浅析我国综合行政执法改革的法制保障机制

综合行政执法改革是行政体制改革的重要组成部分，是推进地方政府治理体系和治理能力现代化的重要举措。我国的综合行政执法改革经历了从无到有、从试点执法到全面执法、从同领域集中执法到跨领域综合执法的历程。本文围绕当前综合行政执法体制改革中存在的主要问题，重点就法制保障机制提出建议。

一、当前综合行政执法存在的主要问题

（一）执法手段不多

综合行政执法部门行使的处罚权内容庞杂，但其可适用的执法手段却明显不足。如在市容领域，超门面经营、乱倒垃圾等违法行为覆盖面较广，极具反复性。因综合行政执法部门自身无法定强制执行权，若当事人不配合履行行政处罚决定，只能向法院申请执行。而非诉执行至少要经过六个月的诉讼救济期及催告、公告等一系列程序期限，等到法院对超门面案件强制执行时，当事店面很可能已经转让或停业。加上市容类案件处罚金额一般较低，当事人半年多来的超门面所获利润，可能远超罚款金额，违法行为获利空间较大，客观上纵容了违法行为反复发生。

（二）执法协作不“亲”

集中行使行政处罚权虽能有效解决多头执法的问题，但综合行政执法部门却不可能“孤立”行使处罚权，需要原职能部门协助行使与行政处罚权密切相关的职权。如在环保领域，综合行政执法部门在查处餐饮行业油烟污染违法行为时，需环保部门提供油烟检测等技术鉴定支持，明确油烟等相关排放标准;需市场监管部门协同做好排烟、排污等开业许可一体化监督;需规划部门在编制总体规划时，因地制宜规划好餐饮布局，对于新建楼盘按照功能要求配套建设专用油烟管道等。只有多部门通力协作，才能真正实现源头管理。又如在规划领域，综合行政执法部门对违法建筑开展查处时，需规划部门在前期积极履行行政审批、批后监管等职责，才能从源头上杜绝房地产商所谓“偷面积”“赠面积”等违建行为的发生。但是，改革必然触及原职能部门权力和利益的调整，原职能部门“让渡”权力后，在协作配合上难免有些“别扭”，综合执法体制改革的作用发挥受到了一定制约。

（三）职能划分不“清”

職能划分不“清”主要在于行政监管的责任归属上。一种观点认为行政监管是批后监管，属于行政许可的延伸。按照“谁审批谁监管”原则，应由职能部门做好事中事后监管，承担行政监管责任。另一种观点认为划转执法职能，与其相关的行政监管也已一并划转，应由综合行政执法部门履行监管职责。还有一种观点认为行政许可和行政处罚都与行政监管密不可分，职能部门和综合行政执法部门均享有行政监管权，也均应履行行政监管责任。各方认识存在争议，“争着管”和“争着推”现象同时存在，造成职权交叉和执法空白。

（四）执法力量不足

一是工作面广，任务重。以浙江省台州市为例，2015年首批划入的综合行政执法职能是过去城管执法职能的至少2倍。同时，各地综合行政执法队伍还承担着“三改一拆”“垃圾革命”等重点工作，经常在各类卫生城市、文明城市等创建活动中担当主力军和排头兵。而执法人员受编制限制无法大幅扩招，单个执法人员在特定工作时限内能够进行的执法活动毕竟有限，必然会迫使有限执法力量向重点任务、重点事项倾斜，造成执法事项之间“顾此失彼”。二是专业性强，人才荒。目前改革主要采取的是只划转执法职能、不划转原执法人员的方式，但新划转的职能与原城管人员的工作内容跨度较大，所谓“隔行如隔山”，在一段时期内必然会出现执法人员工作不熟悉、业务不精通的情况。三是外部压力大，保障少。综合行政执法事项在基层发生频率高、与群众日常生产生活关系密切。在日常工作中，经常要劝说争吵，社会舆论评价低，执法人员职业认同感不高。

二、存在问题的原因分析

（一）法律体系不畅

2017年，住房城乡建设部《城市管理执法办法》出台，结束了多年来城管执法领域无全国性执法依据的窘迫局面。但该办法只是部门规章，相比其他执法部门几乎都有专门法律，如公安部门的《治安管理处罚法》、环保部门的《环境保护法》等，综合行政执法依据的法律位阶偏低，“借法执法”的现象普遍，执法权威性不足。同时，受我国多级立法体制并存和部门立法模式的影响， 各立法主体在对各自领域开展立法时“各自为政”，没有彼此呼应，综合执法的依据往往取自各部门的法律法规，且只是其中部分条款，经常面临法律“打架”。突出表现在：

1.在实体性规范方面，同一违法行为的认定和处罚存在差别。以流动摊贩经营为例，从影响市容的角度，依据《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》可处50元以下罚款;从未经审批占用道路的角度，依据国务院《城市道路管理条例》可处2万元以下罚款;从无照经营的角度，依据国务院《无证无照经营查处办法》可处没收违法所得并处1万元以下的罚款。同一违法行为的认定和处罚存在差异，有悖法律的公正性，影响执法的严肃性，甚至会引发权力腐败。

2.程序性规范方面，存在不确定性。综合执法划入实体性业务的同时，程序性规定是否同步划转尚未明确。综合行政执法系统是否应适用原主管部门出台的程序性规定，如何同时适用原多个执法系统出台的程序性规定，成一大难点。比如，国家环保部门出台的《环境保护行政处罚办法》明确规定，责令限期改正属行政命令，不属于行政处罚，但在规划领域，各地法院已有多个判例认为，责令违法建筑限期恢复原状对当事人的权利义务会产生较大影响，应适用行政处罚程序。程序性规范的不确定性给基层执法人员造成诸多困惑，甚至可能因程序违法而引发行政败诉。

此外，不少部门开展立法时，未充分考虑综合行政执法体制改革这一重大变化，往往忽略综合行政执法部门的存在。比如2017年国务院出台《无证无照经营查处办法》，是为适应商事制度改革进行的一次重大行政法规调整，但室外公共场所无照经营管理在实践中早已划入综合行政执法部门，在该《办法》中却未有体现。导致新法出台后，综合行政执法部门及一些法律学者对于综合行政执法部门是否还有职权行使室外公共场所无照经营的管理、流动摊贩是属于无证经营还是无照经营等方面产生法律困惑。

（二）配套机制不全

近年来，中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》和《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》等一系列文件中，都明确提出“合理划分业务主管部门与综合行政执法部门的职责权限” “建立健全部门间无缝衔接的监管机制”等要求。但在实践中，需部门间协作推进的大量执法事项在依靠“一事一协调”等方式开展，焦点问题未形成共识，沟通成本过大，尤其是在执法线索发现与移交、监管责任归属等方面“各有说法”。配套机制的缺位，导致部门间执法协作效率不高、职责划分不清。

三、建立综合行政执法法制保障机制的建议

（一）强化立法保障，加快综合行政执法法律体系建设

基于“重大改革应当于法有据”的基本要求和综合行政执法体制改革推进的现实需要，尽快出台《综合行政执法条例》，明确综合行政执法程序规范，授权综合行政执法法定强制措施，解决综合行政执法法律适用冲突问题，为改革提供有力支撑。同时，全面清理现有综合行政执法方面的法律法规，废止或修改一些法律规定，消除和减少法律适用方面的冲突及矛盾。

（二）强化执法制度保障，构建综合行政执法长效机制

一方面，各部门之间要加强沟通，强化合作。从省、市各級层面制定细化且具操作性的综合行政执法部门与业务主管部门的协作配合制度，合理划分职责边界，完善管理与执法衔接机制，加强包括信息互通、业务培训、技术鉴定等方面的执法协作，并将协作配合制度运行情况纳入各部门目标责任制考核范围，发挥考核指挥棒作用，避免“纸上谈兵”，推动行政执法体制高效运转。另一方面，综合行政执法部门要主动作为，适应新时期新形势下的综合行政执法工作，进一步落实行政执法公示、执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核三项制度全覆盖;进一步推行“双随机、一公开”，实现执法监管“一次到位”;探索开展“非接触性”执法等新方式，践行“721工作法”，降低执法成本，提升群众对综合行政执法工作满意度。

（三）强化法制队伍保障，锻造综合行政执法改革核心力量

首先，建立综合行政执法队伍科学化、长效化培训体系。通过出台综合行政执法实务操作细则、探索与高校合作共建综合行政执法专业、定向委培优秀业务骨干等多种举措，培养一批高素质、高技能、高水平的执法人才。其次，基于新时期综合行政执法工作专业性强、分类细等特点，实施专业分类专项招录，尤其是要招录并组建一支业务能力强、法制经验丰富的法制队伍，构建推动综合行政执法改革的核心力量。同时，完善绩效考核管理，拓宽基层执法人员职业发展通道，激发基层一线执法人员的积极性和责任意识，保障基层执法队伍稳定性，增强基层执法队伍凝聚力和向心力。

（四）强化科技+信用监管保障，提升综合行政执法现代化水平

一方面，打好“综合行政执法+社会信用惩戒”组合拳，建立综合行政执法领域信用激励及惩戒机制，让失信者“一处失信，处处受限”，弥补综合行政执法手段不足、执行困难等问题。另一方面，充分发挥云计算、大数据等现代信息技术在综合行政执法中的作用，加大各部门间信息整合力度，实现数据共享、平台互通，促使行政许可、日常监管、行政处罚等信息实时流转、实时抄告、实时监控、实时留痕，做到违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，切实提升综合行政执法数字化、精细化、智能化水平。

参考文献

[1]朱梦薇.先礼后兵揪出“躲猫猫”——浙江省玉环市“非接触性执法”工作的探索与实践[J].城市管理与科技.2019（3）：72-73.

[2]傅克.浙江经济发达镇综合行政执法改革效果分析[D].贵州大学.2017.

（压题图片：温岭市城市风貌  作者提供）

（责任编辑：荣荣）