宁波舟山港应急管理体系改进建议

李蓉蓉

【摘 要】 为探索宁波舟山港更加完善的应急管理体系，分析宁波舟山港应急管理现状，总结宁波舟山港应急管理工作以往和新冠肺炎疫情下所存在的问题。借鉴国内外较完善的应急管理体系和应急措施，结合宁波舟山港实际情况，提出建议：制定专项应急预案;明确应急协调职责;签订区域合作和区域联动协议;搭建应急系统入口。通过构建更加完善的应急管理体系，确保港口的安全生产运营，进一步加快宁波舟山港一体化建设的进程。

【关键词】 宁波舟山港;应急管理;应急协调;应急联动

0 引 言

宁波舟山港是我国重要的水运港口和远洋集装箱干线港。2020年初，新冠肺炎疫情的暴发，对社会各行各业特别是交通运输行业造成很大的影响。由于国内各省市受疫情影响程度不同，各地相继采取了不同等级的应急响应措施。在这样的应急机制下，宁波舟山港以往的应急管理方法难以适用，应急管理工作和应急管理体系亟待完善。

1 宁波舟山港应急管理现状

1.1 职能部门现状

应急管理工作涉及港航、交通、海事、航道等部门，目前宁波舟山港应急管理行政部门主要有3个：（1）宁波舟山港管理委员会（以下简称管委会），这是浙江省人民政府为了有效整合宁波与舟山的港口资源，实现港口一体化，适应市场发展需求而成立的。管委会负责宁波港域、舟山港域的规划管理工作和深水岸线的高效有序开发，协调两港一体化重大项目的建设，以及两港的生产经营秩序和有关规章制度的制定执行。（2）宁波市交通运输管理局（港口管理局）。（3）舟山市交通运输局。

宁波、舟山两市港口行政管理部门按属地管理原则依法行使具体港口管理职能，并由管委会进行协调管理。近年来，随着一体化建设的推进，管委会以成立工作小组、安全管理小组等形式，进一步细化协调工作的内容，但应急管理职能还有待进一步明确。

1.2 应急管理体系现状

为了建立健全港口突发事件应急体系，提高处置港口突发事件的能力，促进港口的安全生产和可持续发展，国务院颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》 《交通运输突发事件应急管理规定》 《水路交通突发事件应急预案》等，浙江省政府也出台了指导性文件《浙江省突发公共事件总体应急预案》，宁波市政府和舟山市政府根据国务院管理规划及省政府的要求，依据相关法律法规，结合本市实际情况，编制了《宁波市港口突发事件应急预案》 《舟山市港口突发事件应急预案》。宁波市政府与舟山市政府针对突发公共事件编制的应急预案，从应急组织体系、预防预警、应急响应、后期处置、应急保障等5个方面作了系统阐述，较全面地确定了应急管理各部门职责，以及明确划分了应急响应级别、应急处理等内容。宁波市政府的应急预案是以总体预案为核心的指导性部署，采用纵向覆盖的策略，各下级相关行政部门根据港口自身情况编制具体的应急预案，按安全生产类、自然灾害类、交通运输类、公共安全和公共卫生类等事故类别划分来编制。舟山市政府的应急预案则采用横向覆盖的策略，市级政府按事故类别编制港口各类突发事件细化的应急预案，各下级港口行政部门和企业根据应急预案进行职责明确和体系完善。

2 宁波舟山港应急管理中存在的问题

2.1 应急预案不完善

港口突发事件应急预案的编制吸收了多年应对沿海恶劣天气和交通事故的经验，对恶劣天气和交通事故的应急预警和反应及时、高效，应急管理体系建设日趋完善;但是，港口突发事件的应急预案在公共安全和公共卫生方面还存在不足，面对新冠肺炎疫情，应急预案就失去了操作性，应急管理出现了准备不足和沟通不畅的问题。在疫情初期，各个港区均采取“一刀切”的措施，禁止一切船舶停靠和船员上下船舶。港口应急管理上只能单方面等待上级指令然后再作具体部署，表现出滞后性。

宁波市政府与舟山市政府都在所属的行政管理区域内各自为政，制定的应急预案也只针对本市所管辖的港口群，而宁波舟山港地跨两市行政区域，目前虽然实行一体化合并运营，但两市政府对宁波舟山港的综合应急管理和协调工作均未制定相应的措施，缺少专项应急预案。

2.2 应急协调和监管难度大

应急协调工作涉及部门多，宁波市政府、舟山市政府各自管理本市区域港口，管委会仅履行协调之职，鉴于目前并没有制定明确的管理条例和办法，管委会无权作统一的调度。两市政府职责界定不够明确，应急协调工作难度大，一旦发生大型突发事件，很难联合行动作出高效及时的应急反应，这次在应对新冠肺炎疫情时就暴露出了问题。

宁波市政府和舟山市政府“平行”监管各自区域港口，呈现出各自监管和多部门共同管理的状况，监管界限不明确，缺乏统一性，导致在应急反应行动中缺乏权威性。

2.3 港口应急法律机制不完善

目前我国应急管理相关法律机制在不斷完善，逐步进入法制化、规范化的轨道。国家层面的法律法规在针对港口的具体应急管理工作指导方面还不够细化，各地经济发展和地理因素等存在巨大差异，符合本区域港口管理的可操作性法律机制还有待明确。宁波舟山港应急法律机制不完善表现为没有制定跨区域性质的合作协议和区域联动协议。目前已有港口开始探索区域应急合作的政策实践，但建立的合作机制多数仍仅限于相互交流学习和负责人联系会议制度。

2.4 应急信息共享困难

随着计算机技术的发展，近年来港口开始建设信息管理平台。目前，港口方面已建信息管理、运输管理、安全预警、安全监管等系统，但管理部门仍在使用各自的信息采集渠道和传递系统，并未形成信息共享网络。从社会机构方面来看，企业与政府间信息未共享互动;区域间与部门间信息不闭环，无法构成网络空间。信息缺失、信息片面、信息冲突等情况时有发生，这往往造成应急决策的延误和行动的滞后。

3 建 议

3.1 制定专项应急预案

（1）建议修订公共卫生和公共安全类应急预案，进一步完善应急体系建设;（2）宁波市与舟山市相关职能部门共同商议，制定宁波舟山港专项应急预案，加强各港口间应急机制的建立;（3）利用现有的两市应急管理组织机构，从预警、应急响应、应急保障等3个方面入手，作进一步的部署，成立联合应急行动小组，细化突发事故的性质和级别划分，明确联合行动方案，确定预警、应急响应和后勤保障的落实。

3.2 明确应急协调职责

目前宁波舟山港的应急协调工作，不仅地跨两市，而且还涉及多个港口，宁波与舟山的区域协调问题、港口与港口之间的协调问题需要完善。建议：（1）两市行政管理部门与管委会商议，颁布《宁波舟山港应急协调管理办法》，明确两市应急协调工作细节，进一步强化港口之间的协调工作，明确应急事故发生后各管理部门职责和行动方案;（2）加强管委会的协调职权，当宁波舟山港协调职责出现不明确或者矛盾时，由管委会全权抉择;（3）管委会成立第三方监管部门，在宁波市和舟山市的自我监管基础上加强第三方监管。

3.3 签订区域合作和区域联动协议

目前宁波舟山港仍按属地原则进行应急管理工作，应急联动难以实施，建议签订区域联动协议，制定联合行动方案，综合高效利用宁波舟山港港口资源。这样不仅能解决各个港口资源参差不齐的问题，使资源利用最大化，而且也能解决沟通不畅的问题，使应急反应更加灵敏。日本在应急管理方面非常注重法律法规的制定，且内容都非常全面，在应急演练方面也相对完善。借鉴日本的应急管理经验，结合宁波舟山港实际情况，建议对行动方案进行预演，在实践中验证方案的可行性，改进不足之处，完善协议内容。

3.4 搭建应急系统入口

应急平台的构建，可借鉴南宁市和柳州市两城市联动系统的经验，如：柳州市的城市应急联动系统属于协同模式，由市信息办建立统一的交换平台，各专业部门建立应急中心，报警电话通过交换平台直接分流到各专业部门建立的应急中心;南宁市的城市应急联动系统属于集权模式，建立了统一接警、统一指挥、联合行动的机制。结合宁波舟山港目前跨区域、多部门分散的信息平台现状，建议管委会成立一个信息管理部门，在现有信息管理平台上，增加一个应急信息共享板块，即信息系统的链接输出口，此板块在平时管理工作中为关闭状态，不会影响各部门的管理工作，只有当发生突发事故时，管委会信息管理部门启动联合行动时才有权限打开，信息由各部门系统输出口实时传送共享在管委会信息部门，信息及时汇总，进一步提高应急响应的效率，也避免了因为信息的缺失等原因导致决策和行动的滞后。应急系统输入口的搭建，一方面，不需要再重新建立统一的应急管理系统，既节约了时间，又完善了应急管理的体系建设;另一方面，节约了人力资源和经济资源，可操作性强。如今金融、服务等行业渗透进互联网领域，给这些行业带来了翻天覆地的变化，甚至改变了传统的行业模式。未来港口应急管理体系也會在互联网的快速发展下得到进一步完善，逐步实现区域间甚至是国家层面的统一的应急管理平台。

4 结 语

应急管理体系的建设和完善，是一项复杂且耗时的工作，并不能一蹴而就。在建设和改善的过程中，首先需要完善的是制度保证，其次这些管理措施必须具备可操作性，符合现实情况，以及在一系列预防、响应和后勤中，能保证应急管理工作的有效运行，提高港口安全管理水平。宁波舟山港作为省政府大力推进浙江海洋经济发展的重要港口，积极响应和落实“一带一路”倡议、长江经济带、浙江海洋经济发展示范区等国家战略的要求。应急管理是安全管理中相当重要的一环，通过这些措施进一步完善应急管理体系，保证安全生产，使宁波舟山港一体化进程更进一步。