地方国有资本投资运营公司高质量发展研究

杨叔军

[摘要]

以“管资本”为主加强国有资产监管是新一轮国资国企改革的重要内容，改组组建国有资本投资、运营公司并实现市场化、专业化运作，是深化“管资本”实践、改革国有资本授权经营体制的关键环节。近年来，各地方积极推进国有资本投资、运营公司改革试点工作，在试体制、试机制、试模式方面取得一定成效，但也存在商业模式不清晰、治理结构不完善、市场化专业化程度不高等问题。本文针对地方国有资本投资、运营公司发展中存在的突出问题，提出高质量发展的对策建议。

[关键词]

地方国有资本 投资运营 管资本

1  国有资本投资、运营公司设立背景及试点综述

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，在中央层面，首次明确了以“管资本”为主加强国资监管的改革方向。2015年8月，《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》对改组组建国有资本投资、运营公司以及探索有效的运营模式提出了明确要求。2015年10月，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，明确了改组组建国有资本投资、运营公司的方式，即通过划转现有商业类国有企业的国有股权以及国有资本经营预算注资组建或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立。2018年7月，《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，进一步明确了改革试点的总体要求、内容、实施步骤、配套措施、组织实施等。党的十八届三中全会以来，各地方陆续出台了深化国资国企改革的意见，对国有资本投资、运营公司组建方式、功能定位、授权放权等内容进行了规定。

从改革试点进展看，截至2019年底，中央层面先后改组组建了中国国新、中国诚通两家国有资本运营公司以及国投公司、招商局集团等19家国有资本投资公司，形成“2+19”的格局，在授权放权、组织架构、运营模式、经营机制、党的建设等方面进行了积极探索。地方省级150多家国有企业开展了国有资本投资、运营公司试点，约占国资系统省属企业数量的1/5，其中比较有代表性的是重庆、上海、天津等地。比如，渝富控股作为重庆市国有资本运营公司改革试点企业，打造以战略性新兴产业为重点的投资平台、以金融股权为主的持股平台、以国有资本管理为核心的市场化专业化运营平台;上海组建了上海国际、上海国盛两家错位发展的国有资本运营平台，前者以金融投资运作为主，后者主要从事产业投融资和国有股权运营;天津按照竞争类、公共服务类、功能类的划分，组建了若干国有资本运营平台，负责推动国企混改、资本运营和股权管理。从试点成效看，以中国国新为例，其自2016年初成为央企国有资本运营公司试点以来，构建了“资本+人才+技术”的轻资产运营模式，有效推动了国有资本布局优化、提升了国有资本配置运营效率，利润总额从2016年试点初的45亿元增长到2019年底的103亿元，复合增长率达到28.5%，通过发起设立股权投资基金带动社会资本2200多亿元，试点效果明显。

2  地方国有资本投资运营公司发展中存在的问题

2.1  商业模式有待明确

国有资本投资、运营公司是国有资本市场化运作的专业平台，其中，国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，二者都应通过市场化运作的方式实现优化国有资本布局、促进国有资本合理流动、实现国有资本保值增值的目的。但地方实践中，由于经济发展水平、市场化程度、国资结构、企業发展阶段等多方面原因，地方国有资本投资、运营公司作为地方国资监管机构“管资本”的抓手和平台，往往承担着功能性任务与市场化业务双重职能，导致发展定位和商业模式不清晰，经营绩效难以科学合理评价，有的地方国有资本投资、运营公司甚至主要承担国资监管机构的政策性任务，与国有资本市场化运作专业平台这一定位存在较大差距。

2.2  法人治理结构不完善

习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上指出，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，建立现代企业制度是国有企业改革的方向。中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节。随着改革试点推进，各地方国有资本投资、运营公司在党建进章程，党委会对重大决策事项履行前置程序，落实董事会选人用人、薪酬分配权利等方面进行了有益探索，但也存在诸多问题，比如：党组织在公司决策、执行、监督各环节的权责和工作方式缺乏细化规定;董事会建设不健全，外部董事来源单一，外部董事工作经历、专业背景与国有资本专业化投资运营的需求不相匹配，各专门委员会委员未真正坐实，对董事会决策支撑作用发挥不够;党组织和董事会、经理层权责边界不清晰，党组织前置研究事项过多过泛，容易出现重复决策问题，导致决策效率不高等。

2.3  授权放权及管控模式不健全

地方国有资本投资、运营公司在“国资委—国有资本投资、运营公司—国有企业”三层架构中起到承上启下的作用，对上承接地方政府或国资监管机构的授权放权，对下以资本为纽带、以产权为基础对出资企业行使股东权利。比如，在中粮集团国有资本投资公司试点工作中，国务院国资委向其进行了18项授权，涉及主业确定、资产配置、薪酬分配、市场化用人等多方面。但在地方国有资本投资、运营公司改革试点的实践中，普遍存在授权不充分的情况，特别是对于划入企业往往只有财务报表并表等少部分权利，而派出董事、国有资本经营收益、资产及股权处置等权利仍由国资监管机构行使，“穿透式”管理影响了国有资本投资、运营公司作用的发挥。而且，地方国有资本投资、运营公司对出资企业的授权范围、内容、方式及与之相对应的管控模式，仍处于探索阶段，尚未形成成熟经验。

2.4  专业化投资运营能力不强

地方国有资本投资、运营公司大多由国有产业集团改组设立或划转若干国有企业股权组建，在产业经营、资产管理方面具备一定基础，但普遍缺少股权管理、资本运作、基金投资、金融服务方面的专业人才，市场化的投融资、资本运营能力不强，特别是利用基金投资手段，培育引导重点产业发展，放大国有资本带动功能还不明显。而且，国有资本投资、运营公司具有类金融企业的特点，当前薪酬体系和激励手段对市场化的高层次专业人才缺乏足够吸引力，亟需完善激励约束机制，激发人才活力，提升专业化投资运营能力。

3  地方国有资本投资、运营公司高质量发展策略

3.1  建立与功能定位相适应的商业模式

地方国有资本投资、运营公司是服务地方政府战略意图、市场化专业化运作的国有资本投资运营平台。从各地试点经验看，其商业模式可概括为“融、投、管、退”，核心业务包括融资、产业投资、资产管理、股权运作等，通过市场化运作，促进产融结合，推动国有资本布局优化、合理流动和保值增值，自身实现从生产经营向投资运营转变。此外，像重庆渝富、湖北宏泰、深圳投控等地方国有资本投资、运营公司都布局了金融业务板块，为区域经济发展提供金融服务。在投资方面，比较普遍的做法是通过基金投资方式，支持符合地方战略意图的产业发展、科技创新项目落地或完成政府的政策性任务，比如上海国盛先后发起设立上海国企改革发展股权投资基金、上海军民融合产业投资基金、长三角乡村振兴股权投资基金等大型基金，总规模超过800亿元，引导带动社会资本支持国资国企改革、产业转型升级和区域协调发展。通过基金方式联动各类资金，产生资本聚合效应，促进资本与实体产业的结合，放大国有资本带动功能，值得各地方国有资本投资、运营公司借鉴。

3.2  完善公司法人治理结构

国有资本投资、运营公司是在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，须将加强党的领导和完善公司治理统一起来。发挥党组织领导核心和政治核心作用，落实“双向进入、交叉任职”的领导体制，明确党组织前置研究讨论事项的范围和程序，做到把方向、管大局、保落实。发挥董事会定战略、作决策、防风险作用，落实董事会重大决策、选人用人、考核评价、薪酬分配等方面权利，拓宽外部董事来源渠道，逐步实现外部董事多于内部董事，同时注重引入资本运营、投资融资、战略规划方面的专家担任专门委员会成员，为董事会科学决策提供专业意见。发挥经理层谋经营、抓落实、强管理作用，将经营管理方面的自主权归位于经理层，建立相应的激励约束机制，使其在党组织的领导下，紧紧围绕董事会的决策开展经营管理工作。通过厘清各类治理主体的权责边界，制定权责清单和工作规则，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。

3.3  健全公司总部组织架构

国有资本投资、运营公司以资本为纽带，以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动，其核心是“管资本”。在公司总部层面要从传统的“管企业”思维向“管资本”思维转变，并建立起与“管资本”相匹配的组织架构。具体而言，可以按照“资本权利上移、经营责任下沉”的原则，公司总部突出管好资本布局、资本运作、资本收益和资本安全，同时压实权属企业经营管理和安全生产责任，相应地在公司总部层面强化战略引领、资源配置、资本运营、风险管理、考核监督等核心职能，设置战略管理、资本运营、股权管理、审计与法务合规等职能部门，以职能管理为主，不再设置经营部门和具体产业管理部门，打造“管资本”的小总部。

3.4  优化集团化管控模式

地方国有资本投资、运营公司履好“管资本”职能，进行科学合理的授权放权至关重要。一方面要积极向上级国资监管机构申请授权，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业;另一方面要加大向出资企业授权，针对参控股公司的不同属性，“一企一策”制定授权清单，实施差异化管控。管控模式从强到弱，可以分为运营管控、财务管控和战略管控，其中运营管控属于强管控，将管人、管事与管资产相结合，与“管资本”初衷不相符，因此，地方国有资本投资、运营公司应以财务管控、战略管控为主。在具体管控方面，对于控股企业或战略性核心业务，应侧重于战略管控模式，关注对公司战略的执行情况，追求战略协同和产业培育效果;对于参股企业或非战略性核心业务，侧重于财务管控，重点关注投资回报率，追求资本流动性和国有资本保值增值。“管资本”的一个重要手段是参与所出资企业的公司治理，要加强股权代表队伍建设，建立股权管理制度体系和运行机制，促进外派股权代表履职尽责，通过其在董事会上发表专业意见，按出资比例进行表决来体现国有股东意志，打造“管资本”的积极股东。

3.5  建立市场化经营机制

坚持市场化导向，深化劳动、人事、分配“三项制度”改革，建立与国有资本投资运营相适应，能充分调动各类员工积极性的用工和分配制度，形成企业管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的机制，激发企业活力。推行职业经理人制度，通过市场化方式选聘高级管理人员，同时，引进战略规划、融资、基金投资、资本运作、股权管理、资产管理等方面的专业人才，让专业的人做专业的事，提升专业化运作能力。建立具有市场竞争力的激励机制，形成与市场同类企业对标、与经营业绩相挂钩的薪酬分配办法，对于公司本部，可根据前、中、后台不同业务性质，实行差异化考核评价机制及薪酬体系，做到对外有竞争性、对内有公平性。对于所出资二、三级企业可进一步探索实施虚拟股权、超额利润分红、员工持股等更加灵活和更加多元化的激励措施，释放企业内生动力。

3.6  构建全面风险管理体系

地方國有资本投资、运营公司的运作对象主要是各类国有资本，相比于实体产业，更容易受到宏观经济、金融市场波动影响，更需要建立完备风险管理体系，切实管好资本安全。要依据企业内部控制基本规范及配套指引，从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监控五个方面，全面梳理业务流程，识别主要风险和关键控制点，形成风险事项数据库，建立从公司总部到出资企业的全员、全面、全过程的风险管理体系。以“智慧国资”建设为契机，推动“三重一大”、项目投资、财务资金、资产管理等信息系统的集成应用，将风控体系内嵌至各业务流程，用好大数据、云计算、人工智能等技术，提升风控信息化和智能化水平。建立集出资人监督、审计监督、纪检监察监督、巡察监督、社会监督于一体的协同监督体系，完善信息沟通和工作会商机制，形成监督合力， 实现监督无盲区、无死角。

参考文献

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