行政决定财产保全的现实考察与完善进路——以600份行政裁定书为分析样本

谢晖 黄淑娟 李伟

面对实践中行政强制执行“滥”和“乱”的问题，为保护公民、法人或其他组织合法权益不受行政机关侵犯，督促行政机关依法行政，《行政强制法》确立了以司法强制执行为主、自行强制执行为辅的双轨制行政强制执行制度，让行政强制执行进入司法审查的范围，有力扭转了行政强制执行中存在的大量违法现象。但也有一些相对人利用法定期限转移或者隐匿财产，导致行政决定无法实现，最高人民法院因此规定行政机关在一定情形下可以申请法院采取财产保全措施。需要特别注意的是，司法解释中明确了行政机关可以申请财产保全，还规定了行政管理相对人可以以行政诉讼原告的身份提起财产保全（学界称之为暂时性权利保护制度）。二者的目标截然不同，本文将行政机关提出的财产保全申请称之为行政决定财产保全，以便区分。①通常情况下，行政机关申请法院采取财产保全措施的依据是生效的行政决定，但从法条和理论上进行讨论，行政机关还可以依据法院已经生效的判决书申请财产保全，但由于此时行政机关已经可以直接强制执行，且此类情形更类似于诉讼执行，因此本文不做讨论。另外，《行政监察法》和《禁止传销条例》规定了监察机关和工商管理部门在查办案件时可以申请人民法院采取财产保全措施，但均为保存证据考虑，亦并非本文研究的为保证行政决定得以实现而采取的财产保全措施。为考察行政决定财产保全制度的运行效果，笔者对中国裁判文书网公开的行政决定财产保全审查裁定书进行分析，发现该制度在实践中存在裁判结果不统一、适用情形混乱、缺乏说理等诸多问题，该制度并没有真正起到依法提高行政决定执行效果的作用，因此有必要对这一制度进行反思并优化和完善。

一、行政决定财产保全运行现状

《行政强制法》并未对行政机关申请财产保全作出规定，为支持行政机关依法行政，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第49条对诉讼过程中法院采取财产保全措施作了规定（以下简称诉讼财产保全），第92条对申请强制执行前法院采取财产保全措施作了规定（以下简称执前财产保全）。而这两条规定分别被《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第76条和第159条所完全承继。

（一）审查结果的差异

中国裁判文书网是全球最大的裁判文书库，随着中国司法裁判文书上网公开的深度和广度日益加深，研究者对司法数据的透彻分析和全面解读成为可能。②LiebmanB.L.，RobertsM.，SternR.E.，etal.，“MassDigitizationofChineseCourtDecisions：HowtoUse TextasDataintheFieldofChineseLaw”，SSRNElectronicJournal，2017。通过对司法数据进行系统分析，有助于更加科学地评估和理解司法制度的实施状况。笔者查询了中国裁判文书网公开的所有涉及行政机关申请财产保全审查裁定书，③数据统计至2020年6月30日，以“行政案件”，判决主文关键词“冻结”为准予保全裁定的检索条件，以“行政案件”、案号“财保”、判决主文“驳回”为驳回保全申请的检索条件，去重后排除暂时性权利保护申请后共检索到11995份裁定书。发现各地行政机关申请财产保全情况存在较大差异，只有湖南、河北、湖北等地法院受理并审查行政机关提出的财产保全申请数量明显高于其他地区，大部分省市法院受理的此类案件数均未过百（见表1），这种结果显然与行政机关追求行政决定实际执行效果的需求相悖。

表1 全国法院审查行政机关申请财产保全案件情况①对于行政机关是否提出司法财产保全申请，由于缺乏可靠的统计渠道，甚至部分地区只是行政机关在非正式场合以口头方式事先和人民法院进行咨询，故笔者以中国裁判文书网中审查裁定书为统计和考察样本，结合访谈，对行政机关申请法院财产保全的现状进行考察。

为何法院受理行政机关申请财产保全案件数量差距如此之大，这么多省、市的法院受理案件数甚至为0。而与之相对应的是，行政非诉案件执行到位率并不高，甚至低于普通民事执行案件。行政机关为什么不申请财产保全或者说法院为什么不受理行政机关的财产保全？笔者对审查案件数量为0的J省F市的16名审判人员和61名执法人员进行访谈，在行政执法人员中，59.02%表示不申请财产保全是因为难以收集申请材料，18.03%反映法院要求过于严格是没有申请财产保全的主要原因，22.95%表示不知道可以申请财产保全。对此，受访法官普遍表示由于缺乏法律和司法解释明确规定，为避免保全错误对行政机关的保全申请进行较为严格的审查，且有事还会“劝诫”行政机关不要申请财产保全的因素。

各地法院对行政机关的财产保全审查结果也存在较大差异（见表2）。笔者随机抽取了600份裁判文书作为研究样本，②由于检索结果范围较广且同一法院的裁判结果和文书内容存在较多雷同，对文书数量超过100的省、市的裁定书，笔者进行随机抽样，共提取样本600件。发现同样是“为保证行政决定得以执行”申请保全，有法院认定其理由符合法律规定，也有法院认定行政机关未提交被执行人逃避执行的证据，从而作出了不同的审查结果。对于财产保全何时解除，同样存在不同理解，大部分法院在行政机关申请解除或者行政决定被撤销的情形下就解除了保全措施，部分法院在行政裁定书中写明行政机关30日内未申请保全或者起诉将解除保全措施，甚至也有观点认为行政决定被撤销并非解除财产保全措施的法定情形（案例3）。

表2 样本案件裁定结果统计表

（二）两种情形的混同

《民事诉讼法》根据是否提起诉讼将财产保全区分为诉前财产保全和诉讼中财产保全，这一界限在民事诉讼中区分十分明显。参考了民事诉讼财产保全的相关规定，行政决定财产保全也分为诉讼财产保全和执前财产保全，并区分适用情形。但需要注意的是，不同于民事诉讼中，诉讼前和诉讼中的互斥关系，行政诉讼过程中和行政机关申请强制执行前在时间范围内存在重合，或者说，行政机关申请强制执行前包含了行政诉讼中的范围。而仔细分析还可以发现，行政机关诉讼中和执行前财产保全适用情形的区别在于，《适用解释》第159条规定的“可能逃避执行”，实际上只是“可能导致行政决定难以执行”的情形之一。二者在适用时间和情形中均存在混同，而从司法解释文字意义上理解，相对人未提起行政诉讼的，行政机关只有发现被执行人可能逃避执行的才可以申请财产保全，而如果提起了行政诉讼，只要发现行政决定可能无法实现，行政机关就可以申请财产保全。这一点与实践中存在一定反差，在司法实践中，最影响执行效果的情形在于当事人下落不明，因而如果当事人提起行政诉讼，其逃避执行的可能性比行政决定作出后下落不明的可能性小得多。

在实践中，由于被执行人逃避执行证据难以取得，为防止当事人在申请强制执行前逃避执行、转移财产，导致行政决定无法实现，即使当事人没有提起行政诉讼，行政机关在申请强制执行前也大多是以“为防止当事人逃避执行”“确保行政决定得以实现”“情况紧急”甚至是“不履行行政决定”为申请理由。对此，法院裁定准予采取财产保全措施的法律依据仍然是第159条，而其中的论证逻辑却并没有在裁判文书中体现出来，或者说无法体现出来，这一点在下一部分将进行详细论述。可以说在实践中，行政机关和法院混用了司法解释规定的两种保全情形（见表3）。

表3 准予保全裁定中申请理由和裁定理由统计表

（三）理由论证的匮乏

前文已述，行政机关申请法院采取财产保全措施大多数并没有提供充分的可以推定被执行人“可能逃避执行”的依据，而是依照其主观推定提出，但法院却十分自然地从“行政决定可能难以执行”得出了“被执行人可能逃避执行”的法律事实，并以此作为使用《适用解释》第159条的小前提，具体的论证过程无从得知，但显然不过出于对行政机关的核心性尊让。①参见孟天广、王翔：《国家社会关系视角下的非诉行政执行制度：基于司法大数据的分析》，载《治理研究》2019年第6期。在一定程度上放松了审查标准，甚至以行政机关的判断代替了法院的审查，缺乏对行政机关申请理由是否符合法律规定的论证过程，导致所谓的司法审查“虚置”。站在司法权的立场而言，是否可以采取财产保全措施是人民法院主客观相统一的判断，不能完全是主观认为，而必须基于一定有形的、现实和客观的情形。②参见最高人民法院：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年版，第715页。但是由于审查标准过于模糊，法院对“可能难以执行”或者“可能逃避执行”缺乏一套精细化的判断标准，导致人民法院自由裁量权过大，出于防范风险的目的人为降低或者提高审查标准。根据传统行政法理论，行政决定在未经法定程序被撤销前，于实体法上仍具有效力，③参见庄汉：《正义与效率的契合：以行政诉讼中暂时性权利保护制度为视角》，清华大学出版社2010年版，第61页。行政相对人有必要遵守和执行行政决定，相对人拒不履行，从主观上就存在抗拒执行行政决定的意思表示，对其采取财产保全措施也是恰当的。当然，行政法首先是规范和控制行政权的法律规范系统，④参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第18页。控制行政权是其根本功能，法院对行政机关申请理由的审查还是有必要的。

二、行政决定财产保全制度异化归因

财产保全是保证行政决定得以最终实现的有效保障，但在实践中，存在适用法律模糊、保全情形混乱、解除保全前提不明确等乱象。追其原因，主要有以下几点：

（一）公权力和私权利的冲突

行政机关申请强制执行前向人民法院申请财产保全，目的在于保证行政决定得以实现，其理论基础在于行政决定的公定力与执行力。根据传统行政法理论，行政决定生效后即具有执行力，行政管理相对人应当按照行政决定确定的方式和期限履行义务，“诉讼不停止执行”原则正是这一理论的集中体现。且行政的本质在于对公共利益的维护和分配，行政案件归根结底就是公共利益和个人利益的冲突。⑤参见周佑勇：《行政法原论（第三版）》，北京大学出版社2018年版，第5页。行政机关通过合法使用国家赋予的权力的手段维护国家与社会的公共利益和调整各方主体的利益分配，⑥参见陈秀平、陈继雄：《法治视角下公权力与私权利的平衡》，载《求索》2013年第10期。行政机关作出的决定以国家强制力为后盾，体现国家的意志，如果行政决定无法实现将影响国家治理效能，①参见唐明伯：《论被告申请“先予执行”被诉行政行为》，载《高等财经教育研究》2019年第2期。因此通过财产保全的方式保证行政决定的实现符合公共利益。但是，站在行政管理相对人的立场，公民、法人和其他组织对自己的合法财产具有排他的所有权，宪法规定公民的合法私有财产不受侵犯，非因法定的理由和程序不得影响当事人的财产权。而在实践中，行政机关申请财产保全更多的是考虑行政行为的效果，公共利益和个人自由存在一定冲突的情形下，应当如何平衡，是司法机关必须面对的问题，不同的价值取向是导致法院作出不同裁判的根本原因。

（二）民事审判和行政审判理念的碰撞

财产保全制度主要来自于民事审判领域，《民事诉讼法》中财产保全占有独立的章节，《行政诉讼法》中也明文规定人民法院审理行政案件，关于财产保全“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”。司法解释中关于申请财产保全的条件也几乎完全脱胎于民事诉讼的相关规定，对于诉讼中申请财产保全的情形，民事诉讼和行政诉讼都规定为“因一方当事人的行为或者其他原因”可能难以执行的。在司法实践中，法院审查行政机关提出的财产保全申请更是深受民事诉讼财产保全相关规定的影响。如以行政机关未提供担保为由不予受理保全申请，又如要求行政机关在30日内提起诉讼或者申请强制执行。显然，作出此类裁定的法官完全是以民事审判的理念审查行政案件，而更多的不受理行政决定财产保全申请的法官是被民事审判思维所影响。如何在行政案件的财产保全中正确参考适用民事诉讼法相关规定，是让这一制度能够切实落地生根的基础。不仅是对财产保全适用情形上，在解除财产保全的适用情形中行政审判和民事审判的逻辑碰撞更为明显，行政案件与民事纠纷有明显不同，民事案件当事人有充分的处分权，其争议未经法定程序作出终局裁定不具有强制执行力，而行政机关的处分权受法律限制，行政决定作出后即具有公定力和执行力，代表国家意志。因此法院在参考民事诉讼相关规定解除保全措施的，应当充分审查解除保全后是否继续存在行政决定无法实现的风险。

（三）程序与效率的博弈

行政诉讼经过30年的发展，社会对行政审判的需求有了一定转变：在维护公民个体权利的前提之下，从维护社会秩序和公共利益的角度出发，保障行政权的有效行使。②参见沈福俊：《实践视角下的行政法治》，北京大学出版社2019年版，第150页。根据《行政强制法》的规定，行政机关作出的决定通常至少半年后才能申请强制执行，在此期间内，相对人民事活动较为频繁，6个月过后其财产情况变化较大，本人也可能已然失去踪迹，此时再采取司法强制措施也很难取得令人满意的效果。因此，强制执行前的财产保全，不仅对行政机关而言可以最大限度的实现行政决定的效率，对人民法院而言也能够有效减少强制执行的工作量，提高行政决定执行到位率，为解决行政决定“执行难”提供帮助。但是，现阶段行政机关依法行政的能力和素质还有待提高，行政机关程序违法甚至实体违法的现象还仍然存在，对当事人寻求救济的权利还需要提供有力保障。如果人民法院贸然冻结当事人的合法财产，之后行政决定被依法撤销，会对司法和行政的公信力产生损害。更遑论部分行政机关试图将财产保全作为一种向相对人施以压力的手段，在财产保全措施采取后，通过行政和解或者调解的手段，迫使相对人尽快履行行政义务，实际上无论是民事纠纷还是行政争议中，财产保全也确实的起到了这方面的作用。①参见刘利贤、王建荣：《试论财产保全制度的完善》，《探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究——全国法院第23届学术讨论会获奖论文集（上）》，第481页。显然，司法机关在在公正和效率中如何权衡也是影响审查结果的重要导向。

三、行政决定财产保全制度功能定位

行政决定是行政机关根据国家赋予的权力实施行政管理的具体载体，行政决定是否能够实现关系到行政管理甚至是国家治理效能。行政决定财产保全不同于行政诉讼暂时性权利保护制度，也不同于民事诉讼财产保全，有其特有的功能。

（一）保障债权功能

公法之债最早是作为德国司法目的的产物而确立，②参见王厚冬：《公法之债论——一种体系化的研究思路》，苏州大学2016年学位论文。日本公法学家美浓部达吉从理论上提出“债权的概念为公私法所共通”③【日】美浓部达吉：《公法与私法》，中国政法大学出版社2003年版，第86-87页。，从而为大陆法系广泛所接受并运用。我国公法学界也引入了公法债权的概念，将其定义为在公法范围内，国家或者国家机关要求特定当事人作为、不作为或者给付的权利。由于行政机关、国家司法机关都可以单方对特定当事人产生公法债权，故参考这一概念，将行政机关根据国家法律法规授权，基于行政程序对相对人单方产生的债权，定义为行政法债权。财产保全的首要目的，就是保障债权的实现。所谓保全即保护使之安全，财产保全是指法院在强制执行前或诉讼过程中，根据利害关系人或当事人提出的申请，或者依职权对当事人的财产作出强制性保护措施，④参见江伟主编：《民事诉讼法》，中国人民大学出版社2000年版，第179页。目的在于限制对财产的处分，使该财产维持现状。行政机关申请财产保全也不外如是，其首要功能在于限制相对人处分其财产导致责任财产减损，影响到行政决定效力的实现。因此如果本身相对人没有足够的财产，就没有需要保全的财产，也没有必要进行财产保全。

（二）维护公益功能

行政行为在本质上是一种为公众提供公共服务的行为，①参见叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2019年版，第8页。现代行政法具有私人权利的有效保障和公共福祉的制度体现双重功能。②参见庄汉：《正义与效率的契合：以行政诉讼中暂时性权利保护制度为视角》，清华大学出版社2010年版，第48页。行政机关申请财产保全的行为自不例外，同样具有这双重功能：一方面避免公共利益因相对人的行为受损；另一方面也需要维护公民的合法权利。从公共利益目的而言，人民希望国家公权力体系是有效率的，从而可以让他们得到物超所值的服务——用尽可能少的税赋获得最优的公共管理服务。③参见沈岿：《论行政法上的效能原则》，载《清华法学》2019年第4期。从上述论断而言，行政机关申请财产保全具有维护公共利益的功能，通过司法机关的保全措施，减少了未来为执行行政决定可能产生的费用，提高了行政的效率。尤其是在现代价值多元化和利益冲突的时代背景下，行政行为追求公共利益的价值更为重要。④参见叶俊荣：《行政法案例分析与研究方法》，台湾三民书局1999年版，第9-11页。因此只有在公共利益可能受损的情形下，行政机关为了维护公共利益才具有申请财产保全的正当性。

（三）诉讼和谐功能

2000年《执行解释》规定了为保护国家利益、公共利益或者他人合法权益不受损失，行政机关可以申请先予执行。《行政强制法》第59条也规定因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。但是不论是先予执行还是立即执行，都是对当事人财产的实际处分，一旦执行错误就难以回转，且容易导致行政机关和相对人的矛盾激化，可能造成行政机关承担相关的责任。从另一方面而言，对于无强制执行权的行政机关（也是大部分的行政机关），要在法定的期限届满后才可以申请法院执行，在此期限内可能导致行政决定难以实现的因素较多。尤其是《适用解释》删去了行政机关申请强制执行的条文。换言之，即使情况紧急，无强制执行权的行政机关也无权先予执行或者在复议、诉讼期限内立即执行，行政决定难以实现的可能性大大增加，易导致行政决定的效力难以最终实现，影响行政公权力的实施。因此，财产保全的作用更加凸显。因为，如果司法不对行政决定予以支持，放任行政决定难以执行，行政机关对司法强制执行的积极性会受到极大的影响，从而导致司法与行政、行政机关与相对人之间的对立。因此，行政决定需要如财产保全一样的暂时性保护措施，既保证行政生效决定的最终有效执行，又不至于激化行政机关与相对人之间的矛盾。

四、行政决定财产保全制度的优化路径

以行政案件中财产保全制度的功能出发，结合行政行为的特点，应当明确行政机关申请财产保全的特有原则，并以原则为指引找到行政机关申请财产保全制度的优化方向。

（一）确立行政决定财产保全的原则

不同于普通民事保全，行政争议财产保全涉及到公权力和私权利的冲突、财产保全和行政诉讼目的的冲突、执行成本和所得效益的冲突，因此对行政机关提出的财产保全申请应当遵循以下原则：

1.衡平原则

行政案件的财产保全应当就公权力与私权利进行衡平。首先，财产保全措施的采取应当出于维护公共利益和公共秩序的需要，如果行政相对人没有对抗行政决定的意思表示或者行为，没有影响到公共利益或者公共秩序，则行政机关不得进行财产保全；其次，被维护的公共价值或者公共利益必需高于行政相对人受到侵害的权利，比如税收、工资、社会保险等制度是维护共同体之间的共存共处而存在的最高利益和根本利益，①参见童光法：《公法与私法划分之探讨》，载《首都高校哲学社会科学研究文集》，知识产权出版社2005年版，第126页。有必要通过国家强制手段进行维护；最后，即使是为了维护公共利益的需要而有必要牺牲个人权利，也只能牺牲违反行政管理秩序的相对人的权益，而不能牺牲其他债权人的合法权利，我国《侵权责任法》等法律法规作出了民事赔偿债权优先于罚款、罚金受偿的规定，②参见肖泽晟：《论行政强制执行中债权冲突的处理》，载《法商研究》2011年第3期。即“民事责任有限承担原则”，如行政机关以发生纠纷为由申请财产保全，就可能存在违反衡平原则的风险。

2.比例原则

人民法院判断行政决定财产保全是否“确需”对行政相对人实施财产保全措施应当符合比例原则的要求。首先，采取财产保全措施能够达到行政机关和人民法院达到的被执行财产不被转移、行政决定得以执行的目的。如果财产已被行政机关扣押的，也不应当再申请人民法院进行保全，以免浪费司法资源。其次，人民法院采取财产保全措施是必要的，已经没有任何其他能够给行政相对人造成更小侵害的措施来取代上述保全措施。因此，即使行政相对人存在财产变动，但并非主观上刻意逃避执行，行政机关或人民法院能通过执行罚或者强制执行措施能够达到执行效果的情形下，可以不必采取财产保全措施。最后，财产保全请求的范围应当与行政决定确定的义务相符，财产保全不得采取超过目的需要的过度的措施，应尽可能使行政相对人的损失减少到最低限度。人民法院和行政机关应当将行政决定得以执行的利益和给行政相对人造成的后果之间进行衡量，财产保全的方式和范围应当与行政相对人应承担的行政义务相称，如不相称，即使保全有助于行政决定的实现，人民法院也不应作出保全裁定。

3.避免先决原则

参考大陆法系的相关理论，通说认为民事诉讼案件财产保全要对原告胜诉率进行审查，在原告有胜诉可能性的情形下，才进入到下一步对申请理由的审查。行政争议不同，行政机关已经对行政争议作出了判断，即行政决定。该行政决定具有公定力，无论行政相对人是否申请行政复议或者提起行政诉讼，非经法定撤销程序，该行政决定仍然具有法律效力。人民法院无权在财产保全程序中对行政决定的效力进行审查或者判断。因此人民法院审查行政机关提出的财产保全申请必须遵循避免先决原则，不得对行政决定进行实体上的审查，以免造成审查结果与审理结果不一致的瑕疵裁判风险，而这也是司法谦抑性的必然要求。

（二）建立行政法债权分级保护的体系

行政机关申请财产保全的目的不仅在于保障行政决定得以实现，更重要的在于保障具有重要社会价值的公共利益不受损害。因此应当从债权背后体现的社会价值和正义理念考量其应受保护程度。①参见戴新毅：《优先取偿权基本原理探析（下）——权利基础论》，载《宁夏大学学报（人文社会科学版）》2004年第2期。

1.保障性行政法债权的优先保障

所谓保障性行政法债权指为保障公民合法生存、健康、劳动等基本人权或为保障政府职能的正常运行实施的行政决定所产生的请求权，包括责令用工单位支付的劳动工资和缴纳的社保、医保、养老保险等社会费用以及要求补缴的税费，通常以限期缴纳决定书和行政处理决定书的方式作出。保障性行政法债权目的在于保障公民的基本人权，应当予以优先保障，一旦没有到位，国家利益或者公民的基本生存权和创造财富的积极性就持续受到侵害，因此对于此类债权，相对人一旦没有在规定的期限内及时履行义务，国家行政机关就应当及早采取措施，以免给公共利益或者公民生存权利造成损害。

2.补偿性行政法债权的及时保护

补偿性行政法债权，或称费用性行政法债权，是对与特定公共事务具有特别关联性的义务人施加的财产负担，②参见葛克昌：《税法基本问题：财政宪法篇》，月旦出版公司1996年版，第102-105页。即应交未交、应退未退的费用，一般以限期缴纳决定书的方式作出。该费用专款专用，系特定群体为享受特定公共设施、特定服务或特别许可而应支付的对价，①参见徐美菊：《论公法债权的内部受偿顺序》，载《江苏经济报》2013年7月3日，第B03版。具有补偿公共支出之作用，有防水仓效果。②参见熊秉元：《天平的机械原理——法律及制度经济学论文集（二）》，台湾元照出版公司2002年版，第40-41页。因此，行政机关应当保证专款的充足性，在制度上确保实行专款专用的行政法债权在可能无法实现的情形下及时采取措施来得到保障。

3.制裁性行政法债权的紧急保全

制裁性行政法债权，一般都是以制裁为目的的非补偿性的罚款、没收违法所得决定等。惩罚性债权属于公法责任中的一种加重责任，目的在于通过给违法行为相对人带来金钱损失的“痛苦”使相对人引以为戒，依法接受行政管理，提高行政管理效能，所实现的债权一律上交国库，由财政支配。如果行政相对人只是资不抵债而并非刻意逃避执行，也没有保全的必要，毕竟如果行政相对人本身已经资不抵债，那么有限的财产是用来承担民事责任还是行政责任对违法行政相对人来说区别不大，罚款无法达到惩戒的目的。相反，国家有国库作支撑，承担责任与风险的能力比普通人、法人强，同样的一笔款项、财物对国家而言可能无足轻重，但会直接关系到个人的生存保障、企业运转，故该类债权应当劣后于其他行政法债权和民事债权实现。③参见徐美菊：《论公法债权的内部受偿顺序》，载《江苏经济报》2013年7月3日，第B03版。

（三）区分不同行政法债权适用保全的情形

建立不同行政法债权的分级保护体系，需要在制度上进行明确，法律或者司法解释应当明确区分不同债权符合保全条件的适用情形。

1.保障性行政法债权的保全情形

保障性行政法债权是国家和公民最高利益的体现，应当优先进行保障，一旦有无法实现的可能，国家力量就有理由介入干预即通过财产保全的方式进行保障。因而对于保障性行政法债权，当事人有履行能力而不主动履行的，为维护公共利益、确保该债权的实现，在行政决定对外发生法律效力后就可以申请财产保全。行政机关向人民法院申请财产保全还应当提供以下材料：生效的行政决定书；行政决定的送达情况；被申请人（行政相对人）是否主动履行行政决定的相关材料；被申请人（行政相对人）的财产线索等。

2.补偿性行政法债权的保全情形

补偿性行政法债权是一般是专款专用的各项费用，如果因为行政相对人的行为或者其他情形，导致其责任财产减少，就侵害到了社会公众的利益。但是财产减少是一个过程，为减少财产保全措施对相对人或其他相关第三人的影响，行政机关在申请财产保全前应当催告行政相对人在确定的时间内履行确定的义务，并告知其不及时履行的法律后果。即行政机关申请对补偿性行政法债权进行财产保全的，应当向人民法院提供以下材料：生效的行政决定书；行政决定的送达情况；可能导致行政决定无法实现的相关材料；行政机关催告及被申请人（行政相对人）是否履行情况；被申请人（行政相对人）的财产线索等。

3.制裁性行政法债权的保全情形

制裁性行政法债权是国家机关通过对违法行为人施以财产惩戒的反向刺激，以实现行政管理的目的。只有在行政相对人明显逃避执行对抗国家行政机关管理的紧急情况下，才可以采取财产保全措施。故行政机关申请保全制裁性行政法债权的，应当向法院提供以下材料：生效的行政决定书；行政决定的送达情况；被申请人（行政相对人）逃避执行的相关材料；被申请人（行政相对人）的财产线索等。

结语

行政决定执行难始终属于行政机关和人民法院的“痛点”。财产保全措施能够及时对行政法债权提供司法保护，同时对行政相对人的损害达到最小化，在维护公共利益和保护个人权益之间达成平衡，应当在实践中加以重视并规范适用。但是，彻底解决行政决定执行难并非一日之功，不仅需要行政机关和司法机关各自更多的努力，更需要社会的支持，只有在全社会共同树立司法裁判和行政决定的权威，才能够真正解决行政决定执行难题，实现“官民”和谐。