多源流理论视角下我国学前教师政策的变迁分析

【摘要】我国学前教师政策前后经历了初步探索、逐渐规范和改革创新三个阶段。本研究通过运用多源流理论探索我国学前教师政策变迁，发现：时代发展变化中的实践问题的问题源流，提供变迁的基础；政策共同体的建议与活动的政策源流，形成变迁的环境；执政党的理念与国民情绪的政治源流，推动变迁的进程。三个源流的耦合使得政策之窗开启，新的政策议程加速推进，形成了政策的变迁。

【关键词】学前教师政策；政策变迁；多源流理论

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）12-0011-05

【作者简介】徐媛苹（1997-），女，河南洛阳人，重庆师范大学教育科学学院硕士研究生。

学前教师是学前教育发展的第一资源[1]。在学前教育事业发展的过程中，学前教师队伍的稳定和发展是学前教育事业发展的保障。中华人民共和国成立以来，随着国家政治、经济及文化等方面发生的变化，学前教师政策也发生了一系列的演变，这些变迁的学前教师政策在一定程度上促进了学前教师队伍的发展。对于学前教师政策研究，我们不仅要“知其然”，更要“知其所以然”。鉴于此，从多源流理论视角来梳理分析我国学前教师政策变迁逻辑，有助于更加系统地了解我国学前教师政策的当前境况和潜在要求，进而推进学前教师政策体系的完善与落实。

一、多源流理论进行学前教师政策变迁分析的可行性

多源流理论是由美国政治学家和政策科学家约翰·W·金登（John W. Kingdon）提出的。该理论是指导公共政策研究的重要理论之一，主要研究政策的形成和建立的过程。在该理论中有三大源流，即问题源流、政策源流和政治源流，正是这三大源流的汇合促进了方案的产生和政策的出台。其中，问题源流是指政府有待解决的各种问题；政策源流是指学者、利益相关者以及政府官员等政策共同体提出的政策主张和建议；政治源流则由国民情绪、公众舆论、权力分配格局和利益集团实力对比等构成[2]。一般而言，这三种源流是相互独立的，只有当某种问题产生危机事件或政府的战略目标发生显著变化，使三种源流实现汇合，形成触发机制，开启“政策之窗”，从而使得问题进入政策制定者的视野，上升到政策议程[3]。学前教师政策是学前教育政策的重要组成部分，其政策问题广泛多样，尤其与政治、经济和社会发展紧密联系。因此，通过多源流理论来分析学前教师政策的变迁有助于在新时代的大背景下明确我国学前教师政策的发展思路和动机，从而完善学前教师政策体系建设。

二、我国学前教师政策的变迁阶段

本文将中华人民共和国成立作为学前教育事业和学前教师队伍建设的起点，在已有研究的基础上[4]，将学前教师政策的变迁分为以下三个阶段，并从政策要素的角度[5]分析不同时期学前教师政策的发展特点。

（一）中华人民共和国成立初期到改革开放之前：初步探索时期

中华人民共和国成立初期，因国家经济发展的需要，广大妇女投身生产建设当中，使得国家亟待发展学前教育事业。1949年在北京召开的第一次全国教育工作会议中提出“教育改造”方针，要求“老区教育以巩固提高为主，解决师资问题”[6]。因此，中华人民共和国成立之初学前教师政策的重要目标便是探索如何在短期内培养大量的学前教师，以满足学前教育发展的需要。

各级教育行政部门非常重视师资培养和培训工作。一方面，建设从高师到幼师的培养专业人才体制。1952年《师范学校暂行规程（草案）》（试行）规定“培养幼儿教育的师资”是高等师范学校的任务之一，并在全国各省区设立中级和初级幼儿师范学校[7]。另一方面，大力开展在职培训。1956年教育部发布《关于大力培养小学和幼儿园教养员的指示》，指出可通过正规的幼儿师范学校和非正规的短期训练班等方式开展在职师资培养工作。各高师和幼儿师范学校以及各地教育行政部门相继对在职幼教干部、教师实行多种层次、多样形式的培训[8]。这表明师资培养和在职培训在中华人民共和国成立之初有了法规保障[9]。

中华人民共和国成立初期对于教师待遇保障也有提及，《中华人民共和国教育部关于中小学、幼儿园教职员工退休、退职、病假期间待遇所需经费开支问题回复福建省教育厅的公函》（1956）（以下简称《公函》）明确指出：幼儿园教职员工退休、退职、病假期间待遇，参照国家机关工作人员有关规定执行。至此，我国幼儿园教职员工有了与机关干部同等的生活待遇和保障[10]。

在教师准入任用方面，1951年《幼儿园工作人员服务规程》规定幼儿教师资格必须为幼儿师范毕业者，具有初级中学毕业的文化水平，曾任幼儿园见习教师二年以上[11]。《公函》指出“短期训练培养出来的师资至少应具有初中一年以上的文化程度”[12]。

到1956年，我国已经初步形成了以幼儿师范学校为主，师范学校幼儿师范科、初级师范学校幼儿师范科、高师学前教育系和短期幼儿示范班为辅的幼儿师资培养体系[13]。

（二）改革开放以来到21世纪初：逐渐规范时期

改革开放全面展开，国家进入社会主义建设的新时期。20世纪80年代，我国进入经济社会发展的转型期。

国家开始利用政策手段提升学前教师的社会地位和待遇保障。1979年，教育部发布《城市幼儿园工作条例（试行草案）》，明确提出要提高幼儿教师的地位，关注学前教师的待遇。1987年《国务院提高中小学和幼儿园教师工资待遇的通知》强调学前教师要按照小学教师职务工资标准，现行工资均提高10%[14]。1993年的《中国教育改革和发展纲要》提及，对于优秀教师要进行表彰和奖励，使教师的平均工资，不低于或者高于国家公务员平均工资[15]。这些举措希望通过激励教师的工作热情，发挥教师工作的積极性，使教师成为令人向往的职业，形成全社会尊师重教的氛围。

加速师资培养和在职培训。1988年《关于加强幼儿教育工作意见》提出，重修、扩建各级师范学校，职业高中兼负培养幼儿师资。1996年《国家教育委员会关于师范教育改革和发展的若干意见》出台之后，师范教学学制发生变化，由三年改为四年，延长培养年限，提高师资质量。1986年国家教育委员会发布《关于进一步办好幼儿学前班的意见》，要求“必须加强在职进修”[16]。1988年之后，教师培训机构、培训方式开始多元化，比如1991年《关于改进和加强学前班管理的意见》提出“先培训，后上岗”的原则，1999年《中小学教师继续教育的规定》强调对幼儿教师进行分层次的培训，尽快提升幼师专业水平。2002年《教育部关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》提出推荐师专和地（市）教育学院的合并，扩展师资培训基地。

提高教师资格准入，实行聘任制。中华人民共和国成立初期，学前教师标准是具有良好思想品德、身体健康和初中以上文化程度。到1986年，《关于进一步办好幼儿学前班的意见》将教师标准提到了高中文化程度，要求必须获得“教材教法合格证书”和“专业合格证书”后，方有任职资格[17]。1989年出台的《幼儿园工作规程（试行）》进一步提高学前教师的入职标准，要求必须具备幼儿师范学校毕业的程度，首次试行教师资格制度和聘任制度。1995年《教师资格条例》和2000年《<教师资格条例>实施办法》，都更加具体明确了认定教师资格的要求，并且强调全面实行教师聘任制，学前教育的毕业生实现了定向分配制到聘任制的转变。对教师资格要求的提高和教师聘任制的全面实行，说明我国学前教师事业发展逐渐走上正规化的道路。

总之，改革开放初至21世纪初，国家颁布的有关学前教师的政策法规，对幼儿教师的地位待遇、职前培养、准入任用和在职培训都提供了一定的保障。这些举措标志着我国学前教师政策逐渐步入正轨。

（三）21世纪初至今：改革创新时期

进入21世纪，公众愈来愈意识到学前教育的重要性，意识到学前教师在学前教育中的重要作用，关注学前教师的质量和公平问题。因此，这一阶段的学前教师政策主要偏向于教师质量的提升和教师资源的均衡发展。

教师职前培养和在职培训一体化，提高教师质量。1994年，终身教育理念在世界达成共识[18]。1999年《中小学教师继续教育规定》中强调建立小学教师（包括幼儿教师）继续教育体系，表明培训的目的不仅在于提升教师学历，还包括了终身教育理念下教师的专业发展。2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中提出：“完善学前教育师资培养培训体系，满足幼儿教师多方面的发展需要。”各省（自治区、直辖市）、市教育学院开设继续教育课程，完善职后教育制度。

关注到教师资源的不均衡发展，国家一方面提高学前教师的社会地位和待遇，2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出，完善落实教职工工资保障办法和社会保障政策[19]。《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018）中强调确保教师的工资能够及时足额发放、同工同酬。另一方面，将政策向中西部地区和农村地区倾斜，2016年《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》提出：重点向中西部革命老区等地倾斜，积极发展农村学前教育，补充学前师资。

在资格准入和任用方面，《关于幼儿教育改革和发展的指导意见》（2003）提出，试行教师资格准入制度，严格实行持证上岗[20]。2013年《幼儿园教职工配备标准（暂行）》的出台，为聘任制的全面实施奠定了基础，各地通过公开招考、小学富余教师转岗等多种方式补充幼儿园教师队伍，幼儿教师逐步实行全员聘任制。自2010年起，幼儿教师的职称评定与考核制度也逐渐完善，幼儿教师的续聘与职称评定、考核的联系也愈加紧密[21]。

总的来说，这一阶段的学前教师政策更加完善，为学前教师多方面的发展提供了保障，有关中西部地区和农村地区的教师政策是体现教育公平的一个方面，标志着我国向建立新时代学前教师政策体系迈进了一大步。

三、我国学前教师政策变迁的多源流分析

（一）问题源流：时代发展变化中的实践问题

问题源流主要是探讨政策制定者对需要解决问题进行选择，它包含着政府亟待解决的问题，选择的依据来源于政府了解的诸多情况。长期以来，扩大师资供应、提升学前教师地位和待遇、提升教师素质和促进教育公平成为学前教师政策制定的重要出发点。

首先，制定学前教育政策是解决师资短缺的重要手段。根据《中国统计年鉴2019》所得的数据，2013年我国的人口出生率是12.1%，2014年达到12.8%，到2016年出现峰值13.0%[22]。2016年起，“全面二孩”政策实施以来，学前教育需求成为家庭的迫切诉求。新生人口规模的变化与发展，表明学前教师的需求和供给不平衡的状况，是政策制定者对问题源流的重要参考来源。

其次，制定学前教师政策是提高学前教师社会地位和经济待遇的重要手段。根据某项调查，学前教师工资待遇均低于社会平均水平[23]。学前教师的低工资待遇，致使学前教师的工作积极性不高、流动性大，学前教师队伍的稳定性受到极大影响。同时，根据教育部2000年幼儿园园长、专任教师学历统计情况，全国在职园长、教师共有861711人，但其中取得“专业合格证书”的人数仅有120865人，占总人数的12.57%[24]。這些数据说明，在21世纪初，我国学前教师的学历层次普遍较低，并且师资准入把关不严。因此，针对这些社会问题，我国从提高学前教师社会地位、经济待遇和完善教师资格制度方面制定相关政策。

最后，制定学前教师政策是提升教师素质、促进教育公平的重要推动力。近些年，幼儿园安全事件频发，媒体曝光发酵成社会热点。这些焦点事件引起大众反响和政府决策部门的关注。同时，我国农村幼儿教师缺口过大，城乡教师数量失衡，并且有逐年拉大的趋势。2010年，全国平均师幼比为1∶26，城市师幼比为1∶12，农村师幼比为1∶44；按照每班配置1名教师的底线要求，数量缺口比例高达34.4%[25]。上述社会现象使得公众关注学前教师素质和城乡学前教育的均衡问题，并在诸多社交网络论坛上专题讨论。政府想要改善社会问题，就需要通过社交网络了解公众的想法和诉求，制定相关学前教育政策。

（二）政策源流：政策共同体的建议与活动

学前教师政策的政策源流主要包括政策共同体的建议、软化活动和政策执行效果的积累三个方面。

首先，政府官员的政策建议是学前教师政策发展的“原汤”。中华人民共和国成立初期，关注社会平等和解放妇女，亟待发展学前教育事业。但是当时学前师资稀缺，这引起了政策共同体对学前教师的关注。1952年邓颖超同志首次以妇女运动者的身份在《人民日报》上倡议，“鼓励妇女参加工作，保障妇女的基本权利”[26]。对妇女权利的保障成为学前教师政策制定的主要参考点。学前教师师资培养有了法律保障。2016年，《人民日报》发文，为教师群体发声：“强化教师保障待遇，让教师在岗位上有幸福感。”2019年全国政协委员、北京师范大学教育学部教授刘焱建言：“要办让家长放心安心的学前教育，应切切实实提高幼儿园教师的地位和待遇，让他们拥有职业的尊严和自豪感。”这些政策共同体的诸多政策建议都构成了学前教师政策的政策源流，为后续可能发生的政策改革奠定了基础。

其次，政策企业家的软化活动是学前教师政策出台的必经之路。学前教育领域的学者专家会对学前教师政策变迁过程中出现的各种社会问题进行探讨，从而采取软化活动，使自己的观点得到大众的认同，也让话题得到更多的关注。在人民代表大会和人民政治协商会议上提出的议案十分有号召力，人大代表和政协委员具有比较强的群众基础和公信力，他们的发声也容易得到决策者的重视。比如十八大报告中，提出的《关于促进西部学前教育发展》提案加速了向中西部倾斜的学前教师政策的出台。2019年两会期间有相关意见建议尽快完善幼儿园非在编教师工资待遇保障机制，给予在编教师参照事业单位社保待遇。这些提案在不断地交流过程中，加速了学前教师相关话题的传播，增加了其受关注的程度和政策建议被采纳的概率。

最后，政策执行效果的积累成为重要政策源流之一。政策执行效果的积累一般分为中央和地方两个方面。关于中央层面的举措，一般是教育部与国务院发布的重要政策法规和召开的标志性会议，比如《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018），对学前教师的师资培养培训和待遇方面做出了要求，表明学前教师得到了中央的关注和重视。同时，地方层面紧随中央关于学前教师政策的指示，以北京、上海和广东等省（直辖市）为领先，比如北京市在2010年出台的《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、上海市在2016年出台的《上海市教育信息化“十三五”规划》等。

（三）政治源流：执政党的理念与国民情绪

首先，执政党的理念为政策议程的设置奠定了政治基础。中华人民共和国成立初期，由于国家建设对妇女劳动力的需求，幼教事业不可避免要服务于生产劳动，在毛泽东同志的“两条腿走路”教育方针政策的指引下，立足于基本国情，强调多样化的学前教师师资的培养方式，追求效率，大规模培养学前师资。改革开放之后，我国进入社会主义现代化建设时期，在科学发展观的引导下，关注提升专职学前教师的数量和学历层次的同时，也强调提升学前教师的薪资待遇和社会地位。但是，以“效率为中心”的价值取向造成了不断加大的城乡差异，十九大的“幼有所育”提升了幼教的重要性，人们对于享受公平而有质量的教育的需求愈来愈强烈。因此，国家出台了一系列关于学前教师政策向农村幼儿教师倾斜，关注农村幼儿教师的地位和待遇，体现执政党追求教育公平的理念。

其次，国民情绪通过舆论方式影响政策议程的设置。公共舆论是国民情绪变化最直接的体现[27]。中华人民共和国成立初期，公众对学前教育的认识和对学前教师的认识停留在“保育幼儿”的阶段，没有认识到学前教育的任务是保教结合，因此当时的学前教师政策对于学前教师的要求不高，注重增加教师数量。改革开放以来，学前教师教育由封闭走向开放，公众关注到教师是教育发展的第一资源和首要条件，意识到学前教师的重要性，呼吁政府关注学前教师的终身发展。而在当今，互联网成为公众了解社会时事和发表个人观点的重要媒介，国民可以在不同平台对社会上发生的学前教师的热点展开激烈讨论。这些媒体平台成为反映国民情绪的舆论场，也为政策共同体了解公众对社会热点事件的态度提供了窗口，从而使国民情绪成为影响国家决策的一股力量。

（四）政策之窗：三种源流的耦合

政策的变迁是三种源流汇集的结果，表明政策共同体对问题源流有着统一的意见和建议，从而使其受到政策制定者的重视，进入政策议程。21世纪初，公众关注到学前教育对幼儿发展的重要作用，呼吁提升学前教育质量，引领教师专业发展，加之当时国家出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》与《国务院关于加强教师队伍建设的意见》（2012），使多源流理论中的三条源流汇集到一起，为学前教师政策带来了第一个政策之窗，《幼儿园教师专业标准（试行）》（2012）、《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》（2012）的颁布将学前教师带到了教育政策的前沿。随着中国特色社会主义进入新时代，学前教师队伍出现虐童事件等师德败坏的问题源流，针对新时代初期学前教师队伍师德存在问题的现象，习近平总书记明确强调“评价教师队伍素质的第一标准应是师德师风”。加之为了落实2019年教育部颁布印发的《中共中央 国務院关于全面深化新时代教师队伍建设和改革的意见》等政策源流，使得新时代教师政策的三种源流得以汇集，进而在2019年颁布了《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》，开启了学前教育事业全面建设现代化的新阶段。

四、多源流理论下我国学前教师政策的反思

首先，应增强问题意识，信息来源多元化。透视数据和焦点现象背后的社会问题，针对政策不完善的方面进行民意收集，扩大群众基础，实现政策变迁的可持续发展。其次，鼓励多方建言，扩展交流平台。鼓励政府官员和专家学者建言，为其提供良好的交流平台，采用网络媒体等多种方式收集民意，促进利益相关者的意见诉求的有效表达。最后，坚定政治方向，重视国民舆论。在教育强国战略、中华民族伟大复兴的基础工程的引领下，关注国民情绪，汇总国民意见和建议，促进我国学前教师队伍朝着积极的方向发展，不断提高保教质量，办好人民满意的学前教育。

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通讯作者：徐媛苹，1292962173@qq.com

（责任编辑 张付庆）