警察行政权的失范与规制——基于公安行政诉讼裁判文书的实证分析

张 楠，谯 冉

(1.西安交通大学，陕西 西安 710049; 2.陕西警官职业学院，陕西 西安 710021；3.四川警察学院，四川 泸州 646000)

一、研究现状

学界关于警察权失范与规制的研究由来已久，学者们分别从刑事法学、宪法与行政法学、警察法学等领域展开研究。

在刑事法治视野中研究警察权的失范与规制，学者们多从警察刑事司法权的角度入手。陈兴良认为，在我国警察权统一行使的环境下，警察权失范会表现为警察机关运用警察刑事职权行使完成其行政职责，只有通过司法警察权和行政警察权的分立，才能避免权力在一个部门过分集中，从而防止权力滥用[1]。陈瑞华认为，只有将警察机构的行政性羁押权和刑事羁押权都控制在司法授权、司法听审、司法救济的机制之下，才会从根本上杜绝两种权力并用或相互转化而不当剥夺公民人身权利的现象[2]。唐守东认为，需要通过确定监督主体、明确监督范围、规范监督方式的路径重塑和加强公安行政执法行为的检察监督，从而实现检察力量对警察行政权的约束[3]。宪法、行政法领域研究警察权的失范与规制，多从警察行政权失范或异化的现象入手。刘茂林认为，由于警察权立法的诸多问题以及警察权极易扩张的本性，需要在警察权法制体系中引入宪法视角，保障宪法价值、精神、原则、规范在警察法领域的落实[4]。彭贵才认为，警察权与公民权利是一定程度上的反比例关系，人们对警察权的特殊期待，需要从立法理念、行使原则、管理体制、监督制约等内容上进行全方位的法律规制。警察法学范畴的警察权失范与控制研究较为具体，研究的视角也较为广泛。陈俊豪从《治安管理处罚法》修订应建立在社会理论指导和治安管理经验反思的角度，从平衡权力与权利、自由与秩序、公共利益与个人自由之间的关系等方面提出了规制警察权的方式[5]。蒋勇认为，回归公共性是遏制警察权控制“内卷化”局势的关键，同时需要重塑互补型警察和媒体关系，建立公共性的警察法体系[6]。

针对警察权的失范与规制问题，还有一种特殊的研究视角，那就是通过公安行政诉讼来审视和反思警察行政权。公安行政诉讼是法院公开审理和裁决警察行政争议来监督警察行政权的制度，相对于警察权较为封闭的运行环境，公安行政诉讼无疑是一个透明而公正的研究警察行政权失范的窗口。学界关于公安行政诉讼的研究持续了三十余年，笔者从知网数据库检索出公安行政诉讼相关论文50篇，其中期刊论文40篇，硕士论文10篇，1990-1999年18篇，2000-2009年17篇，2010-2019年14篇，2020年1篇。研究的问题主要为警察权可诉的范围、公安机关的举证责任和证据规则、公安机关应诉技巧、公安行政诉讼的败诉原因和败诉率等。(1)参见：胡和平.公安行政诉讼法庭辩论口才的特点和技巧[J].广东公安干部管理学院学报，2003(40)；龚太华. 警察权与行政诉讼[J].公安大学学报，1991(4)；石永辉. 试论公安机关在行政诉讼中的举证责任[J].政法学报，1994(2)；杨玉海. 公安机关行政诉讼中败诉的原因[J].警学研究，1993(4)；徐小英. 公安行政诉讼败诉率研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2013(2).其中关于公安行政诉讼败诉原因和败诉率的研究即是通过公安行政诉讼审视警察行政权的失范与规制。如杨玉海对败诉案件进行研究，分析出六种引起败诉的原因，提出通过提高公安机关执法人员法律意识，开展调查研究、广泛收集证据、弄清案件事实，认真执行法定程序等措施提高公安机关行政执法的水平[7]；再如徐小英通过最高人民法院公布的司法大数据计算出公安行政诉讼的败诉率，分析了引起公安行政诉讼败诉的直接原因和体制性原因，提出通过扩大公安行政诉讼受案范围、完善公安抽象行政行为等五项措施降低公安行政诉讼的败诉率[8]。

以往关于公安行政诉讼的研究方法以理论分析法为主，个别研究采用了案例分析法和数据分析法。(2)参见：庞友学. 浅析人民法院以显示公正判决变更的三件公安行政诉讼案件[J].行政法学研究，1993(3)；关连裕. 对一宗公安行政诉讼案的探讨[J].法学杂志，1995(4)；徐小英. 公安行政诉讼败诉率研究[J] .中国人民公安大学学报(社会科学版)，2013(2).以往的案例分析和数据分析，有的以最高人民法院网站公布的司法大数据为分析样本，有的以单个法院的判例为样本，有的以某公安机关涉诉案例为样本。但是，截至目前，尚未见以大量司法裁判文书为样本的研究出现，本文力求依托裁判文书网和威科先行法律信息库，对近四年的公安行政诉讼裁判文书进行内容处理和数据分析，以补充针对本研究现有实证方法的不足。

二、调查实施

以裁判文书为研究对象的实证法学分析开展的基础是充足且公开的裁判文书样本。2014年10月8日，十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中明确要求：改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人的诉权。2016年8月29日，最高人民法院发布了《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》(以下简称《规定》)。该《规定》要求所有一审生效的裁判文书，都应当在中国裁判文书网予以公布，上诉或者抗诉的一审裁判文书，在二审裁判文书生效后7日内予以公布。对不予公开的裁判文书，《规定》也做出了明确限制，并规定了不予公开时严格的审批程序。以上两项制度的确立和实施，使得目前裁判文书公开的规模达到了前所未有的程度。裁判文书可得性的提升，是以裁判文书为研究对象的实证法学研究的契机，但是长期以法教义学研究为主流思路的法学界，要认可和接纳实证法学研究方法，还需要较长一段时间。同时，作为数据来源的裁判文书本身存在着承载信息量差别大、标准化程度不高等问题。鉴于此，本文首先借助裁判文书网和智能检索与分析工具——威科先行法律信息库，对样本进行分类与检索，再根据设计的指标，人工从样本中抽取相关信息，最终实现对样本大数据与承载内容的分析。

(一)样本选择

立案登记制在2015年实施，裁判文书上网在2016年普及，威科先行法律信息库在2017年后可按年份分类检索数据，因此本文的样本采集时间段选择为2017年1月1日至2020年12月31日。

样本选取在威科先行法律信息库进行直接操作。在行政案由的二级子项目中选择公安行政管理，就可检索出不同年份的公安行政诉讼裁判文书。公安行政诉讼裁判文书主要为判决书、裁定书、调解书、决定书、通知书等，结案文书一般为判决书、裁定书，因该栏目调解书、决定书、通知书数量非常少，因此，本文将一审裁判文书数量约等于结案数进行计算，与真实案件数量应该有差异，但是在大量数据的支持下，对比率和比较性结论的影响不大。如表1。

表1 2017-2020年全国一审警察行政诉讼裁判文书情况统计表

信息库检索结果。

(二)样本分析

本文结合研究目的和裁判文书承载的信息，从八个方面设计了十项指标对样本进行记录，分别为“发案”情况、被诉警察行政行为的种类情况、败诉情况、复议情况、撤诉情况、结案形式情况、涉访案件情况、原告聘请律师情况等。其中，“发案”情况部分揭示公安行政诉讼在行政诉讼中的发案比重；被诉警察行政行为的种类部分揭示易产生警察行政争议的领域；败诉情况部分为两项指标，其一揭示公安机关在公安行政诉讼中败诉的比率，其二揭示公安行政诉讼中法院判决公安机关败诉的理由；复议情况部分揭示败诉案例中涉诉行为经复议维持的比率；撤诉情况部分揭示原告放弃实体审查的比率；结案形式部分揭示公安行政诉讼以裁定形式结案的比率；涉访案件情况部分揭示因信访引发的公安行政诉讼情况；原告聘请律师情况部分也分为两项指标，一是原告聘请律师的案件在公安行政诉讼案件中的比率，二是原告聘请律师后案件走完庭审获得法院判决的情况。

1.“发案”情况

根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》，行政管理的范围是行政案件案由划分的依据，可以分为公安行政管理、工商行政管理、资源行政管理、税收行政管理等45种。笔者在威科先行法律信息库行政栏目下对2017年以来各行政案由的一审案件结案数进行梳理后发现，资源行政管理、城乡建设行政管理、公安行政管理、劳动与社会保障行政管理案件数近年来长期位列前四名，其中，公安行政管理占近四年年一审行政案件结案总数的11.1%～13.1%，2017年、2018年公安行政诉讼结案数在行政诉讼案件中排名第二、2019年、2020年公安行政诉讼结案数在行政案件结案数中排名第三，如表2。

表2 2017-2020年全国收案数前4位行政案件一审结案情况统计表

2.被诉警察行政行为的种类

关于被诉警察行政行为的种类,在威科先行法律信息库和裁判文书网均不能进行直接检索，只能通过其他数据进行一定的交叉分析，并与用关键词进行高级检索的结果进行比对。在行政诉讼中，被诉行政行为包括行政处罚、行政强制、行政确认、行政复议、行政许可、行政征收、行政撤销等26种。2016年、2017年、2018年《中国法律年鉴》根据被诉具体行政行为的种类对行政诉讼一审收案情况进行了分类统计，其中行政处罚、行政复议、行政登记、行政征收类案件较多，涉行政处罚类行政诉讼一审连年位列第一，占比20%以上，如表3。

表3 2016-2018年全国案件数前四位一审被诉具体行政行为分类统计表

根据表2、表3和警察具体行政行为的类型进行推导，可以发现：在公安行政诉讼中，被诉具体行政行为更加集中在行政处罚上。关于行政处罚为主要公安行政诉讼涉诉行为的推断，与笔者在威科先行法律信息库用“行政处罚”为关键词在公安行政管理类中进行高级检索的结果基本一致。以“行政处罚”为关键词进行的高级搜索，结果并不能够精确表示涉行政处罚类公安行政诉讼案件的数量，但是干扰结果较少，对数据的可靠性影响不大，如表4。

表4 2017-2020年全国一审公安行政诉讼案件涉行政处罚情况统计表

息库检索结果。

3.公安机关败诉情况

表5 2017-2020年全国一审公安行政诉讼败诉情况统计表

信息库检索结果。

(1)公安机关败诉率。在公安行政诉讼中，公安机关败诉的裁判结果有不同表述方式，数据标准化程度不够，而原告败诉的表现形式一般为“驳回”，标准化程度较高。因此笔者选择在威科先行法律信息库以“驳回”为关键词在审理结果中执行高级搜索，得出了驳回原告起诉的判决数量，因公安机关败诉一般以判决形式做出，因此总判决数量与驳回判决数量之差即为败诉判决的数量，再通过计算获得公安机关在公安行政诉讼中的败诉率，如表5。

(2)公安机关败诉原因。每一份公安行政诉讼的败诉判决都代表了警察行政权的失范，笔者随机在裁判文书网下载了2020年12月31日之前公布的100份公安行政诉讼败诉判决，对法院判决公安机关败诉的理由进行了统计。由于不同法官对同一问题的表述不同，因此判决样本的标准化程度较低，笔者通过合并同类项的形式进行处理，其中违反法定程序选项包括程序违法、违反法定程序、程序错误、程序轻微违法等，适用法律错误选项包括法律适用错误、适用法律错误、适用法律法规错误、违反法律规定等；事实认定不清选项包括：事实认定不清、认定事实不清、认定事实错误、事实不清、缺乏事实依据等；证据不足选项包括证据不足、证据明显不足、主要证据不足等；不履行法定职责选项包括不履行法定职责、不予调查处理明显违法、不予调查处理不符合事实等；明显失当选项包括明显失当、明显不当等；其他选项包括证据虚假、超越职权、逾期不举证等，如下页表6。

4.被诉具体行政行为复议情况

关于复议机关作为公安行政诉讼被告的情形，根据《行政诉讼法》第26条规定有三种情况：其一，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。其二，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告；其三，起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。要得到复议机关维持原具体行政行为的数据，应该在裁判文书被告部分进行检索。但是，在裁判文书网和威科先行法律信息库中均不能直接执行这一搜索。

表6 2017-2020年随机100份一审公安行政诉讼败诉判决败诉理由统计表

在行政诉讼裁判文书中，原告撤诉的文书一般为准予撤诉的裁定，原告败诉文书裁判结果部分为驳回原告诉讼请求。在被告败诉的文书中，若复议机关为共同被告，那么裁判结果部分一定在对原行政行为进行裁判的同时会对复议决定进行相应判决；若复议机关为单独被告，裁判结果部分也会出现复议二字。因此，笔者在威科先行法律信息库裁判结果部分以复议为关键词执行高级搜索，可以得出公安行政诉讼败诉案件中复议机关因不作为而被诉的案件、复议机关维持原行政行为的案件以及复议机关改变原行政行为的案件数量。结果显示，近四年来复议机关因不作为而被诉、复议机关改变原行政行为、复议机关维持原具体行政行为的案件占公安行政败诉案件的27.2%～31.8%。其中，根据《行政诉讼法》的规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关反倒要做被告，因此，在实务中，这一类案件较少，复议机关不作为的案件也较少，在这样的情况下，上述的数据，更多反映了在公安行政诉讼败诉案例中，近30%的案件都是经过行政复议且行政复议维持了原行政行为的情况，如表7。

表7 2017-2020年全国一审公安行政败诉案件中复议机关维持原行政行为情况统计表

信息库检索结果。

5.原告放弃实体审查(撤诉)情况

《行政诉讼法》中的撤诉是一项较为特殊的制度，撤诉可以分为四类：原告申请撤诉；视为申请撤诉；按撤诉处理；被告改变原行政行为，原告申请撤诉。笔者在威科先行法律信息库公安行政管理类裁判结果中以“撤回起诉”“按撤诉处理”为关键词执行高级搜索，得出了公安行政诉讼中原告撤诉案件的情况，如表8。本文实证分析的样本主要为2017-2020年全国一审公安行政诉讼裁判文书，其中撤诉文书承载的信息内容非常有限，撤诉案件在一定程度上不能准确反映公安行政行为是否失范的问题。在本文设计的八个方面的指标中，“发案”情况、被诉警察行政行为的种类情况、复议情况、撤诉情况、结案形式情况、涉访案件情况、原告聘请律师情况部分不受该问题的影响。但是，败诉率部分会因本问题而出现一定的数据偏差。一些公安行政行为失范的情况会被撤诉所掩盖，比如，“被告改变原行政行为，原告申请撤诉”的案件，这类案件中的公安行政行为很多属于失范的公安行政行为，在本文中却因为无法统计而没有被计算到公安机关败诉数据之中，因此，本文分析得出的败诉率应小于实质的“失范率”。在对败诉原因的分析中，笔者认为败诉原因分析样本虽然欠缺撤诉案件中“实质失范”的部分，但是，因为本就属于抽样分析，所以对败诉原因的梳理、总结不会产生影响。

表8 2017-2020年全国一审公安行政诉讼原告撤诉情况统计表

信息库检索结果。

6.结案形式情况

以判决形式结案，代表法院对进入诉讼的公安行政纠纷进行了实质性审理，而裁定结案则相反，法院没有对涉诉公安行政行为在庭审后对其是否合法进行裁决。在威科先行法律信息库可以对公安行政诉讼的结案形式进行直接搜索,如下页表9。

表9 2017-2020年全国一审公安行政诉讼结案形式情况统计表

信息库检索结果。

7.涉访案件情况

鉴于下文讨论警察权结构体系涉及涉访公安行政诉讼的内容，笔者在此将涉访公安行政诉讼的数量作为一项指标进行分析。以“上访”“信访”为关键词在威科先行法律信息库公安行政管理中执行高级搜索，得出涉访公安行政诉讼案件的数量,如表10。

表10 2017-2020年涉访一审公安行政诉讼发案情况统计表

信息库检索结果。

8.律师参与情况

正当程序的构成要件之一，就是对立面设置。诉讼程序开始于利益和意见的冲突和对立，对立面设置就是为利益和意见对立的双方提供相对平等的交涉、对抗、沟通平台的制度性设计对立面之间的平等不仅需要程序保障其诉讼地位平等，还需要双方应具有平等对话的实力。行政诉讼和刑事诉讼中，若没有律师服务，很难实现原被告之间、控辩之间的实质平等。

(1)公安行政诉讼中的律师参与率

在威科先行数据库公安行政管理案由中以律师、代理律师、去除公职律师为搜索条件执行高级搜索，得出原告聘请律师参与公安行政诉讼的情况，如表11。

表11 2017-2020年全国一审公安行政诉讼案件原告聘请律师参与诉讼情况统计表

信息库检索结果。

(2)原告聘请律师案件的结案形式情况

笔者研究发现,律师参与公安行政诉讼后，涉诉案件进入实证性庭审并最终获得法院判决的比率升高,如表12。

表12 2017-2020年全国一审公安行政诉讼原告聘请律师案件的结案形式情况统计表

三、研究结论

(一)本研究的数据结论

通过对近四年全国一审公安行政诉讼司法裁判文书大数据的整理，以及对随机抽取的100份败诉判决内容的分析，可以得出以下两个方面的数据结论：

1.公安行政诉讼发案与审理情况

(1)公安行政诉讼在行政诉讼中长期“发案率”较高，近四年均处于第二或第三的位置；

(2)涉诉的警察行政行为种类较为集中，其中有关行政处罚的公安行政诉讼约占53.3%；

(3)案件撤诉率较高，近四年约36.1%的案件原告选择撤诉或者法院按撤诉处理；

(4)裁定结案率较高，且总体呈上升趋势，2020年约55.9%的公安行政诉讼案件法院未以判决确认涉诉警察行政行为是否合法或适当；

(5)在公安机关败诉的公安行政诉讼中，经复议且复议机关维持原具体行政行为的比率约占29.7%；

(6)近四年来，涉信访的案件约占公安行政诉讼的14.3%；

(7)除2020年因疫情因素影响结论外，近四年来，公安行政诉讼中原告聘请律师的比率逐年缓慢上升。

(8)原告聘请律师的公安行政诉讼中，案件最终以判决结案的比率远远高于不区分是否聘请案件中判决的比率。

2.公安行政诉讼公安机关败诉情况

总体来讲，公安行政诉讼败诉率在近四年较为稳定，全国一审公安行政诉讼案件公安机关败诉率约为16.2%。法院判决公安机关败诉的理由大约有10种，分别为：违反法定程序、适用法律错误、事实认定不清、证据不足、不履行法定职责、明显失当、违反一事不再罚规定、证据虚假、超越职权、逾期不举证等。其中违反法定程序约占30.2%，证据不足约占29.6%，事实认定不清约占19.0%，适用法律错误约占14.1%，其他情况约占7%。

(二)警察权失范的原因分析

每一起公安行政诉讼败诉案例都意味着警察行政权的失范，综合以上实证数据和分析，笔者认为警察行政权失范的原因有三个方面：

1.警察行政权失范的直接原因

首先，长期重实体轻程序。程序正义的独立性在诉讼法领域已被普遍认可，这是公安行政诉讼败诉原因以程序违法最为普遍的一个因素。但是，在公安行政执法过程中程序的“能见度”较低，且程序要求会一定程度上影响执法效率，因此，公安机关长期对程序的重视程度不够。其次，证据意识不强。在因证据不足被判败诉的案例中，公安机关没有树立所有案件事实都需要证据证明的意识，且不能像对待刑事案件那样根据违法行为的构成严格收集和组织证据，导致法院认为其收集的证据不足以支持其行为。最后，民警法律素养偏低。公安民警与法官、检察官、律师同属于法律职业人员，且从事着数量庞大的执法司法工作，但是从法律素养上来讲远不如其他三个群体。在因事实认定不清、法律适用错误的公安行政诉讼败诉案例中，民警因法律素养偏低而对法律、法规不能正确理解，对案件事实和情节难以准确把握。

2.警察行政权失范的客观因素

在法院判决公安机关败诉的案例中，有一部分裁判理由为“超越法定职权”，去除人为因素，这部分警察权的失范存在一定的客观原因。我国的警察制度受德、日行政法影响，德、日的警察概念在演变发展过程中，都曾指代一切内务行政，后来由于社会的进一步分工而从“警察”中分化出不同的行政领域，也因此产生了不同的立法体系和行政部门。但是，在社会加速转型的背景下，立法和行政部门分化产生的滞后性，导致大量的社会事务没有对应的管理职权主体，而作为分化基础的“警察”自然承担了国家行政的兜底角色，这是警察权超越授权行使的客观基础，有学者将其称之为公安机关的客观违法。(3)范玉在1991发表于《公安大学学报》的“公安行政诉讼若干问题的思考”一文中认为，客观违法是指公安机关在没有法律规定的情况下，由于业务需要而产生的违法行为。

3.警察行政权失范的社会因素

经济社会的发展变化必然快于行政体制机制的改革完善，一些伴随经济发展而频发的新的社会矛盾使得地方政府屡屡陷入困顿。长远来看，这种矛盾需要冷静应对、创新社会治理才能得到化解。但是，短期的治理效果往往容易受到追捧，在促进经济发展和保持社会秩序稳定的双重现实治理目标下，地方政府会选择警察来实现底线治理[9]。一方面，在处理发生在街头和公共空间的治理难题时，其他拥有治理职权的行政部门难以以自身力量应付，地方政府会以联合治理的方式促使警察在其职权范围外动用其强制权；另一方面，警察权在信访领域工作的加强，增加了司法风险，从前文数据分析可知，涉访诉讼占不容忽视的比重，而在这一领域，警察权行使在很大程度上呈现无奈的状态。基层治理过分依赖警察权其实是将国家治理与社会发展之间的矛盾转移到警察个体身上，会造成公众对警察及警察行为的误解，从而引发公安行政诉讼。与此同时，为了规范警察个体的行为，避免个案矛盾激化，警察机关做出更为细致和严格的执法要求和标准，不断对警察个体施压。这一问题又反过来而影响警察个体执法，使其越来越谨慎地行使权利，在一些以不作为判决公安机关违法的案例中表现得极为明显。民警在应该合法动用强制权的场景下选择放弃，甚至自身面对违法抵抗时选择忍让，这种做法不仅拉低了警察权威，而且阻挡了其强制性、武装性正向功能的发挥[10]。

(三)警察行政权规制的路径

通过公安行政诉讼视角审视警察行政权的失范，既可以从宏观上以大数据的眼光窥探基层治理中过分倚重警察权而产生的弊端，也得以从微观的个案角度观测警察行政执法行为失范的问题。警察权性质的复杂性和警察法律关系的多样性塑造了国家、社会、行政相对人、警察组织、警察个体参与的警察权关系网络，这一网络首先应包括权力和权力、权力和权利以及权利与权利之间的配置或分配关系。其次，在有权力必有制约的现代法治理念之下，这一网络还应涵盖与权力配置体系相适应的权力约束和制衡体系。警察权来源与宪法中的权力、权利配置和制度设计，其行政权性质必然需要立法权、司法权、公民监督权的多重制衡。

1.完善立法规制

从前文警察权失范的原因分析可以推断，目前警察权的立法制约存在两个方面的突出问题：一是警察权因立法不明而在警察行政管理过程中被有意无意地扩张和滥用；二是警察组织在警察法规范体系中权责配置的失衡。因此，要实现对警察行政权的立法规制，应该制定完整的警察法规范体系和合理进行权责分配。

首先，制定完整的警察法规范体系。立法权对警察权的制约在理论上最少应体现在：(1)警察部门立法、有关警政改革的立法等必须无条件服从宪法的规定，保障有关警察立法和警察内部规则的制定在宪法秩序之内，警察权不能逾越宪法授权；(2)有关警察强制权与公民权利平衡之间的警察权立法，下位法不能僭越上位法，且必须服从宪法保留原则和法律保留原则。(3)所有的警察权配置与授予应该有确定公开的法律规范。但是，目前现状是警察权法制体系不完备，衔接宪法、具体配置警察权的警察组织法缺位，立法空白、立法不明等问题较多，导致警察功能在转型期的基层社会治理中被不当解读，警察职权范围在警察内部立法、地方性立法中出现违背立法原则的模糊性扩张。同时，警察个体的行为本身应依据警察行为法来进行合法性预期，社会公众也通过警察行为法对警察执法行为进行评判，但是，目前的警察行为法内容分散、体系化欠缺、公众知晓度较低，完全不能满足法治化的基本要求。因此制定衔接宪法、指导警察行为法的警察组织法，以及完善整合警察行为规范，重构警察行为法是警察权、警察行政权依法规制的首要任务。

其次，重构警察权权责体系。警察组织和警察个体都是警察法律关系中的重要主体。在权责分配上，就警察个体而言，警察个体具体行使警察职权，其行为不仅要遵守有关警察职权、警察行为的立法，还要接受警察组织的管理和社会公众的监督。若其行为失范，公众可以通过公安行政诉讼启动司法审查程序，不利的司法后果通过警察组织的惩治机制最终落实于个人。抛开目前一些现实问题而导致的警察个体责任和压力过大不论，仅从结构上讲，有关警察个体的权责分配基本是平衡的。但是就警察组织而言则不同，警察组织从宪法中获得大大强于一般行政权的警察权、对警察个体的管理指挥权，甚至一定的立法权。警察组织实实在在地以组织体参与了社会治理。但是，现行法律、法规，甚至警务政策都没有对警察组织的控制进行明确规定，对警察组织立法既不存在明确的违宪审查机制，也因是抽象行政行为而不能进行公安行政诉讼。因此，导致对警察组织体的审视和考量被对警察个体行为的审查和制裁所掩盖，从而也就长期忽视了对警察组织过程中可能存在的机制性弊端和功能性障碍的反思。

2.加强司法监督

司法权是制约警察行政权的重要力量。对警察行政权的司法监督不仅是以个案正义促进法治的过程，也是以具体明确的司法判例指导具体执法实践的过程。现代法治国家均非常重视对警察行政行为的司法监督。而司法监督在警察行政权规制中发挥作用的关键在于加强司法权在行政诉讼中的中心地位，形成司法权优位于警察行政权，被诉公安机关和原告行政相对人在诉讼中法律地位平等的制度。这一制度有学者将其称之为“行政诉讼中的审判中心主义”[11]，可以从理顺公安行政诉讼中的审判权与行政权的关系、保障原告诉权实现、促进庭审实质化等方面建立。

首先，优化诉讼中的法权结构。在刑事诉讼中的审判中心主义是强调审判是整个刑事诉讼程序的核心，庭审在查明案件事实，认定证据，保护诉权，公正裁判等方面起决定作用。[12]而在行政诉讼中强调司法权的权威不在于理清侦查、公诉、审判之间的线性关系，而是需要减少从立案到裁判的整个行政诉讼程序中警察权对审判权的干扰，使得凡符合起诉条件的公安行政诉讼案件都能顺利进入法院审判环节，被诉公安机关能在法庭审理中认真提供证据证明案件事实，以平等的姿态接受原告质询，最终接受法院裁决。

其次，保障行政相对人的实质诉权。立案登记制是行政诉讼领域的重大改革和进步，使得行政诉讼“立案难”的问题在法律上得到缓解。但是，实践中的行政纠纷真正走向诉讼还受到行政相对人经济因素、法律意识、诉讼能力等因素的影响。虽然并不是公安行政诉讼越多越好，但减轻提起公安行政诉讼的障碍，保障行政相对人的实质诉权是实现对警察权司法监督的必要条件。公安行政诉讼的诉讼费用很少，几乎不会成为阻碍诉讼的因素，但是因行政诉讼的异地管辖或集中管辖产生的诉讼成本对很多经济状况较差的行政相对人来讲是不小的负担。因此，法院有必要建立和完善管辖制度变革后保护行政相对人诉权实现的相关制度，以避免因经济因素放弃诉讼的现象。同时，行政相对人维护自身合法权益的意识，敢诉会诉也是影响公安行政诉讼的主要原因，因此还需要加强关于行政诉讼及其价值的法律宣传。

其次，促进庭审实质化。警察权在实践中的强势功能决定要在公安行政诉讼中设计更多的规则来保障本身不言而喻的司法权优位角色和确保庭审是整个行政诉讼程序的核心。公安行政诉讼中的以审判为中心、以庭审为中心、庭审能够实质展开的关键有两个方面。第一，公安机关一方能够谨慎严肃地对待公安行政诉讼，积极应诉。公安行政首长出庭制度是以法律的形式避免警察行政行为因“行为组织化”产生的诉讼义务不明，也从另一个角度上督促其认真对待涉诉问题。但是，实践中这项制度的运行并不乐观，公安行政诉讼中依然存在被告一方逾期不举证的现象。被告一方不能积极应诉、积极参与庭审，会导致庭审难以进行，即使承担诉讼的不利后果，对提高法院在公安行政诉讼中的司法公信力和以个案形式进行法律宣传都产生很大的不利影响。行政首长应诉既然以法律形式在《行政诉讼法》中得以确认，就需要以各项措施保障实施，若以变通规定软化，则背离了该项立法的宗旨。第二，行政相对人一方拥有与被告公安机关基本对等的诉讼能力。行政相对人一方在行政程序中无疑是“弱势”的被管理一方，行政诉讼的价值就在于通过证据制度、举证责任分配制度等扭转行政相对人一方原本不利的局势，尽量达到诉讼双方法律地位平等的理想状态。但是，在这个过程中，不能忽视的一点就是诉讼是法律科学的实践过程，公安行政诉讼中，被告公安机关一方具有法律实践的基本能力，而原告行政相对人一方大概率不具有此项能力。前文数据分析可知，原告聘请律师后，案件获得判决的比率大大提升，这一情况也印证了公安行政诉讼中原告获得律师帮助的重要性。因此，要促进庭审实质化还需要从扩大帮助原告一方获得律师服务或法律援助的角度进行改革。

3.促进社会监督

对警察行政权进行司法监督一般针对其合法性进行，保障其不偏离宪法价值和程序正义的底线。但是，对纷繁复杂的警察行政权运行全过程的合理、合法性监督还需要依靠社会公众的共同参与，而公众参与警察权监督的前提是对警察权行使的过程和结果得以知晓，且存在畅通的监督渠道。

其一，提高警察行政权运行的“能见度”。长期以来，因为警察活动可能涉及国家秘密、个人隐私等问题，除现场执法以外的警察活动大多“能见度”较低，如果说警察刑事司法权的行使对外扩大“能见度”，可能会造成刑事诉讼程序的障碍，而警察行政权行使则没有必要完全运行于封闭的内部环境，可以尝试通过信息公开等各种手段，既约束警察个体严格执法办案，也提高公众参与监督的可能。以在公安行政诉讼中最为突出的警察行政处罚权失范为例：警察行政处罚权是对涉嫌违反治安管理的法律法规的行为的调查权、决定权和执行权的统一。从限制和剥夺公民权益这一层含义理解，其是一种类刑事化的制裁权，公安刑事司法权的行使不仅有严格的侦查程序，而且还有检察和审判两个不断优化的力量的监督和制约，用以消解公安侦查过程中产生打击犯罪的亢奋和先入为主的观念。但是作为类刑事司法权的警察行政处罚权，不仅不受以上两个主体的直接监督，而且其调查、决定、执行均在公安机关内部不透明的情况下进行。针对这一问题，有学者提出警察行政处罚权的“司法化”，认为部分治安行政处罚也应经历“调查”“公诉”“裁决”的程序，这一设计能够对警察行政处罚权的行使进行类刑事化的监督，但是从实然角度考虑，若对数量庞大的治安行政处罚进行三阶段的程序设计，增设相关部门和人员，拉长办案程序，可操作性偏低。从上文的实证分析可知，目前治安行政处罚失范状况集中体现在程序违法、证据不足、事实不清和法律适用错误上，诸如此类现象更多的反映民警态度和意识的问题，可以从提高治安行政处罚程序和结果的透明度来解决，比如，治安行政处罚文书网络公开，要求办案民警公布规范化的处罚决定书。治安行政处罚决定书应如实载明已查明的案件事实，证明案件事实的全部证据材料，取证的过程，裁决的理由和依据。用向社会公开处罚文书的方式倒逼公安机关在行政处罚中依法、严格、规范办案。

其二，畅通公民监督渠道。自媒体时代，允许公民对警察执法行为进行拍照和录音录像，是公安执法规范化建设顺应时代呼唤的巨大进步，这种主动接受公民监督的做法和上文提到的治安行政处罚文书网络公开是监督效能能够发挥的关键，还要看是否有畅通且完善的投诉监督渠道。目前有关警察权行使的投诉，主要集中在向110和督察部门投诉正在进行的警察违法违纪行为，其最终均落脚为警察机关的内部控制。如何凸显外部控制的力量，可以通过加强和明确检察机关对警察行政权的监督，在检察机关内部设立有关警察行政权的投诉机构、明确对投诉的调查和反馈程序、建立相应的惩戒机制等举措进行尝试。