中国资源环境价格：市场与政府的功能

毕井泉

改革开放以来，我国经济取得了非常快速的发展。但是，资源稀缺和环境恶化的问题也日益严重和突出。因此，对资源环境价格改革进行理论和实证研究有着重要的理论价值和实践意义。

一、资源环境价格改革的基本方向和应坚持的原则

深化资源环境价格改革的基本方向是，资源性产品价格要能够反映资源的稀缺程度，经济活动带来对环境破坏的治理成本应按污染者付费原则实现外部治理成本内部化。

基本原则有以下四点。一是促进资源节约和综合利用。资源性产品价格要反映资源的稀缺程度，促进资源节约，促进循环经济发展，提高资源综合利用效率。反映资源的稀缺程度，才能最大限度地促进资源的节约，实现资源的优化配置，实现资源配置效率的最大化。

二是落实污染者付费原则。所有企业、单位和居民，排放污水要缴纳污水处理费，产生垃圾要缴纳垃圾处理费，向环境排污的要依法缴纳排污费。治理污染的费用是一种特殊形式的税收，应当具有强制性。收费的标准应当按照补偿治理污染的成本并合理盈利的原则制定。

三是充分发挥市场机制的作用。要完善经济体制，引入市场竞争，优化资源配置，约束成本上升。在市场失灵的领域政府进行必要的干预。强化行政执法，加强社会监督。

四是保持社会稳定。深化资源环境价格改革，要广泛听取意见，充分考虑各方面承受能力，统筹规划，分步实施。妥善安排城乡低收入群体的生活，保持社会稳定。

二、主要产品的改革设想

（一）成品油价格改革

我国原油价格已经与国际接轨，成品油价格尚有一定差距。要继续完善成品油价格形成机制，加快理顺成品油价格与原油的比价关系，择机推出燃油税改革，以促进石油的节约。

（二）天然气价格改革

为促进天然气开发利用和国际合作，缓解国内供求矛盾，要加快天然气价格改革步伐。天然气价格要按照替代能源的价格定价，改变天然气价格过低的状況。天然气价格提高后生产企业增加收入的一部分，要采取提高资源税、征收特别收益金等方式收缴国库，用于对使用天然气的低收入群体和以天然气为燃料的出租车、城市公共交通的补贴，支持节能技术发展。

（三）完善煤炭成本构成

近几年煤炭价格大幅度上涨，2006年煤炭价格又比上年上涨30—40元。现在一方面煤炭企业盈利大幅增加，另一方面煤炭开采带来的环境矛盾日益突出，矿区地面塌陷和地下水位下降对生态的影响，需要巨额资金来治理;一些资源枯竭城市产业转型和职工生活的安排，也需要投入巨额资金。现在的煤炭成本中没有反映由于煤炭开采带来的环境成本和资源枯竭后的退出成本。要完善煤炭成本构成，将煤炭矿业权取得成本、资源开采成本、生态环境恢复治理成本、安全生产成本以及资源枯竭后的退出成本列入企业成本核算范围。要设立矿山环境治理恢复保证金和煤矿转产发展资金，按煤炭销售收入的一定比例预提，专项用于矿山环境治理和资源枯竭后矿山转产。

（四）积极推进电力价格改革

电价改革的主要任务：一是完善价格形成机制。在建立区域电力市场的地区开展竞价上网，并鼓励用电企业与发电企业双边直接交易。加快输电与配电的分开，核定各电力市场的输电价格与配电价格。二是促进可再生能源发展。对风力、地热、潮汐、太阳能、生物质能（含垃圾）等可再生能源发电，按照补偿发电成本、使投资者获得合理收益的原则制定上网电价，并优先上网;高出标杆上网电价部分，在全国销售电量中均摊。逐步实现水电与火电同网同价。三是促进电厂脱硫。一方面对已安装脱硫设施的燃煤电厂上网电价给予脱硫加价，鼓励企业安装脱硫设施，另一方面要按照补偿脱硫成本的原则，加大对未安装脱硫设施的电厂加收二氧化硫排污费的力度，并强化征收，不得随意减免。四是落实差别电价政策。各地要认真执行对淘汰类、限制类企业加价的规定，促进产业结构调整。清理对自备电厂的各项税费优惠，落实自备电厂承担政府性基金的义务，抑制自备电厂的盲目发展。

（五）加大水价改革力度

推进水价改革的思路：一是水价改革要使水价能够全面反映水资源稀缺程度和水资源开发利用与保护的成本，补偿供水及污水处理设施运行成本，逐步补偿全部建设成本，并使企业合理盈利。二是要在工业和服务业大力推行差别水价和超定额用水加价政策。在居民生活用水中推行阶梯式水价。对国家产业政策中限制类、淘汰类的高耗水企业实施惩罚性水价，促进产业结构调整。三是禁止违规抽采地下水，对按规定允许抽采地下水的用户，要全额征收污水处理费和水资源费。四是全面建立并落实污水处理收费制度，这是水价改革的重点。国际上通行的水价构成是供水价格（包括水资源费）和污水处理费各占50%。核定污水处理费的标准，要考虑补偿污水处理设施运营成本和部分建设成本的需要，并使企业合理盈利。禁止排污企业向排污管网和污水集中处理设施超标排放污水。五是污水处理收费制度要从大中城市普及到县城，并逐步普及到小城镇。六是污水处理单位要按照事企分开的原则，实行企业化运营。七是政府投资建设的污水处理设施可以通过实施特许经营制度招标转让经营权，转让收入专项用于城市污水处理设施建设，并优先用于排污管网建设、改造和管理。八是要认真研究农业用水制度的改革，完善农业用水的计量，研究采取提高灌溉用水价格、给农民定额补贴的办法，以促进农民节约用水。

（六）推进生活垃圾处理方式和垃圾处理费征收方式的改革

一是垃圾处理费标准要逐步达到补偿垃圾收集、运输、处理各环节成本并合理盈利的水平。二是垃圾处理费可以与水费、电费、燃气费等同时收取，或者委托代收，以提高征收率。三是增加对垃圾处理设施建设的投入。鼓励垃圾焚烧。四是垃圾处理单位要由事业单位改为企业，按企业化运营。

鼓励垃圾焚烧发电供热，是实现垃圾处理减量化、资源化、无害化的有效途径。对垃圾焚烧发电要优先上网，并提高上网电价标准。提高对垃圾发电的补贴标准，保证垃圾发电企业补偿成本并合理盈利。政府要优先保证垃圾发电企业所需垃圾的供应。

（七）强化二氧化硫排污费的征收

促进企业实现脱硫排放，必须进行系统的改革。一是要提高排污费标准。要按照补偿治理成本的原则提高二氧化硫排污费缴纳标准，促使企业增加脱硫投入，使脱硫成本低于脱硫上缴的二氧化硫排污费，企业才能真正有压力有积极性脱硫。二是改变征收方式。要根据企业烧用煤炭的二氧化硫含量和装备的脱硫设施情况，计算企业应缴纳的二氧化硫排污费，按其生产的产品计收。三是落实征收责任。征收二氧化硫排污费实质上是企业污染环境应当交纳的特别税，企业逃避缴费应当向逃税一样追究刑事责任。执法部门征收二氧化硫排放费，也要视同征税一样严格执法。对执法不严的部门和执法人员，要追究其法律责任。四是加强社会监督。要以省为单位，定期公布排放二氧化硫企业的名称和其产品生产数量，以及脱硫设施装备情况;公布各企业二氧化硫排污费交纳情况。没有收足二氧化硫排污费的执法部门，要对社会做出解释。

（八）促进资源综合利用

要按照“减量化、资源化、无害化”的原则发展循环经济，减少资源消耗，促进资源综合利用。要运用价格杠杆鼓励企业利用余热、余压、垃圾、煤矿瓦斯、煤矸石等进行生产。对这些企业发电供热，要给予鼓励性价格政策。要抑制过度包装，限制包装材料费用在商品价格中的比例。要支持生产使用再生水，对再生水、海水淡化，以及微咸水、矿井水、雨水开发利用要制定支持性价格政策，既要使生产企业能够合理盈利，又要使用水单位能够降低用水成本。

三、资源环境价格改革对社会的影响

初步匡算，仅推进成品油、天然气、电价、热价、城市供水、污水处理费、垃圾处理费、二氧化硫排污费改革，将影响社会各方面增加支出7700亿元左右。

一是成品油。现行成品油年消费量1.6亿吨，理顺成品油与原油的价格关系，实现价格与国际市场基本接轨，每吨成品油需提价490元;征收燃油税每吨需提高价格1200元左右。合计提价2700亿元。当然，这里可以减轻社会交纳的养路费等800亿元左右。

二是天然气。现行天然气产量342亿立方米，价格提高到替代能源价格水平，每立方米需提价1.45元，需提价500亿元左右。

三是电价。2006年发电量2.37万亿千瓦时。解决脱硫设施加价、煤炭提价、可再生能源价格分摊和解决电网建设成本分摊对电价的影响，每千瓦时需提价6分，提价额1400亿元左右。

四是热力。改革热价实现暗补改明补，价格需上涨30%左右。仅按36个大中城市计算，需提价230亿元。

五是城市供水。把供水价格提高到补偿供水设施建设和运行成本的水平，今后5年需提价1200亿元左右。

六是污水处理费。把污水处理费提高到补偿污水处理设施建设和运营成本的水平，需要提价1200亿元左右。

七是垃圾处理费。城市生活垃圾完全焚烧处理，需要提高垃圾处理费500亿元左右。这里没有包括县城和农村居民。

八是二氧化硫排污费。提高到治理成本的水平并足额征收，提价310亿元。

四、完善配套措施

（一）推进体制改革

全面推进供水、供电、供气、供热、垃圾处理、污水处理等行业的体制改革，实现政企分开，引入竞争机制，建立现代企业制度，引导社会资金投入资源节约和环境保护领域。垃圾处理和污水处理单位要尽快实行企业化运营。

（二）完善相关政策

修订《资源综合利用目录》《当前国家鼓励发展的设备（产品）目录》和《外商投资目录》，明确鼓励、优惠或限制的产品、产业范围。提高资源税费标准，改革能源资源税计征方式。完善有关新能源和资源综合利用以及有关环境保护的税收政策，调整和完善废旧物资回收利用、污水处理和垃圾处理的税费优惠政策。制定控制高耗能、高污染和资源性产品出口的税收政策;加大财政对电厂脱硫改造及建立污染自动监控系统的支持力度;提高高污染、高环境风险产品市场准入标准;建立和完善环境污染责任保险制度。

（三）加快环保设施建设

各级人民政府要多方筹措资金，加快城市排污管网、污水处理厂、垃圾处理厂等环保设施建设。提高垃圾处理标准，鼓励垃圾焚烧。要统筹城乡规划，避免重复建设。政府投资建设的垃圾处理和污水处理设施可以通过实施特许经营制度招标转让经营权，转让收入专项用于城市垃圾处理设施和污水处理设施建设，并优先用于排污管网建设、改造和管理。排污费、垃圾处理费、污水处理费收入应全额用于环境治理，严禁挪用。

（四）加强成本监审

对供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等价格调整，要实行定价成本监审，并公布监审结果。要规范定价项目构成和开支标准，强化成本约束。要加强服务质量监管。建立公用事业、公益性行业价格成本信息公布制度，定期公布企业产品和服务的价格水平、人员工资水平、工资占成本比重、人均劳动生产率等信息。

（五）强化监督检查

各级发展改革、价格、环境保护、工商行政管理、质量监督等部门要认真履行职责，严肃查处各类浪费资源和破坏环境的违法行为。对执法单位放弃监督责任造成资源浪费和环境破坏的，要追究主管领导和直接责任人的失职、渎职责任。

（六）确保社会稳定

加强对节约资源和保护环境的宣传，在全社会形成以节约资源和保护环境为荣、以浪费资源和破坏环境为耻的舆论氛围，使节约资源和保护环境成为广大人民群众的自觉行动。要根据资源环境价格改革对各方面的影响程度，采取综合性措施，妥善安排好低收入群体的生活。

五、结论及政策建议

资源和环境问题已经成为影响中国经济持续发展、影响全民族生存和健康的重大问题，应当引起社会各方面的高度重视。中国资源和环境矛盾加剧的重要原因之一是，资源性产品价格没有反映资源的稀缺程度，从而造成资源使用的浪费和资源配置的低效率;污染者付费的原则没有真正落实，企业、单位和个人对环境的破坏，没有承担起相应的责任。解决中国资源环境约束矛盾的出路在于，推进资源环境价格改革，真正使资源能够反映其稀缺性从而促进资源使用的节约和资源配置效率的提高，真正落实污染者付费的原则从而实现经济活动带来的外部成本内部化。推进资源环境价格改革，对社会影响巨大，一方面要广泛宣传取得社会各方面的理解和支持，另一方面要全面规划，分步实施。要处理好改革对低收入居民生活的影響，确保社会的稳定。

（注：该文为作者2007年的研究专文，今天读来仍具现实指导意义。限于篇幅，本刊节选了主要研究成果以飨读者）