多源流理论视域下儿童家庭虐待问题的政策探析

郭乐 邱家俐 陶蕾 王雯

【摘要】根据多源流理论，透析儿童家庭虐待问题相关政策，便于儿童家庭虐待问题的解决。多源流理论中三股分离的源流分别是：指标变化、焦点事件的回应、现实反馈形成的问题源流；政府行动、代表献言、学者讨论形成的政策源流；国民情绪、利益博弈、政治动向形成的政治源流。它们在重要关头发生耦合，开启政策之窗，有利于兒童家庭虐待问题相关政策的颁布。为更好地解决儿童家庭虐待问题，应以增强法律意识为前提，落实组织合作为关键，完善相关政策为基石，规范议程过程为保障。

【关键词】多源流理论；儿童保护；儿童家庭虐待问题；政策议程

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）12-0016-05

【作者简介】郭乐（1998-），女，湖北黄冈人，华中师范大学教育学院硕士研究生；邱家俐（1995-），女，河南驻马店人，驻马店幼儿师范高等专科学校教师，硕士；陶蕾（1997-），女，武汉人，武汉市江汉区童梦幼儿园教师，硕士；王雯（1967-），女，湖北咸宁人，华中师范大学教育学院副教授、硕士生导师，博士。

《未成年人检察工作白皮书（2014-2019）》中的数据显示，2017～2019年，检察机关起诉虐待被监护人和被看护人的犯罪人数在逐年增加，媒体频繁揭露相关事件也使得人们意识到有关儿童家庭虐待问题法律的漏洞。本文认为儿童家庭虐待问题是指父母或其他照顾者重复、持续地对儿童实施身体、精神等侵害行为，给儿童、家庭、社会带来不良影响[1]。鉴于此，本文运用多源流理论对相关法律政策的出台过程加以分析，总结有助于儿童家庭虐待问题相关政策出台的启示，保障儿童受保护权的实现。

一、多源流理论及其应用于儿童家庭虐待问题政策分析的可行性

（一）多源流理论

多源流理论是由美国著名政策学家和政治学家约翰·W·金登（John W.Kingdon）在其著作《议程、备选方案与公共政策》（Agendas，Alternatives，and Public Policies）中首次提出[2]，该理论是金登在进行广泛实证调查和案例研究基础上形成的，认为一个“问题”从被提上议程到进入决策过程并不是依赖某个单一力量，而是多股力量发生碰撞的产物。其中主要是指问题源流、政策源流和政治源流之间的交织[3]。

1. 问题源流

问题源流即社会生活中真实存在、受到广泛关注的问题。在此理论中，这些公共问题得到重视的依据有以下三种方法：一是通过指标的变化来反映某一问题的重要性，二是通过焦点事件的催化来获得社会广泛关注，三是通过现行状况的反馈来获取有效信息[4]。

2. 政策源流

政策源流的形成，是由某一特定政策领域的专业人员针对公共问题提出政策主张，并对自己的政策建议进行修改以获得民选官员批准的过程[5]。它可以收集来自各方的提议，其中便于执行的预案将会增加问题被提上议程的可能性[6]。

3. 政治源流

政治源流主要包含公共情绪、利益集团间的角逐、意识形态（Ideology）分布状态等成分，它们对议程的形成具有积极或消极影响[7]。在政治领域中，各主体间共识的建立，往往是一种讨价还价的过程，而不是说服的过程。

这三大源流之间是相对独立的，但它们会在某一特定时机交汇，此时问题被提上议程的可能性就会大大增加，政策之窗便会开启[8]。由于其打开的时间有限，相关人员要敏锐捕捉其关键期，使问题得以解决。

（二）应用的可行性

首先，儿童家庭虐待问题是学前教育立法中的重要问题，多源流理论应用于相关政策的分析，可以使公众更清楚地认知制定过程；其次，三条源流彼此独立，遵循内在的发展轨迹，能对政策确立过程中出现的思想进行有效归纳；最后，分离的源流在关键时刻汇合时出现的政策之窗，是政策献言者对儿童家庭虐待问题提出最佳解决方案的机会，也是对相关政策颁布的合理化分析[9]。

二、儿童家庭虐待问题相关政策的多源流理论分析

（一）问题源流：解决儿童家庭虐待问题的迫切需要

1. 指标变化：儿童家庭虐待事件数据分析

指标变化能更好地监控事态发展的严重程度。联合国儿童基金会大数据显示，大约75%的儿童受过虐待，且60%的儿童多次受到监护人体罚[10]。中国受虐儿童人数在1000万以上，多发生在父母与子女间，亲生父母虐童比继父母虐童所占比更高[11]。陈晶琦曾对3577名大中专学生童年期虐待经历进行调研，发现虐待事件多发生在家庭和学校，遭受虐待的方式也各有不同[12]。

2. 焦点事件的回应：儿童家庭虐待热门事件聚焦

焦点事件的出现推动了公众关注，是儿童家庭虐待问题相关政策议程开启的“导火索”。2013年，2岁5个月女童和1岁3个月女童被独自锁在家中长达一个多月，由于缺乏应有监护，而被饿死，且在死亡两周后才被发现。2015年，温州某开鞋店的夫妻，经常虐待4岁女儿，父亲拿打火机烫伤女儿照片被邻居发到微博上后引起人们广泛关注。2020年，黑龙江省一名4岁女童遭继母殴打致颅内出血，亲生父亲于某也曾用手、数据线、笤帚殴打，继母也多次用拳头打、开水烫等手段虐待女童。此类事件的发生，都将焦点聚集在儿童家庭虐待问题上。

3. 现实反馈：儿童家庭虐待存在问题

儿童家庭虐待问题存在的现实困境有以下几方面。第一，虐童事件时有发生。近几年，媒体盘点涉及家庭虐童大事件较多。第二，多数儿童默忍家庭虐待。儿童年龄小，缺乏法制观念，缺乏求助意识，人际交往范围有限，缺少与外界交流的渠道，无法说出不利处境，而且求助又害怕施虐者报复，只能默忍。第三，社会干预不足。公众对虐待没有明晰的概念，一般认为是正常管教，社区和居委会缺乏涉足，认为“打孩子是家务事”，家庭内部可以得到解决。

（二）政策源流：处理儿童家庭虐待问题的关键举措

1. 政府行动：出台儿童家庭虐待问题相关政策

在处理儿童家庭虐待问题上，政府部门给予了高度关注，制定了不少保护儿童权利的法律、法规。在立法保护上，《中华人民共和国宪法》中明确禁止了虐待儿童的行为，为后续政策的颁布奠定了基础。《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国反家庭暴力法》中都对儿童家庭虐待问题进行了相关规定，监护人要尽其职责，承担法律责任。在行政保护上，《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》中明确指出：相关机构要对包括受家庭虐待儿童在内的困境儿童实施临时监护，并会对尚未履行职责或教育不改的监护人追究责任。已经出台的法律法规和政策文件对解决儿童家庭虐待问题，具有重要的指导意义，也有利于儿童家庭虐待问题相关政策的颁布。

2. 代表献言：提出儿童家庭虐待可行建议

政策共同体在政策源流中发挥着重要作用，人大代表也包含其中，因而儿童家庭虐待问题相关政策的建立与这些代表的发言息息相关。某人大代表曾提到，儿童是否能够健康安全，免受虐待可以体现民族的综合素质，这是儿童最应该享有的基本权利。虽然在一些政策和法律中有所涉及，但尚未对免受虐待权做出明晰规定[13]。有专家明确道：“近年来，虐待儿童的事件频发，引起群情激愤的同时也折射出我国在儿童保护方面立法的严重不足，所以必须要针对虐童事件建立相对完善的预案机制。”[14]在2020年两会上，有代表表示：“儿童的身心发展具有孱弱性，一些小小的伤害，在儿童身上都是巨大的损伤。这种虐待行为造成的影响不是一时的，也不仅是身体上的，会对儿童成年之后也产生阴影。”[15]

3. 学者讨论：研究儿童家庭虐待问题相关理论

儿童家庭虐待问题作为当今社会的一个重大隐患，受到各界专家学者的关注。通过对学者研究成果的总结发现，儿童家庭虐待问题相关研究尚未取得较大进展，表现在以下几个方面：首先，儿童家庭虐待问题的内涵和外延尚未得到清晰的界定，在不同的法律条文中存在冲突，特别是家庭虐待与家庭暴力二者之间关系的界定；其次，已有研究主要集中在心理学和法理学领域，其他领域研究较少，且研究方法较为单一；最后，多数研究在探讨借鉴他国经验，但是预防和干预儿童虐待机制建立需要大笔资金投入，我国在借鉴时也要结合实际，而不能盲目跟风。

（三）政治源流：措置儿童家庭虐待问题的必由之路

政治源流的三個主要成分是国民情绪、利益博弈以及政治动向[16]。在儿童家庭虐待问题的政策制定中，要使各种不均等的政治力量之间保持平衡，相互结合对此问题的政策议程产生更大的影响，使儿童家庭虐待问题有更高效的解决路径。

1. 国民情绪：儿童、家庭、社会成员的价值取向

国民情绪是公众成员对某问题现象所持有的共同观念和诉求，多媒体时代多以舆情的方式体现出来。近些年来，多次曝光的家庭虐童事件深受社会关注，公众的情绪也有较大反应。从儿童角度出发，家庭虐待不仅危害儿童的生理机能，对心理也产生长期的伤害，许多儿童在多年之后仍然会有心灵创伤[17]。从家庭角度来看，家庭虐待不仅可能毁了孩子一生，更有可能亲手摧毁一个家庭，在照顾儿童的同时，也要有长期的心理干预才能治愈，进而给家庭带来一定的经济负担。从社会成员角度探析，当看到家庭虐童事件时，对儿童怀以深切的同情，对儿童日后的境遇更是担忧，这其实是在检验整个社会的应付能力，需要谨慎处理[18]。家庭虐待事件的一次次曝光引起群众的关注和情绪的变化，儿童这个应享有受保护权的群体，应该被保护和重视，不该生活在隐藏的角落不为人知。

2. 利益博弈：儿童家庭虐待问题中的权利冲突

权利是国家赋予行为主体追求自身利益合法性的能力，权利站在主体自身角度就意味着利益，持有某种权利就意味着能够得到对应的利益。一类主体权利的延伸必然会导致另一主体权利受到侵害，从而发生权利冲突[19]。在儿童家庭虐待问题中，主要存在以下权利冲突。第一，父母与子女之间的权利冲突。父母拥有法律所赋予的教育权和保护权，子女拥有法律所赋予的人身权。在家庭虐待问题中，父母从自身利益出发，冠以用“一切为了孩子好”的噱头对子女施以虐待，限制人身自由，导致权利冲突的出现。第二，父母与国家之间的权利冲突。相关法律指出，国家有权保护儿童利益不受侵害。当家庭虐待问题发生时，国家使用权力介入事件中并对受虐儿童实施保护，这一过程势必与父母的教育权和保护权产生冲突。第三，父母与社会成员之间的权利冲突。在家庭虐待问题发生时，社会成员有权进行干预、举报和监督。社会成员介入家庭内部，虽能阻止虐童事态的严重发展，但无疑与父母的教育权相矛盾。

3. 政治动向：国家支持、机构合作、群众拥护发挥合力

党和政府是政策议程的重要角色，要考察到角色对议程、人员调整、管理权限等重要过程的影响，而议程之所以容易更换也来源于此，即参与者们对议题感知理解的不断更新与深入。政策动向集中具体表现在国家支持、机构合作、群众拥护等方面。第一，国家支持。国家多次强调要始终把儿童发展放在优先位置，促进儿童健康服务最先提供。保证孩子们茁壮成长，全社会都要树立一切为了儿童的观念[20]。第二，机构合作。儿童家庭虐待问题的源头指向家庭，保护儿童权益就要相关部门协调配合。当家庭不尊重儿童权利和人格，用暴力的冷酷取代亲情的温暖，社会道德起不到制约作用时，只能仰赖完善的监护体系、法律和相关部门的监管和救助。第三，群众拥护。大部分家庭虐待问题极易藏匿，所以群众要发挥中坚力量，在发现时要敢于举报，敢于作证，发现异常果断介入，阻止虐待事件向更坏的方向发展[21]。

针对儿童家庭虐待问题的相关政策的建立过程，问题源流、政策源流和政治源流这三大源流相辅相成、共拥促成，但它们在关键节点交汇时，窗口则在政策系统中打开（如下图所示）。这些政策窗口也就是为政策提上议程提供的时机。

三、儿童家庭虐待问题的多源流理论启示

（一）增强法律意识为前提

法律意识是人们对于法律的感知在思想意识形态中的集中体现，是人们理解和运用法律的内在动力。树立良好的法律意识是预防和解决儿童家庭虐待问题的重要前提。首先，儿童应增强自身的法律意识。应通过多种途径让儿童学习法律知识，比如在各个小区宣传栏或者电视节目中，采用卡通漫画的形式，宣传相关法律知识，增强儿童的法律意识，让儿童知道自己的合法权益和正确的维权途径。其次，父母应增强法律意识。家长要全面了解法律知识，尊重儿童合法权益，用恰当的方法与孩子沟通，共建和谐快乐的家庭环境。最后，社会大众应增强法律意识。保护儿童不仅仅是一个家庭的责任，而应是整个社会的责任。因此，社会大众应增强法律意识，当家庭虐童事件发生后，不是抱着“事不关己”的态度，而是主动干预其中，实时地拿起法律武器来保护受虐儿童。

（二）落实组织合作为关键

为改善受虐儿童不利处境，不仅需要政府内各部门分工协作，还要政府与各机构之间合作。首先，政府内部应划清职责，合理分工。当前，政府尚未成立专门处理儿童家庭虐待相关问题的部门，将其零星地分散在教育、民政等其他部门，因各部门分工不明确，会错过最佳的处理时机。其次，政府应加强与各机构的合作，注重兼顾预防和干预。一方面，可以与社区合作，建立全方位的儿童保护体系，将专业人员“请进来”。例如邀请教师进社区传授家庭教育科学方法、邀请医生讲解儿童身心发展知识等，从外在助力良好家庭环境的形成。另一方面，与社会团体合作，切实保护儿童合法权益。政府可与工会、妇联等联手，进行及时干预，密切关注受虐儿童动态，尽可能减少对成长带来的不利影响[22]。最后，政府应鼓励民间组织参与其中。韩国等国家已有民间团体对孩子进行心理咨询和治疗的成功实践[23]。我国政府也可以鼓励民间组织参与预防和干预儿童家庭虐待相关工作，例如提供临时看护、心理辅导等。

（三）完善相关政策为基石

相关政策是保障儿童基本权利的强大力量，要推动儿童家庭虐待问题立法，保障儿童受保护权执行。首先，要建立强制报告制度。预防儿童家庭虐待先于制裁，许多儿童虐待事件是产生严重结果后经媒体揭露才被人知晓。因此，可对邻居、亲戚、教师、医生等与儿童接触密切人员实行强制報告制度，惩罚隐瞒不报者，使虐待在开始时就被阻止。其次，要健全救济制度。已有法律条文规定了公安、司法、卫生等部门具有救助困境儿童的使命，要明确各部门职责，给予及时救济。最后，要拥护强有力的司法保护。一方面，完善科学的司法执行程序。从受理调查、审核报告、评判危险到实行保护等，应衔接紧密，客观严明，遵循儿童权益最大化原则；另一方面，多主体间合作。当政府及民间儿童保护机构处理虐待事件时与家庭协调不成功，执法机关可进行干预。如果国家机构与家庭为孩子监护权的归属问题产生纠纷，检察机关可实行介入，通过向法院起诉，判决儿童监护权的最终归属[24]。

（四）规范议程过程为保障

公共政策是社会权威在特定影响下，为某一目标制定的方案和行动指南[25]。在制定政策时，也需要不断提出假设来为政策共同体提供依据，对过去事件与数据进行分析，以便于对政策制定提供参考，对未来问题状况进行预判[26]。首先，要评估已有政策实施的影响。对已有政策进行收集整理，严格督查儿童家庭虐待案件并采取有效手段遏制，并根据数据预测将来处理该事件的效度。其次，使相关政策具备伦理价值考量性和程序性。公共政策的制定必然会体现出制定者的价值偏好，也反映出各个利益集团通过协调共同期待达到的社会效果。我国权力机关较少干涉家庭内部问题，如果没有造成重伤或死亡，一般不会主动介入。把虐童行为单独定罪，细化相关法律条文，可以最大限度保护幼儿免受虐待，也可以对传统家庭代际问题发挥价值引领作用。最后，制定者对可能实施的政策作出预测。相关政策制定者要对计划实行的政策进行反复斟酌，评估可能存在的漏洞，对主客观条件以及预期效果方面进行预估，要确定政治、经济、行政、法律、技术、社会等各个方面的可行性，并对方案进行择优选择。权力机关根据案件差异，以客观公正的态度执行规定，切实保护儿童权利，使施虐者得到惩戒，并评析政策制定者在制定过程中，提出的一系列建议和不同方案，对不能达成一致的观点进行归纳总结，群体决策不一定优于个人决策，要反复斟酌，使最终政策制度有普遍性，能够触及深入到社会各个层面以及家庭中的每个孩子。

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通讯作者：王雯，ccnuww@163.com

（责任编辑 张付庆）