关于推进“十四五”时期首都网格化城市管理发展的实践与思考

尹圆

习近平总书记指出：一流城市要有一流治理。提高城市管理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫。网格化是精细化管理的基础，网格化城市管理是城市治理的重要组成部分。北京市城市管理委员会不断推进首都网格化城市管理向纵深发展，逐步建立起较为科学、完整的运行体系，形成了有机制、有标准、有队伍、有考核、有平台、有数据的扁平化、闭环式管理模式，发挥“侦察兵”和“指挥棒”的作用，实现了城市管理的精准细化、敏捷高效。

一、首都网格化城市管理近年来开展的主要工作

（一）完善工作体系，强化顶层设计

在“1+33+26+16+N”（1个市级平台+33家委办局+26家公服企业+16区+其他）运行体系的基础上，指导各区落实网格管理职责，结合街道体制改革，推动街镇建立“网格分中心”，形成市、区、街（乡、镇）三级指挥协调工作体系。截至2020年年底，全市各区已有170个街（乡、镇）独立设置了网格中心，159个街（乡、镇）网格与其他职能联合设置机构。

北京市目前共划分管理网格3.9万个，现有专、兼职网格员13792名，执行国家和北京市地方管理标准11项，管理对象包括7大类101小类、680万个城市部件和6大类72小类城市事件。近两年，网格案件发现和解决能力持续上升。2019年，全市发现解决问题595万件，同比增长46.7%。2020年发现解决问题696万件，同比增长16.96%，有效提升了城市精细化管理水平。

（二）健全工作机制，促进协调处置

1.不断完善案件协调处置机制。协调解决跨区、跨部门、权属不清、职责不清等难点问题，建立架空线、立杆、景观设施等案件协调督办机制，促进疑难案件有效处置。2020年，市级平台协调派发案件734件，结案615件，结案率83.8%。

2.扎实推进微循环工作机制。印发《关于推进网格化城市管理微循环工作的实施方案》，城六区各网格中心都分别与电力、照明、排水、自来水四大公服企业建立了人员、案件协调和业务培训对接机制，实现快速有效处置。

3.建立网格案件公开机制。制定《北京市网格化城市管理案件公开指导意见》，公示网格案件工作流程、办理标准、统计分析等信息，引入社会监督。

4.建立问题发现倒查机制。2017年4月以来，市级部门利用现场巡查和环境建设月检查问题台账比对等方式，考核各区城市管理问题主动发现解决情况。2020年，全市平均主动发现率为13.12%，其中城六区问题主动发现率由2019年的14.38%提高到26.31%。

（三）修订工作标准，加强业务培训

制定完善《网格化城市管理专项考评实施细则》，引导、督促各区加大问题发现、核实、处置、核查力度。修订《数字化城市管理信息系统部件和事件处置》《数字化城市管理信息系统技术要求》地方标准，增加网格员处置流程和告知性结案条件，与12345热线对标，进一步缩短处置时限，规范工作标准。

规范网格化城市管理基础信息更新、问题上报和案件推送工作，提升案件质量。加强工作和考核标准的宣传贯彻，加大对管理人员、网格员、坐席员等人员的技术培训，提升管理标准，强化网格员发现问题主渠道作用。

（四）支撑吹哨报到，服务接诉即办

按照北京市委深化党建引领“街乡吹哨、部门报到”的改革要求，贯彻落实《北京市街道办事处条例》，市、区、街三级主动统筹协调、指挥调度，发挥平台、队伍、数据等支撑作用，建立“网上吹哨、线下执法，快速响应、闭环管理，全程监督、形成合力”的运行机制，实现“大城管”协同联动和多方共同治理的综合解决方案。2019年至今，全市协调处置“吹哨报到”案件4.5万余件。

推动全市探索建立“热线+网格”为民服务模式，与市政务服务局联合印发《关于建立“热线+网格”为民服务模式的指导意见》，指导各区充分发挥网格主动治理、“未诉先办”作用，推动接诉即办工作提质增效。

（五）规范网格采集，整合管理力量

制定印发《关于规范网格化城市管理信息采集工作的指导意见（试行）》，加强市级规范指导，促进网格化城市管理信息数据采集规范化、制度化，推动各区、各街乡合理配置基层网格员队伍，将问题发现力量落實在网格上。

推动以街巷长为统领，以网格为基本单元，小巷管家作为补充力量的城市基层精细化管理体系逐步完善。2020年，全市16个区共有234个街道（乡、镇）相继建立起小巷管家志愿者服务队伍。通过线上、线下等渠道共招募小巷管家3.98万人，发现问题70余万件，其中随手解决60余万件，上报街巷长解决11万余件，全年累计巡访时长达824万小时。

（六）探索创新应用，对接行业管理

组织开展城市道路公共服务设施二维码纳入网格化工作试点，东城区、西城区分别完成0.7万件和1.1万件设施二维码与网格部件的现场核实比对，西城区完成1.1万余件设施测算。利用云计算、数学建模与AI深度学习等技术，开展“视频网格员”试点应用，自动识别店外经营、暴露垃圾、乱堆乱放等城市管理老大难问题，以实现问题发现全时段、全方位，提升城市管理智能化水平。

开展无障碍环境建设专项行动，加强盲道破损和占压盲道案件的巡查。2020年，全市共上报两类问题10.64万件，7.89万件得到有效处置，促进了无障碍出行环境的改善。细化违规户外广告、违规广告牌匾等案件的立案条件、处置时限与结案条件，明确市、区两级主管部门职责分工，理顺违规广告类问题的发现处置机制。进一步落实《北京市长安街及其延长线市容环境景观管理规定》和背街小巷环境整治提升要求，针对市容环境景观的八类管理对象，研究推进网格化城市管理分级分类试点工作，推进网格管理与行业管理对象、标准有机融合。

二、当前网格化城市管理存在的主要问题

经过调研分析，笔者认为，当前网格化城市管理在顶层设计、制度建设、管理标准、平台数据、队伍建设、公众参与等方面尚存在一些不足，可能制约网格化管理作用的发挥，限制城市管理精细化水平的进一步提升。

（一）协调指挥和监督评价等管理职能有待落实

在目前的城市管理体制机制下，各区城市管理（监督）指挥中心是事业单位性质，这限制了各区网格中心协调指挥和监督考核职责的发挥，对区内各行政部门的协调督办力度难以保证。近年来，各区网格中心还陆续承担和整合了“接诉即办”职能，但管理内容和管理资源没有一并整合，一定程度上影响了网格管理作用的发挥，没有达到通过“接诉即办”提高网格管理问题发现和处置能力的目的。各区在组织体系、工作职责、管理流程上没有明确和统一，相互之间差异较大，市级统筹职能难以落实，影响对各区的协调、指挥作用发挥，难以形成全市一盘棋的格局。

（二）案件处置能力有待提升

由于职责界限不清晰、监督考核不落实、兜底机制不健全，“谁发现、谁扛责”现象普遍存在，对于长期不能解决的问题，街道发现上报的积极性不高。部分职能部门有坐等“吹哨式”报到、“留痕式”履职的现象，问题处置能力和方式也存在滞后情况。部件类案件存在权属、职责不清等问题，处置周期长、按期结案率较低。

（三）问题发现力量和渠道有待加强

工作中，还存在一定数量的城市管理问题未发现上报的现象。自问题发现倒查工作开展以来，问题主动发现率的平均水平仍不足30%，个别区主动发现率一直不到10%。协管员队伍的数量和质量均亟待提高。目前，网格员队伍缺乏统一管理规范，城六区网格员主要从原“4050”下岗失业人员中招聘，郊区人员配备不齐，多由街道保洁员、社工等兼任，业务能力普遍较弱。作为网格管理的基础，发现力量较弱直接影响了管理水平的提升。

（四）网格平台统筹性和融合性有待强化

在网格平台建设方面，缺乏市级顶层设计和统筹规划，市、区、街三级管理链条没有打通，制约了市级平台对各区、街（乡、镇）平台的统筹调控力度，造成掌握信息数据不及时、不全面、不真实等问题。各区网格系统各自建设，耗费多，效益低。平台之间的架构和功能不对称，标准不统一，存在信息孤岛问题。数据汇聚采用对接、抓取、推送的方式，数据真实性难以保证。对网格案件大数据的挖掘应用不充分，以数据分析为基础的预警预测、科学决策等相关支持系统建设薄弱。城市部件普查、更新手段落后，基础数据距精细管理要求有差距。

三、深入推进首都网格化城市管理的对策建議

国家“十四五”规划纲要对构建网格化管理体系作出了具体安排，提出了明确要求。站在“十四五”规划起步之年，我们应该深入学习贯彻党的十九届五中全会精神，落实“构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”的工作要求，进一步健全体系、夯实基础、强化力量、完善机制，高标准构建“一套网格、一张底图、一个平台、一套标准”的首都网格化管理体系，实现“管理扁平化、流程规范化、信息公开化、监管动态化”的目标，不断提升首都城市治理精细化水平。

（一）强化管理职责，发挥网格作用

完善市、区、街（乡、镇）三级管理体系和工作机制，加强市级统筹协调职能，落实区级监督考核职能，强化街乡发现处置职能，推进街道（乡、镇）健全网格管理机构和机制，并向社区延伸，为基层管理赋能。明确网格管理内容，梳理细化市、区各相关部门职责清单，促进案件解决。构建定位清晰，职责明确、体系完善的三级工作体系。

对接城管执法网格系统，统一标准和流程，实现“一案多派”，使案件涉及的行政主管部门、执法部门和属地部门共同掌握信息和执法线索。根据问题发生规律，合理配置网格巡查和城管执法力量，在网格上将问题发现与处置环节对接，实现“接案即办”。

（二）夯实网格基础，完善管理标准

融合社会服务、社会治安管理需求，统筹以社区（村）为基本单元划分基础网格，统一管理工作面，形成可对接各行业管理和作业、相互协同的基础网格体系，以适应、满足不同管理需求。建立完善基础数据的普查更新制度，定期更新地图信息、部件数据和各类管理图层等，逐步实现网格基础数据的动态更新。

制修订网格化城市管理标准，完善工作制度，细化管理内容，规范工作流程，区分核心管控区、重点保障区、背街小巷等不同管理区域管理内容，细化不同的立案结案、考核评价、网格员岗位要求等管理标准，实施分级分类管理。

（三）完善协调机制，推进案件处置

依托首都环境建设管理统筹平台，完善市、区网格化城市管理联席会议制度，落实协调职责。用好首环评价、约谈机制，推进疑难问题解决。建立问题兜底机制，对于无法明确责任主体和需要紧急处置的疑难案件，明确各级兜底部门。完善考核监督机制，按照“应发现尽发现、应处置尽处置”的要求，科学合理设计考核评价指标，对各相关单位处置情况进行考核，强化责任落实。

（四）加强队伍建设，统筹规范管理

完善网格员岗位要求和制度规范，细化信息采集质量要求，加强业务培训，指导各区、街合理配置、管理、使用网格员，切实发挥网格员队伍发现问题主渠道作用。继续强化街巷长、小巷管家，以及城管执法等多方力量与网格力量的整合，在网格上实现问题发现、协调处置的联动，纳入网格工作流程。

（五）加快平台建设，促进工作协同

依托城市管理大数据平台，加快推进市、区、街（乡、镇）三级共用共享、无缝对接、集约高效的网格化城市管理云平台建设，简化、再造管理流程，实现管理扁平化、流程标准化、信息公开化、监管动态化目标，支撑“街乡吹哨、部门报到”和“接诉即办”，为网格化城市管理各有关部门提供准确、详实、多领域、跨行业的城市管理信息服务和大数据支持，达到统筹实时掌握全市网格运行数据，市、区、街（乡、镇）三级管理“统一标准、统一流程、统一平台、统一数据”的新格局，为开展城市管理大数据研究，总结、分析城市管理问题根源、规律和特点，研究对策建议，预测预警提供依据。

（六）创新工作模式，推进未诉先办

建立协同治理、主动治理、智慧治理、长效治理的“热线+网格”为民服务模式，实现平台融合、标准对接、案件实时互传共享，提供核实核查，并向市民诉求主动发现、“未诉先办”延伸。主动分析热点地区、共性问题，加强巡查，主动发现，主动解决。细化、量化网格专项考评指标，并与“接诉即办”考核相结合，促进各区提升问题发现能力和案件质量，提高处置效率，实现“接诉即办”与“未诉先办”的有机结合。

（七）引导公众参与，提升共治水平

加大宣传力度，引导公众参与，发挥小巷管家等社会志愿者示范作用，拓宽公众参与渠道，利用微博、微信、“北京通”和各类媒体等多种渠道扩大问题来源，继续推进网格案件公开，引导和鼓励广大市民积极参与城市治理，营造“共建、共治、共享”的良好社会氛围。

（压题图片：大兴区网格化综合指挥调度平台摄影：申马达）

（责任编辑：荣荣）