随着各级政府对政府、高校、社会关系认识的深入,高等教育“管办评”分离的改革步伐也日渐加快,高校由此变为依法向社会办学的独立法人实体。尤其是各高校通过本校章程对校内外的权利义务关系予以细化,也为高校自主办学确立了制度化的行进路线。高校自主办学充分释放了高校的办学活力、办学积极性和办学灵活性,能够拓展社会参与高等教育治理的多维空间,亦能够增强高校应对外界多变环境的调适能力,有利于重塑政府、高校与社会的新型关系,进而提升高校的办学效率。在“双一流”建设过程之中,如果各大高校无法实现自主办学,那么也就难以真正构建有效的社会参与机制,因此，社会参与机制的构建应该围绕高校自主办学而全盘展开。

2.政府引导

政府作为高校的办学主体,在扩大和落实高校自主办学权的基础之上,通过制度和政策有序引导各方主体参与“双一流”建设。毫无疑问,政府是“双一流”建设的绝对引领者,对于各高校拥有宏观上的行政管理权。然而,“政府只是以一个重要的利益相关者的身份实现其目标和意图,不再仅是凭借行政权利直接干预大学的内部事务”[14]。政府参与高校事务的管理模式正在悄然改变,传统的“直接管控”模式逐渐让位于“间接引导”模式,政府更多时候只是充当“掌舵者”角色。具体而言,政府一方面负责建立健全高等教育法律法规体系,为构建社会参与机制的关键环节拟定原则性的规范和秩序,依法监督和约束每个参与主体的行为活动,维护社会参与机制的程序合法性;另一方面还要负责制定一系列的教育规划和产业政策,为构建社会参与机制营造良好的外部环境,鼓励各类社会主体与高校就学科建设、人才培养、科学研究等内容紧密合作,确保“双一流”建设立足于国家总体的发展战略。

3.企业合作

十九大报告提出“深化产教融合、校企合作”,企业无疑将成为“双一流”建设高校最为重要的合作伙伴。校企合作是指“企业与学校就人才、技术、经费、设备的转移进行合作,并以促进各方整体利益最大化为目的的一种社会项目”[15]。尽管企业与高校的核心关注点不尽相同,但两者却有着共同的发展愿景，即“通过新技术开发与人才培养,提高竞争力,促进经济社会发展”[16]。显然,企业与高校合作具有牢固的现实基础,校企合作可以达成高校与企业的双赢目标。校企之间的深度合作提升了高校在科技成果转化、人才培养、师资培训等方面的实际成效,也帮助企业培养研发、生产、管理与营销类人才,完成技术升级与设备改造,实现新产品的开发与批量生产。“双一流”建设为企业发展创造了有利时机,伴随着企业社会责任意识的日渐觉醒,越来越多的企业充分意识到这一点,并试图与高校开展多形式、多领域、多渠道的内涵式合作,以此助力高等教育事业迈向新时代,同时也期许在激烈的市场竞争中拔得头筹。

4.学界努力

专家学者主要依托自身的知识优势来为“双一流”建设建言献策。一般而言,专家学者特指“知识和信息方面具有比较优势的人”[17]。当人类步入知识经济社会,作为知识的创造者和传播者,专家学者的地位和作用已是不言而喻,该群体一直是国家制定大政方针的重要参与者与推动者。《总体方案》指出,“双一流”建设要服务于社会主义现代化事业。由此表明,“双一流”建设是一个系统工程,其中固然需要文化教育界的努力,但也离不开政治、经济、社会、生态文明等领域的通力配合,不同领域的专家学者有机会共话“双一流”建设未来图景。“双一流”建设的相关政策议程应该征询多方专家学者意见,这些专家学者也必须恪守专业性、权威性、中立性的职业素养,多角度地对核心议题进行相互佐证与补充,以避免一家之言所引起的政策偏差。经过不同学者全方位、全层次、全局化的研究论证,“双一流”建设的各级实施方案具备了较高的可行性与科学性,其既可成为教育行政部门的决策依据,也可成为“双一流”建设高校的实践参考。

5.社会组织协同

社会组织代表着不同社会群体的声音,架起了一座社会与高校沟通的桥梁。从学术角度划分,社会组织包括行业组织、慈善性机构、学术团体、政治团体、社区组织、社会服务组织、公民互助组织、同人组织、非营利性咨询服务组织。[18]“双一流”建设为这些组织与各高校协同开展多类型的合作交流开辟了广阔天地,这得益于国家教育政策的积极推动,也源自社会多元化的教育需求。教育部印发的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》指出,扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与教育评价。这意味着专门的社会组织将逐步融入教育评价体系,成为除政府和高校之外的第三方评价主体。此外,由于一些社会组织承接了政府部分职能,这些组织还将向高校提供更多的专业服务。特别地,“社会组织产生于深刻的社会需求,它是社会多元发展和多元利益需求相互交织的必然产物”[19]。社会组织与高校所维持的一系列交流合作,不仅满足了高校外部利益主体的价值诉求,敦促高校对社会期望尽快做出回应,而且也增强了高校在复杂环境中的应变能力,使得高校善于快速把握有利的发展契机。

6.公众支持

“双一流”建设是民族复兴的有力支撑,公众支持则成为“双一流”建设的强大后盾。十九大报告指出：“必须把教育事业放在优先位置,加快教育现代化,办好人民满意的教育。”“双一流”建设就是要为国家富强、民族复兴培养一流人才,并向公众提供形式多样的教育服务,使每个公众掌握必要的生存与发展技能,以协助其完成人生每个阶段的目标。因此,“双一流”建设关乎国家与公众的切身利益,公众负有支持“双一流”建设的责任与义务,以便分享更多的教育红利。事实上,在一个具有尊师重教传统的国度,除了个人发展动机以外,公众也会出于其自身的教育情感与社会责任,甘愿为高等教育发展贡献一己之力,公众支持构筑了“双一流”建设的坚实基础。更为重要的是,在一个风险频发的社会环境中,公众的广泛支持与参与有效地减弱了各类风险对高校的侵袭,从而为“双一流”建设营造出一个稳定和谐的外部生态环境。

五、结语

目前，虽然全社会对“双一流”建设广泛关注并积极响应,但对于构建什么样的社会参与机制以及如何构建社会参与机制,仍然没有给予妥善的回应与解答。在此情况下,本文归纳与整合出社会参与机制的内容及分析框架,并立足于价值、制度、行动三个层次对其表现出的特征进行系统分析,提出构建社会参与机制的路径选择,进而丰富了对这一议题的理解与认识。本文不仅希望能为相关理论研究者提供新思路,也希望能为政策制定者提供有价值的参考。当然,上述内容只是从制度和政策层面进行初步的分析与讨论,因此并未过多涉及具体的落实步骤和实施程序,这将是今后研究需要予以重点关注的方向。