机场供油工程承包模式管理实践与问题

□ 华南蓝天航空油料湖南分公司 李 毅/文

“十三五”期间，民航基础设施建设强化顶层设计，抓住机遇，合理布局，共新建了44个机场，为民航业高质量发展提供了强大的支撑。作为践行“飞机飞到哪里，中国航油就加到哪里”的中国航油，在机场建设配套的供油工程中，经历了学习与摸索，培养与锻炼了一大批专业基建人才，项目管理能力及业务技术能力等都得到了显著提升。就民航业发展速度而言，特别是“十四五”规划出台后，对于交通基础设施的建设，国家又提出了更新更高的要求。因此，无论是从业主角度还是从承包方角度而言，为了提高供油工程项目管理能力，都十分有必要对现行供油工程承包模式管理实践情况进行分析与总结，以期抓住重点，优化配置，提高供油工程项目管理的综合效益，从而开拓新思路，为机场供油网络的布局打下更加坚实的基础。

机场供油工程特点及承包模式

（一）机场供油工程的特点

1.专业性强，技术性复杂，对质量要求严格

供油工程的建设单位从行业划分来说，属于危化行业，从现在的市场占有率情况来看，基本属于国家垄断行业。供油工程牵涉专业广、且专业难度大、具有较高的行业门槛，有很明显的行业封闭性。

对设计方来说，民航业尤其是供油工程行业，还将在较长时间内处于发展完善阶段，各种各样的设计标准都是基于石化行业修编而来，对航油这一不同于普通汽柴油的能源来说，设计方在进行设计时，会存在部分不确定性的方面，这也是机场供油工程这一行业的独特专业之处。从施工方角度来说，涉及非常多的危险作业，如高空、密闭空间、动火、深基坑、放射作业等等，这些作业同时还牵扯到各种严格的施工技术要求，给施工方的人员素质提出非常高的要求，针对每一个专项作业都必须编制可靠有效的施工方案。对于业主方来说，供油工程建设如期交付使用固然重要，但整个工程的质量却直接影响着后续的运营，由于工程投资大、管理环节多、质量管理难点也多，存在的挑战也多。从施工的实际质量结果来看，业主方对于施工方的要求绝不仅仅只是合同中所约定的施工质量条款内容，往往要求会更加严格，标准会更加高。

2.协调难度大，外部重视度高，进度管理非常关键

机场供油工程因其“危重大”特性，使得工程一开始就具备非常大的协调难度。在建设前期阶段，因供油工程通常属于新建机场工程的一部分，但是因供油工程的独立与专业性，在建设过程中，建设主体又通常会转变为供油单位，这就使得供油单位在建设前期还需要与机场建设单位协调。由于机场建设单位的机场建设任务更重，对进度要求更加紧迫，这就使得供油单位更加难以协调，尤其是涉及到概算变更等内容时，供油单位建设初期相关手续的办理进度在很大程度上取决于机场建设单位的推动力度。即使是进入施工阶段，因供油工程涉及铁路、港口码头、炼油厂、长输管线、机坪管线等，这其中任何一个建设内容，都会牵扯到交叉协调等问题，特别是长输管线的建设，动辄几十公里，跨区、跨市甚至跨省的情况也是常有发生，增加了协调难度。

机场是一个城市的窗口，是综合交通的重要构成，包括供油工程在内的机场建设过程受外部关注度极高。新建机场需要投入运行使用，初期会经过校飞、试飞等环节，这些环节的顺利进行都离不开供油工程的保障。同时，对于一些改扩建工程，因机场正常运行的保障任务重，供油保障压力大，一旦不能如期投入使用，那么随着机场业务量的增长，供油速度赶不上航班增长速度时，航班就会面临着限供、断供的风险，对于城市的形象，经济的发展都是极其不利的。因此，施工单位对供油工程进度的管理非常关键。

3.改扩建较多，边生产边施工，对安全要求极高

我国民航业发展起步晚，初期规模也小，大部分机场建设的初期年限及远期年限为10年和20年，但随着改革开放以来，经济的发展和市场需求的增长，机场的容量已成为制约民航发展的一个重要方面。很多机场往往是刚建设完投入使用就开始着手扩建，从“十三五”发展期间的机场建设数据来看，新建44座机场、扩建30多座机场，这从很大程度上体现了改扩建项目将会在未来民航发展过程中占较大的比重。这就使得供油工程在建设过程中要处理好安全生产运行与改扩建施工之间的关系，对于任何一个行业来说，边生产边施工都是存在着极大的隐患，面临严峻的挑战。而供油工程的建设场地周边是航油储存及油气作业暴露场所，极易因施工安全事故引发连锁反应，一旦造成事故，后果将不堪设想。基于这一红线，供油工程对施工单位及现场运行保障单位的安全管理提出了极高的要求。

（二）机场供油工程的承包模式

机场供油工程因其特殊性，在实践过程中普遍采用独立承包的项目管理模式。即勘察、设计、施工均独立发包，并且施工环节的关键材料等都由建设单位进行集中采购，严把材料质量关。这种承包模式对于业主而言，协调多，管理难度大，对每一个项目都必须安排专人管理，而作为业主方，这样的专业技术人才往往储备不足，大多是干一个项目锻炼一批人才，通过边学边干，才能逐步壮大自身的基建人才队伍。总体而言，这种承包模式极大的占用了生产运营的管理力量及精力，对于企业来说，存在较大的弊端。

通过多年的发展与积累，供油工程的承包模式开始有了一些新的探索与尝试。比如成都天府国际机场供油工程铁路专用线项目，这是航油系统首次对外的工程总承包（EPC）项目，对中国航油的工程建设有着重要的示范意义。另一个尝试是湖北鄂州民用机场项目供油工程，其中的航油码头项目也开始采用了EPC，供油工程的建设方也开始借助市场的力量，充分依托EPC所带来的项目管理优势。从以上两个项目我们可以明显看出，对于供油工程中独立性非常强的部分，如铁路线、码头、长输管线等，这些都因其专业化程度极高，与其由建设单位来进行施工招标管理，还不如把专业的事交给专业的人去做，大胆的采用EPC模式。这样一来，不管是从质量、安全、进度等方面，都能发挥承包单位的专长，形成良好的竞争机制，也有助于培育更加全面的供油工程建设市场。

与此同时，供油工程还积极适应国家“一带一路”战略，走出国门，展示大国的企业形象和实力。如柬埔寨暹粒新机场供油工程是中国航油第一个海外投资、设计、建设和运营全产业链项目，也是中国航油落实国际化发展战略的重要一步。我们相信，随着市场的逐步健全，各方的不断探索与发展，供油工程的项目承包管理模式将会走出自己更多更宽的路子，形成更加完备的机制。

机场供油工程管理中存在的主要问题

（一）项目管理人员方面的不足

以前，机场配套供油工程都是机场或者当地政府组织建设完成后，交由供油企业进行接收运营，作为运营企业在前期及工程建设全过程中参与度较小，导致企业在基础设施建设方面的人才严重短缺。

随着近些年的发展，从企业自身战略需要及机场投资角度来看，供油企业作为业主方开始在机场建设过程中针对供油工程方面发挥较大的自主性。一方面，一大批项目建设虽然成长锻炼了一批专业人才，形成了自身的基建队伍，但仍然面临专技人员不足、项目点多面广的现状，仍需采取一些管理手段作为补充，如聘请监理、健康安全与环境管理体系（HSE）工程师、专技专家等，全过程参与某一个供油工程项目，确保供油工程质量安全可靠。从项目的实际管理效果来看，因为这些外聘人员都是临时聘用，在对施工方的管理过程中，难以形成有效制约，同时因其自身等原因，对于项目建设的贡献度十分有限，并没有发挥出预期的效果。另一方面，作为施工总承包方，在供油工程管理过程中因航油行业自身有一套更严格的标准，施工方对于此方面的施工经验较少，从而导致施工过程中沟通不畅，往往会带来工程施工质量及进度方面的问题。同时，项目经理以及作为承包方所配备的HSE安全管理人员的管理能力很大程度上决定了供油工程项目的现场管理水平，但实践发现，效果显然不尽如人意，特别是在改扩建等边生产边施工的现场更为突出。

（二）项目管理过程中的问题

机场供油工程是需要以运营为目的而开展的项目管理，是为了更好的服务于使用单位、机场以及航空公司等。在现行的主流承包模式下，不管是从设计角度而言还是从施工方而言，在项目的建设过程中，暂未建立起一个行之有效，用建结合的沟通模式，导致在建设过程中往往出现许多矛盾，而这些矛盾的最终后果及影响都由使用单位承担，对资源造成极大浪费的同时也引发了一些工程责任认定的问题。

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正是基于前期沟通不够，深度不足，往往带来的是工程建设过程中变更多，进度难以保证，合同管理难以发挥有效的制约作用。这种情况是业主方和施工方都不愿意看到的，不仅增加了双方项目管理的复杂性及工作量，也不利于双方关系的建立，难以形成良性循环，保持和谐的合作关系，长此以往，对于业主方和施工方都会产生消极的影响，供油工程市场竞争机制的创建也会变得越来越难。

（三）项目交付及试生产时期服务脱节

项目建设过程中应该追求“龙头凤尾”，可遗憾的是，实践过程中所导致的却大多是“虎头蛇尾”。由于承包方在项目管理过程中积累的问题，导致在项目收尾阶段存在较严重的问题，有的甚至严重影响使用单位的保障运行，这在交工资料的档案管理以及人员的培训管理方面尤为突出。一套新的供油工程建成投入使用，必然存在许多新设备、新工艺、新技术、新材料等，而作为使用单位，在接手运营阶段如果不能得到充分的培训与技术支撑，会导致在初期困难重重，会使得机场投用的供油保障环节存在不小的隐患。

造成这种问题的原因，笔者觉得主要还是承包方服务意识欠缺以及项目管理要求不够严格。到了工程建设的后期，尤其是各种验收阶段所反映出来的需整改的问题，施工方往往是一拖再拖，而作为业主方迫于内部外部的压力，已无暇顾及这些问题，更多的精力都要放在试生产环节，从而导致原本应当在此阶段承担重要角色的相关方缺位，造成保障服务脱节，在很大程度上影响业主方对于项目的满意度。

机场供油工程管理中存在的问题对策

供油工程建设过程中存在的各种问题，对于参建相关方来说，都是一次总结与提升的机会，应当引起各方足够的重视，进行深入的分析。对于上述提出的一些问题，作为业主方应当采取以预防为主的对策充分重视前期准备，做好与设计方的技术以及与使用单位的需求沟通，充分发挥设计方的专业优势和使用单位的现场经验，促进项目建设前期准备过程的不断深化，从而最大限度地避免后续建设过程中出现的连锁问题，做到防患于未然。特别需要提出的是，设计单位需要转变思想，在工程初步设计阶段要同时站在施工方和使用方的角度去完善施工图设计，在工程建设过程中发挥“指挥官”的作用。同时，作为业主方，面临项目管理过程中出现的问题，要做好压力传递，比如将项目施工方的管理能力纳入招投标阶段的重要考核指标，并针对施工过程中的管理情况做好记录总结，并在工程项目结束之后形成长效考核机制，对于不适合的施工方，可以从采购环节设置行业准入限制，真正做到有压力有动力。

进入施工阶段，不管是施工方还是项目部，管理的重心都转向进度、成本等，这使得供油工程建设过程中一些重要的管理因素容易被忽视，比如质量、安全等，而基于前面的供油工程特点我们可以知道，质量和安全方面的管理绝对不能给进度和成本管理让路，必须有足够多的专业人员全过程参与管理。所以，业主方应发挥组织者作用，充分利用本行业的现场管理经验丰富的人员加大监督检查力度，制定行之有效的监管协调机制，促进多方的综合管理水平的提升。

科学技术的发展与应用，使得工程项目建设越来越智能化数据化，而且这种融合深度将越来越全面。有调查研究表明，建筑信息模型（BIM）技术的应用，可以节省时间，减少变更，提高成本管理的精确性。现在许多设计单位也在这方面做了一些尝试，随着该项技术的进步，其与工程建设的结合将会越来越有优势。为了充分发挥市场的作用，形成良好的竞争环境，相关方应当提高大局意识，共同培育上下游，完善各方角色功能，在供油工程的建设过程中承担起更多的责任，努力探索并应用新的承包模式，积极为各方营造良好的建设环境。