乡村振兴战略背景下农村公路评价指标体系探究

刘波

（交通运输部管理干部学院，北京101601）

实施乡村振兴战略，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。农村公路作为农村地区重要的基础设施，对保障和改善农村民生起着至关重要的作用，是实施乡村振兴战略的重要支撑和服务引领①参见《交通运输部关于印发〈农村公路中长期发展纲要〉的通知》（交规划发〔2021〕21号）。。“十三五”期间，我国新改建农村公路约140万公里，全国农村公路总里程已达420万公里，占公路总里程的83.8%，基本实现具备条件的乡镇和建制村通硬化路、通客车②数据来源于2020年10月22日国新办举行的交通运输“十三五”发展成就新闻发布会。。农村公路有效地促进了农村地区经济社会发展，改善了农民群众生活质量。做好农村公路评价工作既是客观真实了解农村公路的基本状况，也是发现问题、解决问题、引导正确发展的重要举措。如何从服务乡村振兴战略角度出发，加强对农村公路的管理和指导，推进农村公路高质量发展，是一个重要的现实问题。

目前，农村公路的评价研究主要集中在经济效益、绩效评估和建设项目后评价方面，针对农村公路全面评价研究的相对较少。吴焱[1]探究了农村公路系统性基础数据分析方法，并提出了农村公路一致性评价指标体系，但时间相对较早，农村公路经过“十三五”期快速发展，情况变化较大；白骅等人[2]提出了一种基于集对分析的区域农村公路建设发展阶段评价方法，但是未考虑社会、经济和政策对农村公路发展的影响；肖代全等人[3]对“四好农村路”与乡村振兴的系统动力学机理进行了分析，有利于农村公路评价指标的筛选。笔者在前人研究的基础上，探索建立科学评价农村公路发展状况的指标体系，研究定量评价农村公路发展水平的方法。

一、评价指标体系的构建

鉴于农村公路具有线路短、技术等级低且分布分散的特点，单独对某一条农村公路进行评价的意义不大，本文在“十三五”时期全国“四好农村路”示范县创建经验基础上，选取县域农村公路为整体项目，进行评价指标体系分析，重点从农村公路引领和服务乡村振兴的角度出发，完善指标评价体系，推动重点任务和政策落实，引领农村公路发展。

（一）评价指标体系构建的原则

1.系统性

农村公路评价是一个系统且复杂的工程，影响因素众多，并且影响因素之间又相互关联、互相影响。评价指标体系首要是反映县域农村公路发展的整体水平，包括建设、管理、养护和运营等各个方面，保证评价的全面、客观和公平。在评价过程中既要避免评价指标之间的相互重叠，又要保证评价指标衔接恰当、没有遗漏。

2.实用性

评价指标的选取应重点考虑实用性，设置的指标要清晰明确、容易理解，定性评价指标要尽可能避免主观因素干扰，可量化指标的数据要容易收集、便于评定，不易选用检测费用较高的评价指标。同时，要坚持“以评促进”导向，能激励地区农村公路的发展，帮助发现问题，反馈相关政策的执行效果，为进一步的发展提供经验和依据。

3.区域性

农村公路覆盖范围广，空间跨度大。评价指标体系应充分考虑区域特征，联系不同地区的发展实际和特点特色，体现出对各地因地制宜创新的管养体制机制的鼓励。一方面，注意保留评价体系的弹性，为区域指标的完善留好空间；另一方面，标准要适当，既不能太高，也不能太低，也可以考虑根据地区差异，分类设置标准。

4.动态性

评价指标体系应该是发展的、动态的，既要做到不同县域间的横向比较，也要在时间维度上做出纵向比较。另外，不同发展阶段有不同的目标任务，评价指标体系也应与时俱进。在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接阶段，评价指标体系要重点考虑如何帮助脱贫县在5年过渡期内巩固拓展脱贫攻坚成果，以及非脱贫县如何尽快完成乡村振兴目标的机制和政策转换。后期，要更注重从推进乡村振兴的角度建立差异化的评价指标体系。

（二）评价指标体系的构成与分析

农村公路对乡村振兴战略的促进作用是多方面的，影响因素众多，而且不易量化。笔者从乡村振兴对农村公路的需求分析出发，结合当前农村公路高质量发展面临的掣肘问题，探讨影响农村公路高质量发展的因素，分析农村公路评价指标体系需要的指标。

1.影响高质量发展的因素分析

从乡村振兴战略对农村公路的长久需求来看，需要从政府层面建立完善的组织机构、政策法规体系、资金保障机制和绩效考核标准，以促进农村公路的高质量发展。进入全面实施乡村振兴战略阶段以后，农村公路的规划建设需要更加注重对产业发展的引领、对脱贫地区和困难群众的支持帮扶。

当前，技术等级低、抗灾能力弱的农村公路已经逐渐不能满足乡村振兴战略实施的需要。从建设特性来看，提升农村公路服务质量，需要保证规划和建设的科学性、一致性，考核建设任务的落实情况；需要继续加深农村公路的通达深度，提高通畅率，保障通客车率；需要逐渐提升技术等级、高等级路面铺装率，保证路况水平；需要形成严格的质量管理和行业监督制度，规范“三同时”和“七公开”的执行。

从管养需求分析，农村公路的管理和养护任务很重。对养护工作的重视程度不够，缺乏必要的养护资金，技术和装备设施落后，养护市场缺乏活力；部门间协调不良，路域环境治理、路产路权保护困难，群众的爱路护路意识不强。从运营条件来看，需要进一步探索健康长效的运营模式，适应城乡一体化的发展需求，加强信息化手段的应用，健全县、乡、村三级农村物流体系。

2.影响因素与评价指标的转化

在上述影响因素分析的基础上，结合构建原则，搭建评价指标体系。主要由3个层次构成：顶层（目标层）为总目标“农村公路评价指标体系”；第二层（准则层）为5种指标类别；第三层（因素层）为具体指标，共24项，具体如图1所示。

图1 农村公路评价指标体系层次图

评价指标体系共设3层、5个类别、24个指标，基本覆盖当前农村公路发展的重要环节。综合情况侧重于区县人民政府成立的工作领导机构、出台的促进农村公路发展的政策法规文件、纳入政府年度目标的绩效考核以及交通运输主管部门与资源开发等跨行业主管部门间的工作协调。管理情况侧重于交通运输行业内的机构设置和人员配备。

（三）评价指标的选择和权重分配

选用层次分析法，将不同指标按照层次关系分组，形成有序的阶梯层次结构，将指标类别和具体指标通过两两对比确定重要程度，并结合浙江、福建、四川等省市交通运输主管部门管理人员、技术专家、村支书、沿线商户和居民们的意见，综合评判，确定各评价指标权重系数，具体如表1、表2所列。

表1 第二层不同指标类别权重分配表

表2 第三层指标权重分配表

续 表

（四）高质量发展指数的提出与计算

为了对县域农村公路高质量发展水平有一个量化的综合评价结果，在上述评价指标体系研究基础上，根据加权平均数的思路，采用农村公路高质量发展指数HQDI（High-quality Development Index）来表示该结果。高质量发展指数为5个类别评价项目的得分指数之和，即综合质量指数CQI1（Comprehensive Quality Index）、建设质量指数CQI2（Construction Quality Index）、管理质量指数MQI1（Management Quality Index）、养护质量指数MQI2（Maintenance quality index）和运营质量指数OQI（Operational Quality Index）之和。HQDI=CQI1+CQI2+MQI1+MQI2+OQI。

假设每个指标得分为Pij（0≤Pij≤100，i为指标类别序号，j为指标次序），其所占的权重记为，则HDQI 的计算模型如表3所列。

表3 农村公路高质量发展指数计算模型表

农村公路高质量发展指数HDQI反映的是县域农村公路的整体发展水平，有利于从不同时间和空间维度进行比较和分析。各指标以百分制的标准考核，结合李克特5级量表（Five-Point Likert Scale）分级思想，HDQI等级分级如表4所列。

表4 HDQI等级分级表

二、评价指标体系的实例验证

基于上述评价指标体系对四川省眉山市丹棱县农村公路进行评价，验证评价指标体系的可行性。

（一）基本情况

丹棱县位于四川盆地西南边缘，全县山区、丘区、坝区面积各占1/3，是大雅文化的发祥地，是中国桔橙之乡，总人口17万，幅员面积450平方千米。截至2020年底，丹棱县农村公路总里程达到108公里，其中县道里程46公里，乡道里程38.6公里，村道里程23.4公里，等级公路比例超过98.3%，中等及以上农村公路占比达到100%，全县县道、乡道及重要景区通沥青路或水泥路（高等级铺装路面里程占比约96%），通畅率达到100%，乡镇和建制村通客运比例100%。

近年来，丹棱县成立了由县长任组长、分管领导任副组长，相关部门和乡镇主要负责人为成员的工作领导小组，负责“四好农村路”建管养运的相关工作，出台了《丹棱县推进“四好农村路”建管养运协调发展的意见》《丹棱县推进运输结构调整三年行动计划》等系列文件，建立了比较完善的农村公路组织机构、政策体系和绩效考核体系。借助信息化手段，提升“路长制”、路产路权保护和养护工作的实效；探索市场化养护和“一元钱清理垃圾”模式，化解养护力量薄弱、养护不及时的问题；推进乡村客运“金通工程”试点工程，形成客运班线、城乡公交、学生车、赶场车等多样出行方式；大力助推产业路、旅游路发展，推进货运和物流站点建设，助推沿线经济发展。2020年，全县水果产值30亿元，冷链物流增值2.5亿元。

（二）评价结果

使用上述评价指标体系对丹棱县农村公路发展情况进行评价，具体过程如下。

第一步，按照图1第三层中的指标分别收集资料，按照各指标的得分标准，评价各指标的得分，即得到Pij。其中，“组织机构建设”“政策法规制度”“资金保障机制”“绩效考核”“服务农村经济社会发展的建设任务落实”“机构设置及人员配备”“客运班线规划、审核和管理”侧重于内业文件检查，“带动沿线产业、资源开发情况”“扶贫岗位开发”“养护体制改革”“养护的专业化与市场化水平”“城乡客运一体化”“服务旅游客运及产业货运”等指标侧重于政府信息公开年报及日常记录，“建设质量管理及行业监督情况”“路况水平”“乡镇与建制村通客车率”等指标侧重于公路统计年报数据。

第二步，将得到的Pij乘以表2中对应指标的权重，得到各指标的分值，如表5所列。

表5 丹棱县农村公路评价指标得分

第三步，按照表3的指数计算方法，计算各指数，并将该结果与表4中的等级对比，判断指数分级，结果如图2所示。

图2 指数及分级评价结果

（三）结果分析

由图2可知，丹棱县农村公路发展水平整体较好，达到了Ⅳ级，等级为优。结果与丹棱县农村公路实际情况基本相符，丹棱县在2020年成功创建为四川省“四好农村路”示范县。另外，结合图2和表4还可以发现，丹棱县在建设、管理、养护和运营方面没有出现较大短板问题，没有因为单项短板而影响总体分级评价，但是在养护方面仍然存在薄弱环节，MQI2得分偏低。

结合表5中各指标的分值分析，主要存在以下问题：一是管养体制改革不够深入，管养机构和人员设置不完善，部分机构职能和人员职责不清晰，日常考核体系不健全；二是养护资金难以稳定保障，未形成资金动态调整机制；三是市场化养护水平不高，养护技术和信息化管理水平有待进一步提高；四是乡村道路安防设施不齐全，日常养护不充分。

三、结语

从评价指标体系的构建过程来看，以下两方面问题还需要重点研究和分析。一是完善农村公路评价指标体系方面，需要重点探索定量评估农村公路带动沿线经济社会发展的方法，以及探索更加符合地域特色的评价指标体系，提高评价指标体系的科学性和实用性；二是促进农村公路高质量发展，提升引领和服务乡村振兴质量方面，需要特别重视农村公路的养护工作，加快探索健康长效的资金保障机制。为此，提出两点建议：一是加强农村公路评价研究工作，以评促进。研究能够量化农村公路对路域沿线经济和社会发展促进作用的评价方法，重视对农村公路带动沿线产业、资源开发等指标数据的收集，畅通统计渠道。同时，积极探索根据不同地区农村公路基础条件，分类分地区设置评价指标体系，亦或是在同一评价体系中设置不同的权重系数，鼓励建设特色农村公路，因地制宜地发展；二是探索政企民共建共养共享的发展模式。通过冠名权、路线走向倾斜、税收减免等方式，吸引企业参与农村公路的建设和养护工作。例如，政府和企业按一定的比例共同出资成立发展基金，通过招投标或直接购买第三方服务的方式，统筹考虑一定区域范围的农村公路建设和养护工作，既有利于“建养一体化”的实施，也可以让当地困难群众受聘到企业，参与农村公路工作。还可以探索将一定比例税收增加值或路域沿线企业税收用于农村公路的养护工作，建立稳定的养护资金保障机制，提升农村公路服务质量，构建良性循环。