国有企业混合所有制改革实践问题研究

2021-05-24李红娟

产权导刊 2021年4期

[内容提要]

当前，我国国企混合所有制改革呈现“提效率”“扩范围”“深融合”的发展态势，在改革实际操作层面上还存在诸多的难点、困惑和体制机制层面上的障碍和问题，例如实施规则不明确、执行无依据，混改程序规范性不强，对于战略投资者如何选择缺乏原则和标准，如何设置股权比例不清晰，员工持股、市场化用人激励约束机制不健全、改革容错免责机制等配套制度和市场化经营机制未能有效建立等。本课题研究以需求为依据，以目标为导向，围绕破解混改实践中面临的突出问题，深入分析论证并提出应对之策，为推进国企混改向纵深发展提供借鉴参考。

[关键词]

国企改革混合所有制改革实践问题对策建议

混合所有制改革对于提升国企市场竞争力具有重要价值。当前，我国经济运行中各种如期而至和不期而至的因素相互叠加，呈现出复杂而又多变的特征。外部经济环境总体趋紧，国内经济存在下行压力，与此同时，宏观货币政策和财政政策的边际效用不断下降，国际市场竞争形势越来越紧迫，在此基础上逐步提高全要素生产率提升国有企业运行效率，充分发挥以国有企业为载体的国有资本对经济的调节作用，成為经济转型破局的关键所在。[1]通常来说，提高全要素生产率有两条路径，其一是通过技术，其二是通过改革，而技术囿于研发周期长和市场转化期不可控等因素限制，短期内改革的有效性显而易见。因此，在当前从党中央到地方各层面高度重视混合所有制改革，全面深入推进混合所有制改革意义深远。[2]在进一步推进国企混改过程中，诸如与谁混、怎么混、如何合等问题的解决将有助于改革实现实质性突破。

1 十八大以来国企混合所有制改革进展情况

混合所有制思想的提出始于十四届三中全会。2003年以来，以发展混合所有制推进垄断行业改革，强调对部分国有资本的绝对控制，改革节奏逐步放缓。2007年，党的十七大提出了以深化垄断行业改革推进混合所有制改革的理论，要求深化水、电、气、煤炭、石油、银行、保险等垄断行业的改革，即允许私人资本等社会资本进入这些行业，打破国有资本独霸天下的利益格局，以避免国有资本垄断资源、垄断价格、垄断利润，损害其他经济主体和人民群众的利益。[3]党的十六大提出发展混合所有制改革的目标，党的十七大提出以产权制度改革为基础，以建立现代化企业为目标，推进国有企业股份制改造和股权分置改革。

党的十八大以来，我国启动了新一轮的混合所有制改革，改革的内容和政策更加务实和注重实效。以往的国企混合所有制改革中，强调以绝对控股保证改革的平稳、资产的安全和资本各方的地位。但在实际改革推进过程中，国有企业资源充足、企业资金雄厚，非国有资本一般很难获得较大的控股权，话语权地位不高，决策参与度不强，因而也很难以对企业整体经营状况进行有效监管。为促进非国有资本有效进入国有企业，促进各类资本全方位的有效融合，当前混合所有制改革的思路已由重视“控股权”向 “控制权”方向转变。

1.1 从中央到地方积极推进混改的力度较大

通过持续深化国有企业改革，我国国有企业主要优质资产均已实现混合，改革的力度和范围在持续加大。从数量上看，目前中央企业混改占比为70%，其中商业一类占73.6%，中央企业到四级及以下企业超过90%，有些省市在企业集团层面也开展了有效的混合所有制改革。[4]少数股东权益实际上大部分是混合所有制改革的其他投资者的权益，占到36%。十八大以来，中央企业通过证券市场吸引的资本超过一万亿。

1.2 已混改企业实现了均衡合理的股比架构

已混改企业普遍科学设计股权结构，积极吸收非国有股东和中小股东参与公司治理，为公司治理有效制衡、经营决策科学高效创造了条件。通过引入战略投资者、产业投资者、开展员工持股等方式，试点企业得以实现股权结构的实质性调整，有效解决了过去国有股“一股独大”的问题。[5]

比如，中国联通在集团董事会设1名小股东董事，在A股上市公司董事会给予5家新股东各1名董事席位，优化了董事会成员结构;通过引入战略投资者、产业投资者、开展员工持股等方式，试点企业得以实现股权结构的实质性调整，有效解决了过去国有股“一股独大”的问题。再例如，中金珠宝混改前，中国黄金集团对其持有超过83%股份，混改后股权结构得到显著优化，夯实了股东相互制衡、充分发挥作用的基础。

1.3 企业市场化的激励约束机制进一步健全

完善市场化选人用人制度。按照市场化、专业化要求公开竞聘、择优录用，同时对企业员工进行身份转换，按照劳动合同管理。例如，中核集团的4家二级子公司总经理实现了市场化招聘;长电联合的高管人员全部通过社会化选聘，股东不派高管。通过建立有效激励约束机制、弹性绩效薪酬分配机制、动态股权调整机制等，激发企业内生动力。例如，前海供电公司对部分重点业务岗位实行岗位加绩效薪酬，对市场化程度高的业务岗位实行更有弹性的薪酬制度。

1.4 核心主业更加突出及生产效率显著改善

实施混合所有制国有企业在价值链关键业务的重组整合，实现了主业突出和核心竞争力提升。例如，中国联通通过混改引入多元化业务领域，开展了广泛深入的业务合作，下属的省、市分公司利用战略投资者的网络平台优势，相继推出冰激凌套餐、腾讯网卡等一系列热卖产品，在产业链、价值链等关键业务延伸整合上取得了阶段性成效，有力改善了企业经营绩效。再例如，合肥江航飞机装备有限公司在混改中开展体制机制改革，优化机构设置和人员安排，使公司全级次从业人员由2238人减少至1876人，净资产收益率提高6.29%，人均营业收入提高16.2%，公司核心业务较上年同期增长10.3%。

1.5 地方企业混改的成果呈现两极分化趋势

从当前各地推进混改的成效来看，各区域间混合所有制改革呈两极分化趋势。长三角地区国企改革政策步伐较快，同时北京、山东等地也成为混改重点区域，逐步形成较好的混合所有制改革示范效应。一些行动较早，改革力度较大的地方，如江西、河北、安徽等地，混合所有制改革企业占比接近40%。而与此同时，另外一些地区明显改革滞后，如黑龙江、山东、甘肃、宁夏的混合所有制改革企业占比不到总数的20%。北京、天津、湖南、贵州、四川等地发展混合所有制经济都在国资国企改革方案中有所体现。

1.6 混改的范围和改革力度尚需进一步加强

2019年以来，混合所有制改革重点围绕中央“巩固、增强、提升、通畅”八字方针推进落实。

在调查统计的8384户地方国有企业中，二级以下公司层面开展混改的占到总量的73%，在地方政府出资的一级企业中，该比例高达87.4%。混改的范围和力度亟待加强。已开展的地方国企需进一步提升“改”的质量，地方国企改革步伐较为缓慢。据了解，最主要的原因是相关顶层制度的设计不完善，按照现有的国有资产管理制度，责权利不清，国企的主管部门，尤其是授权经营者担心改革的风险，怕承担国有资产流失的责任。例如，新疆国资委直属国有企业近 20 家，除中泰集团、雪峰科技、有色集团作为上市公司已开展重组外，其他大中型国企依然裹足不前，主要是没有明确的政策指导和操作思路以及经营管理团队没有积极性和意愿进行 “混改”。

1.7 混改试点改革中暴露出的问题亟待破解

自2016年重点领域混合所有制改革试点启动以来，第四批试点企业正在有序推进，企业共计160家，其中中央企业系统107家，地方企业5家。[6]从实施的效果上看，已经完成改革主体任务的企业经营业绩都得到了显著改善，资产负债率平均下降了5.2个百分点，形成了中国联通、东航物流、中金珠宝、内蒙一机、合肥江航等一批具有标杆示范意义的混改企业。不可回避的是，在推进混合所有制改革试点中也暴露出一些问题亟需解决。大多地区存在改革“名义”重于实质，改革不彻底，依然存在“一股独大”的问题。即由于国企通过引进民营资本入股，名义上设立了“三会”制度，但实际上并没有形成有效的法人治理结构和决策、经营体制，换汤不换药，依然沿用老的思维和模式运行企业。例如在企业重大决策时，缺乏多元股权

主体对国有资本股权代表的监督和制约，民营资本很难参与企业治理，导致话语权缺失和合法权益被忽略。[7]一些国企经过多年股份制改革，对其他资本的继续进入“混合”，只是抱着试试看的态度。有些国企虽然在机制、治理上存在缺陷，但规模和营收创利能力并不差，甚至还位居最赚钱企业之列。因此，他们对其他资本进来瓜分市场并不乐意。还有些国企将亏损或没有市场前景的領域让给其他资本，这样的做法等于向其他资本甩包袱，已偏离了混合所有制改革的方向。

2 新一轮混合所有制改革特点及趋势判断

2.1 从资本到运营，从试点到全面“提效率”

通过混合所有制改革，有利于整合价值链的协同力量和升级要素，快速提升企业核心竞争能力级，有利于推动国有资本从不符合区域功能定位、不适应产业发展趋势的领域退出。当前，总体上看，各层级混合所有制改革进程持续提速。从中央到地方混改的力度和深度将持续加大。一些重点省市混改力度空前，例如，深圳市计划2019年基本完成商业类企业的混合所有制改革。

2.2 从行业到产业，从放权到授权“扩范围”

聚焦垄断行业、突出主业，改革范围持续扩大。新一轮混改率先在垄断行业开展试点，在国家深化垄断行业改革的大背景下，混改将以“突出主业”为中心，注重产业链联动改革将成为改革趋势。从近年国家出台的一系列混改指引文件，包括近日刚出台的《中央企业混合所有制改革操作指引》看，加强实质性授权，给予更多的企业自主经营决策权，与此同时，国资监管模式相应转变，国资委的职能重点在于“管资本”“定规则”“监督资本运作”。国企混改在扩数量、扩领域的同时，资本开放、授权、放权力度不断升级。例如，珠海国资委基于产业更新升级的需要，提出转让格力电器15%股份的计划，放弃其绝对控股地位，意味着格力电器公司治理结构将发生巨大变化。哈药集团混改按照增资扩股方案，将由国有控股企业变为国有参股企业。

3 我国国企混合所有制改革存在的问题

当前，国企混合所有制改革还存在诸多实践层面的难点和问题，包括战略者选择原则和标准无依据、股权比例结构设置待优化、流程规则不明和程序不规范、市场化经营机制不健全、党建工作在混改中的作用尚未充分发挥、国资监管职能和权责边界不清晰等，亟需对问题进行深入剖析和提出针对性的举措。

3.1 战略投资者选择原则和标准无依据

战略投资者的选择是国企混合所有制改革当中的一个非常关键的环节，企业在战略投资人引进时，需要慎重考虑双方是否能够实现资源整合对接。[8]当前，我国混合所有制改革实践中，在选取理想的战略投资者方面存在困惑，由于缺乏统一的原则和标准给混改造成了困境，例如有的投资者在混改后由于自身经营的不规范和缺乏社会责任意识，对混改国有企业造成了巨大的经济损失。

3.2 混改流程和程序规范性待完善

当前，大多数地区混合所有制改革流程规则不明确，程序规范性需要进一步提高。主要表现为：一是方案制定的系统性不足。一些地区国企混改方案制定中存在企业认识不足，重视程度不够，权责不明确，关系界定不清，统筹设计性不够，前瞻性和实际操作性不强，创新性缺乏等问题;二是追责监管机制不健全。资产定价与追责进行政策设计有待进一步细化。改革过程中的免责容错机制需要进一步的完善和健全;三是履行决策缺乏实施标准。在国资改革法律层面，没有可执行的细分依据，审批程序复杂。国企混改涉及到较多的审批程序，且审批是国企混改的重要一环，没有相关部门的批文，混改就无法实施，而审批往往成为实际操作中的拦路虎。审批难，既有部门之间的协调，也有面对新生事物的无法把握，还有怕担责任的不作为。

3.3 从形式到实质，从混合到改革“深融合”

从政策推动向规范化实质融合。当前的混合所有制改革，已经从政策引导下的“混合”转向了不同资本间的深度融合，从产业链的一般合作提升到价值链整合。以产权关系为纽带、纵向一体化管理，在产业链合作中交叉持股，利益让渡、实现共进共赢，成为企业提升资本集聚效应的关键所在，也是国有企业改革的大势所趋。不仅如此，以法治化、市场化的监管方式推进混合所有制改革，通过信息化、智能化、数字化、大数据分析等提升监管效能。从追求控制权向均衡合理股比架构变革，通过均衡合理的股比架构最大限度发挥市场的决定性作用。实践中，试点企业通过引入战略投资者、产业投资者、开展员工持股等方式，实现股权结构的实质性调整。

3.4 审计评估规则不明确

尽管从技术上来说，国企混改的估值仰赖于审计和评估，有审计和评估把关，似乎估值问题可以迎刃而解，其实不然，因为审计和评估往往无法解决估值中的“市场化”问题。如审计和评估的资产中，存在有账无物的问题、账实不符的问题，存在无效资产问题（资产已失去实际使用效能和价值），存在资产无法实现的问题（如应收账款无法回收），这些都可能导致审计和评估的价值高于其真正的市场价值;对一些盈利较好的企业，尤其是技术性企业而言，仅以评估值作价又可能导致评估值低于其真实的市场价值。高估值价值因为会计或评估政策的限制（无法剥离、无法做减值处理）而难以解决。

3.5 混改配套制度和市场化机制不健全

作为一项“系统性”工程，国企混改的推动效果也与相关配套制度机制密切联系。目前，我国国企混改市场经济体系还不完善，各种所有制经济发展中存在差异。非公经济在资源使用成本、融资渠道及成本、行业保护、市场准入门槛、危机救济等方面有明显的差别，一方面，各地的混改政策大多还是宏观层面，更多的是原则性、方向性的内容，缺乏清晰的实施细则和操作层面的内容。[9]比如与改革有关的干部选用机制、容错机制、免责机制、政策环境机制、资产价格评估机制以及内部活力机制还有待完善。

国企一股独大现象仍旧较为突出。国企混改目的之一是完善企业法人治理结构，但在国有股权占支配地位的情况下，企业的治理结构和治理水平不可能真正得到改善。管理层仍由国有大股东委派的人员占据，小股东毫无话语权，无法起到真正的制衡作用。

与改革相适应的配套管理体制未能有效建立。在混改后，国有股权仍居于控股地位，由于治理结构无法改变，企业的薪酬制度无法改变，员工的国有企业身份无法改变，因此，市场化经营机制也未能实质性建立。法人治理结构相关关系未理顺。

员工持股制度规定模糊和操作难。员工持股制度设计层面缺乏统一的顶层设计，执行层面缺乏可依据的操作细则和规范，配套的政策和协调机制也有待于完善，员工持股管理不明确。例如，一些地方国有企业只是要求员工持股，却没有给员工相应的权利。

如何定價和合理流转股权不明确。如何合理定价，确保既不存在国有资产流失的风险又不会定价过高，激励性不足。如何合理定价，确保既不存在国有资产流失的风险又不会定价过高，激励性不足，如何设计科学的内部股权流转机制，确保股权流转有章可循。[10]改革实践中，企业反映激励作用稍显不足，总体趋严，在适用企业范围、条件、单一员工持股比例等方面限制过严，导致企业积极性不高。

职业经理人制度机制有待完善。国有企业在引进创新人才、留住创新人才、激发创新人才创造力方面，提供具有市场竞争力的薪酬及激励还有很大的改善空间。

企业混改容错免责机制不健全。无论是国企领导还是民营企业家都对改革心存担忧，改革中企业家精神尚未有效发挥。在中央推进反腐倡廉工作的背景下，企业负责人很容易选择等待和观望;从民营企业家层面来看，民营企业家在参与混合所有制改革过程中，需要考虑的不仅是商业风险，更加需要考虑法律风险，甚至需要重点考虑刑事风险。民营企业家在混合所有制企业中担任高管的，极有可能被认定为国家工作人员而出现身份混同情况，[11]而国家工作人员身份带来的并非是国家干部的身份、崇高的地位与优厚的待遇，而是潜在的刑事风险。

3.6 党建工作在混改中作用未充分发挥

党建在公司治理结构中地位待明确、党建在混改中的功能定位有待细化。党的领导与混合所有制企业公司治理有机融合的具体措施及评价标准不明确，党组织作用发挥与混改企业公司治理二者权责边界不清晰。

4 深化国企混合所有制改革对策建议

当前我国国企混改进入深水区，改革推进中出现的诸多问题归根结底是新旧体制机制之间的矛盾冲突，中央与地方、国家、企业和个人、国企与民企等利益之间的冲突与平衡，缺乏各相关利益主体共同了解、认同、并无条件遵从的公认的行为标准。在推进混合所有制改革过程中，应进一步加大改革力度，通过引进资本实现转机制，避免国有资本散而不精、国有企业大而不强。国有资本与非国有资本的特性、诉求不同，不能停留在“混”的表象，要寻求最大公约数，形成完整的产业链条，把国有资本和民营资本统一聚合到解放和发展社会生产力上来，充分整合、叠加国有和民营企业的各自优势，混出最大化学反应，改出最大生机活力。[12]从战略布局、股权架构、投资者选择、国资定价到核心层持股以及混合所有制管控，国有企业混改交易程序规范、混改案例经验借鉴等层面，加快完善市场化配套体制机制，推进国企混改取得更大成效。

4.1 明确投资战略者选择的原则和标准

混合所有制改革不仅仅是双方企业的简单合作，更多的是从治理结构到体制机制全面的融合。混改合作要双方优势的互补，突出雪中送炭需求，而非仅仅实现锦上添花的效果，混改的真实目的一定是希望国有企业的体制机制有所改变，提高运营效率和企业竞争力。关于投资者选择原则和标准可以包括以下几条：

4.1.1 有较强的改革意愿，并就有关重大问题能达成共识。战略投资者应具有强烈改革意愿，通过双方认可的混改项目能够在共同合作的基础上分享利益，获取双赢。混合所有制改革第一难题是思想上的难题，是改革的决心和合作的意愿。关于双方的利益保障可以通过产权制度和合同制度予以规制。通过双方认可的混改项目能够在共同合作的基础上分享利益，获取双赢。任何混改的合作有效进行，一定是要建立在双方自主自愿的基础上，这是混合所有制改革所有进程的前提基础。[13]企业应结合发展需要，选择理念一致、有产业协同意识的积极股东，对自身进行补短板或双方强强联合。否则，股东之间发展目标和理念不同，不同股东追求不同的长中短期利益，产业资源又互不相干，混改难以达到预期目标。战略投资者能够就混改战略和有关合作重大问题达成共识。战略投资者应是资金、技术与人才等方面促进混改后的企业产业的提升与市场竞争力的提高。国有资本与民营资本双方存在相互的资源需求互补关系，合作双方就战略定位、方向、目标、发展规划等达成一致共识，这样对混改后企业的经营管理水平和市场竞争能力才能实现可持续提升。

4.1.2 依法诚信经营，具有良好的市场声誉。战略投资者的选择尤其关注企业经营者的诚信问题，缺乏诚信的经营者很难被选择为战略投资者。意向投资方应是依法设立并正常经营且有效存续3年以上的公司或投资机构，近3年来连续盈利并无重大违法违规等不良记录。通过企业在审计、税收、法院、市场监管部门有无不良记录来判断企业的诚信情况，例如，如果企业存在一些信用方面的法律纠纷或者诉讼，可以初步判断此类企业可能对企业发展造成的影响，不宜作为最佳投资者予以考虑。

4.1.3 有技术或人才方面的战略价值，契合企业发展需要。在引入投资者及资产评估过程中，需要特别关注投资人给企业未来发展带来的价值以及加快国有资产增值的能力，选择的投资者必须具备长期充足的资金保障，拥有专业的行业管理人才及能力，并能够形成双方业务协同发展。意向投资方是否具有企业集团所需要的技术、人才等战略性资源，能够通过资源整合、业务融合，实现资源配置、业务板块的进一步优化。是否具有较强的规模、实力及知名度，能够满足混改的资金需求和长远快速发展的要求;是否具有市场化的体制机制，帮助企业解决制度动力和体制机制动能问题，使企业真正成为市场主体。

4.1.4 有资源或者要素优势，能助力混改企业战略发展。目标战略投资者能给国有企业的发展带来资源或者要素，能够给企业未来发展带来价值以及加快国有资产增值的能力，能够助力企业战略发展。一是产业资源。产业链上下游发展资源，能够与行业的发展有效绑定;二是资本资源。未来会持续不断带来资金以及资本层面上的助力;三是管理和运营机制要素。有利于国企管理上的监督或者运营效率的调整。

4.1.5 投资者对企业经营管理的参与程度合理。混改后由于战略投资者的加入，可能会与企业市场经营盈利的目的有所出入和冲突，这就要求投资者对企业经营管理的参与程度合理适度，既能够充分发挥其灵活机制的作用，同时对混改企业重大决策进行监督，但同时不过分干预企业的经营管理，作出与企业定位发展相适合企业决策和实施有效的监管行为。

4.2 差异化设置混改企业股权改革路径

“怎么混”不宜搞股权比例设置一刀切。具体多少合适，因企制宜，进行差异化设置和安排企业的股权结构比例。探索积极推进“一股领先+高度分散+激励”模式。一股领先，是指国有企业的大股东，仍要保持一个相对大的股权比例（即高于第二和第三大股东的股权比例之和），在不是绝对控股的企业，这一点也适用;高度分散，是指混合所有制的企业除主要股东外，都是高度分散的持股结构。激励股份，是指混合所有制的企业，需要同时考虑企业的经营管理层的长期激励问题，如果能够通过股权、期权、分红权等相关方式实现对经营层的激励，将能够更好地解决混合所有制以后的委托代理问题，防止内部人控制风险。

4.3 细化流程规则和强化程序的规范性

国企混改通过过程和规范透明，以确保程序公正。需要建立健康、透明的产权交易市场（体系），从定价、评估、流转等方面规范产权交易，严格按照相关法律法规规章进行。[14]

4.3.1 稳妥设计混改方案。混改是一项政策性强、但又通过市场化手段实现的系统工程，混改要谋定而后动，先顶层设计，统筹谋划，后稳妥实施。根据企业发展方向，立足企业改革需要，做好改革的必要性、可行性研究。[15]

4.3.2 建立科学决策程序。国企推进混合所有制改革，应严格按照国家法律法规政策规定以及公司章程，加强党的领导，规范内部决策和上报程序。[16]如果企业混改涉及到管理者持股，混改总体方案应由上级主管部门主持制定;混改总体方案的批准，按照国有资产管理权限走流程。[17]在充分论证和对相关利益主体征求意见的前提下，完善改革方案通过。

4.3.3 完善审计评估机制。做好审计、评估、尽调、产权交易及变更登记工作。资产的科学定价与产权的平等保护。由于国有资产评估方法与市场化主体在投资时的评估方法不同，实务中会出现评估值弹性太大且由于追求免责而倾向于将国有资产过高估值的情况，在混改中要区分评估价格和交易价格，不能混为一谈。[18]科学的评估值既要尊重存量的市场价值，更要看重如何共同做增量，不能违反很多行业正在调整变化的市场规律。在科学评估值的基础上，重点要通过公开透明平等的混改披露机制和谈判交易机制，进一步让市场发现价格。

4.3.4 强化监督追责机制。从“管资本”角度和完善现代化企业制度的目标出发，建立一套适合混改后新企业的科学监管体系，针对诸如中国联通这类在集团层面已经完成混改的企业，在投资决策、选人用人、薪酬管理方面向企业董事会充分放权，让混改后建立起来的多元化专业背景、多方股权制衡的董事会能够真正依据市场需求信息和产业发展趋势，自主高效地进行公司经营决策，持续释放改革正效应。[19]

4.4 落实配套政策和健全市场经营机制

健全和完善混改公司法人治理结构。强化公司章程约束。混改企业要把混改章程当作其根本大法来定位，凡涉及治理的问题，涉及冲突的问题，涉及发展的问题等等，都应该在混改章程里得到最为明确的表达。[20]依法依规加强对经营层的考核与约束，充分发挥经营管理能动性;强化董事会、监事会监管职能，以外部人员为主组建董事会、监事会，且公司经营班子尽量不兼任董事长、监事职务，同时加强董监事的监管权利。

4.4.1 建立有效制衡的法人治理结构。相比国有独资、全资企业，混改企业应更加具有独立性，国有股东主要通过公司治理机制行使权力。在有效的公司治理中，董事会是治理机构的核心，董事会的人员构成合理、人人负有勤勉和忠实义务，即使独立董事和外部董事也要负责，在责权利对等情况下，董事会有决策权、用人权、分配权等，管理层和经营层之间层层授权体系清晰。[21]如果仍然是大股东决策，董事会形同虚设，党组织和公司治理结构没有很好融合，或决策效率低下，流程漫長，这些都会影响混改的效果。

4.4.2 探索和创新员工持股实施操作路径。

通过混合所有制改革引进投资者过程同时实施员工持股，破解内在激励约束难题。为了确保混合所有制改革顺利推进以及员工持股工作的落地实施。设立激励基金，使更多员工能够享受到混改以及之后企业业绩提升带来的红利。董事长以及总经理的身份界定与监管机构保持密切沟通，探讨是否可以通过自主选择以继续保留体制内身份或者选择市场化身份，如果选择市场化身份可以参与员工持股计划。[22]混合所有制改革后的国企董事长可以由国资委提名，但最终由董事会决定、选举产生，不属于组织任命干部序列等路径，实现参与持股的可能性。

4.4.3 建立和完善市场化职业经理人制度。现代化企业治理中，职业经理人制度的建立，是对过去行政指令体系的大转变，考验以总经理为核心的经理人团队的能力与魄力。各地国有企业在混改中，对于职业经理人制度的建立和完善做出了各种形式的探索。完善以董事会治理为核心的法人治理结构。创建和形成一个公平的市场竞争秩序，各种产权的合法权益应受到平等的尊重和保护，都能享有使用生产要素等权利，专业的人做专业的事情，提高国企运营效率。

4.4.4 建立和完善混改企业市场退出机制。对企业而言，混改并不是一步到位，需要根据行业的变化、企业的变化及股东的想法进行不断调整，企业的管理层和员工也并非终身制，混合所有制改革过程中应当有股权、董事会等方面的调整机制，允许出现不和谐情况下的合理退出。[23]一是明确各所有制资本进入的标准。二是应强化协商合作意识，增加契约精神，尊重股东权利，尊重员工主体地位，灵活采用股权转让、异议股东回购、减资退出、解散公司等股权退出方式。三是完善混改投资后考核与评估机制。加强投资后评价，定期不定期对投资项目进行投资后评价（如财务收益、生产经营等量化指标，以及资源市场落实、战略目标实现等非量化指标），并将评价结果与可研阶段的投资预测进行对比分析，找出主要差异的原因，据此调整参股公司投资管理的阶段性重点和保障措施。[24]

4.5 充分发挥党建在混改工作中的作用

相比传统的国有企业，混合所有制企业的市场化程度往往更高，管理机制更加灵活;而相对非公有制企业，混合所有制企业的党员比例往往更高，政治优势更加明显。如果能够把这两种优势有机统一起来，混合所有制企业的竞争力将大大增强。通过制度机制的完善，进一步加强党建工作对混改企业的引领作用，要科学地将党委会内嵌到公司治理中，充分发挥党委会的决策监督职能。将完善党建工作机制纳入混改企业整体制度改革。建立健全党管干部与职业经理人的融合有效机制。

参考文献

[1]李红娟：《进一步推动混合所有制改革要重点解决七个问题》，《经济参考报》 2019年6月 24日。

[2]李红娟：《进一步推动混合所有制改革要重点解决七个问题》，《经济参考报》 2019年6月 24日。

[3]周丽莎：《混合所有制改革政策演变和实践发展》，《开发性金融研究》2018年第4期。

[4]彭华岗：《企业混改不是拉郎配》，《中外企业文化》2019年第8期。

[5]任腾飞：《部分重要领域混合所有制改革试点增强企业活力放大国有资本功能》，《国资报告》2019年第5期。

[6]孙明华，王继勇，董雷，秦海霞：《由混到改》，《国企管理》2019年第11期。

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[8]李红娟：《进一步推动混合所有制改革要重点解决七个问题》，《经济参考报》 2019年6月 24日。

[9]覃卫国：《混合所有制改革理论及实践研究》，《企业改革与管理》2019年第8期。

[10]王允娟，金家宇：《人才机制改革：国企体制机制创新的突破口》，《国资报告》2016年第1期。

[11]身份混同包括：民营企业家接受混合所有制企业股东之间有单位的聘任担任混合所有制企业高管;民营企业家接受混合所有制企业董事会聘任，经有关部门推荐、提名、委任、批准担任混合所有制企业高管;民营企业家接受混合所有制企业董事会聘任，担任混合所有制企业高管。