服务交通强国建设亟待补齐我国救捞系统发展短板

肖克平

1 救捞系统是我国海上应急救援中坚力量

我国海上应急救援力量包括救捞系统①专业队伍，海事、港航公安、渔政、公安水上执法等救援队伍，以及应急救援志愿者等，過往商船、渔船也有义务参与海上应急救援行动。救捞系统是我国唯一的国家海上应急救捞专业力量，具有执行空中、水上水下立体救助任务和应急抢险打捞任务的综合能力，最危险、最紧迫、最艰巨的海上救助打捞任务大多是由救捞系统专业队伍完成的。

救捞系统是我国海上应急救援中坚力量，是国家应急救援保障体系的重要组成部分，是我国国防交通战备的重要力量。遭遇台风的渔船、碰撞起火船舶的火灾扑救和人员救助、失去动力的故障船舶、翻沉船舶的人员救助，以及坠落入水飞机的抢险救援等，都离不开这支专业救捞队伍。救捞系统还承担了我国神舟飞船发射时的海上应急救援保障、西沙东沙海域国际大救援、汶川地震救援等特殊重大任务，体现了国家专业救援队伍的责任和担当。救捞系统在1951―2018年期间，成功救助遇险人员人（其中外籍人员人），救助遇险船舶5 108艘（其中外籍船舶924艘），打捞沉船艘（其中外籍沉船97艘），为保障海上人命、财产和环境安全作出了突出贡献。

2 国家重大战略及外部环境形势对海上应急救援提出更高要求

随着我国全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国宏伟目标的确立，以及交通强国、海洋强国战略和“一带一路”倡议的实施，我国沿海经济活动和深远海开发活动日益频繁，海上货物运输量特别是原油、危化品运输量持续增长，海上搜救打捞力量担负的维护国家利益、保障人命环境财产安全和服务经济社会发展的任务越来越艰巨。因极端天气和人为因素引发的海上遇险事件的增多，国家政治军事、海洋维权等非传统应急任务的逐年增加，都对我国水上应急救援保障工作提出了更高要求。

国家有关部门高度重视提升海上应急救援能力。2018年9月28日，全国政协召开座谈会，围绕“推进国家海洋救助保障体系建设”建言资政，推动进一步提升高效应对海上重大突发事件的能力。认清救捞系统发展面临的问题，有利于采取针对性措施提升救捞系统水上应急救援能力，更好地服务交通强国建设。

3 救捞系统发展面临的问题

3.1 专业救捞队伍法律地位不清

对于我国的海事、消防、武警等队伍，都有相关法律明确利益相关方权利和义务;而对于国家专业救助打捞队伍所承担的社会责任、职能地位目前尚无法规对其明确规定，以致救捞行为缺乏法律保护，救助处置程序缺乏法律依据。国家层面上的救捞立法缺失，使得海上救助行动缺少法律支持，对救助指挥决策、救助免责、搜救终止、强制打捞、报假警追责等都缺乏明确的法律规定，造成救助机构救助职责范围难以界定，救助责任无限放大，而救助机构和人员却没有相应的权益保障。

3.2 应急处置海上重特大突发事件能力不强

随着船舶专业化、大型化、现代化发展，新建30万～35万吨级油船、40万吨级矿石船、2万TEU级集装箱船、16万～22万吨级邮轮等大型船舶已成为当今船舶发展趋势。对于恶劣气象条件下大规模群体性海上遇险（如邮轮海上遇险）、大吨位船舶在深水水域沉没、大型油船溢油、化学品船泄漏等重特大海上突发事件，我国现有的海上专业应急救助能力不足，深海沉船整体打捞能力不够，对海上大面积溢油、危化品污染处置能力不强。发生在2018年1月的“桑吉”轮燃爆事故，警示我国必须提升凝析油等危险化学品事故应急处置能力、溢油处置能力和海上消防能力。

3.3 深远海搜救打捞能力不足

在马航MH370航班全球大搜索行动中可以发现，我国在深远海搜救打捞方面存在诸多不足，如深海探测技术装备和海上高性能低空搜寻技术装备不足，深海打捞技术和装备不足，救援船舶实时通信能力不足，救援补给能力不够等。我国的深远海搜救打捞能力与我国作为世界第二大经济体的国际地位不匹配。虽然在“十二五”和“十三五”规划期内我国加强了深远海搜救打捞装备的建设，但深远海搜救打捞的装备、人员队伍、技术技能还处于建设期，设施设备数量有限，难以高效应对海上应急任务，尤其在海况复杂的南海海域（最深处逾 m），我国救捞系统的救援能力还非常有限。

3.4 待遇与职业风险不匹配

救助抢险任务大多在恶劣气象条件下进行，救助人员的生命安全和身心健康受到恶劣环境的威胁和影响，救助抢险工作是艰苦的高风险工作。调查发现，专业救助人员人均年收入远低于社会同类人员的平均水平（救捞系统船长、轮机长、直升机机长等主要专业技术人才的年均收入仅为社会同类人员的50%），海上救助人员的待遇与其高难度、高风险、高强度的救助工作不匹配。救捞系统中存在的高级技术人才和特殊岗位人员（船员、飞行员、潜水员等）待遇低、引进难、留住难的问题，正影响着搜寻救捞队伍的稳定和救捞事业的发展。

3.5 经费保障不足

自救捞系统体制改革以来，国家投入资金提升救助打捞装备，救助船艇从改革初期（2003年）的34艘增加到2018年的75艘。2003年，六部委文件规定：救助局的事业经费纳入中央财政支出预算;根据目前救助基地布局和救助船舶配备需要，3个救助局的事业编制为名，今后新增救助基地和船舶、机场、飞机所需的人员编制另行核定。目前国家对救助单位在新增救助装备方面有装备的一次性投入资金，但在装备维护和运行费用和训练费用上的支持偏少，且人员编制并没有新增。这导致目前救助单位人员经费不足，人员队伍不稳定，救助船舶训练经费短缺，训练强度不够，救助船员技能水平下降，对救捞事业可持续发展带来挑战。

3.6 参与国际海上搜救打捞行动不够多

虽然我国海上搜救打捞队伍曾参与马航MH370航班全球大搜索、泰国普吉岛客船救援、马来西亚海域“荣昌8”轮失事应急救援、韩国“世越号”客船打捞等国际性海上搜救打捞行动，但参与的国际海上搜救打捞行动还相对较少，在海外应急救助打捞综合补给、国际海上搜救合作机制、海上搜救信息共享、相关海洋地理测绘基础资料等方面还存在诸多不足。

4 提升救捞系统搜救打捞能力的建议

4.1 加快明确搜救打捞工作法律地位的立法进程

加快海上搜救打撈相关立法进程，厘清权责边界，推进国内法规与相关国际公约的接轨，赋予海上搜救打捞工作应有的法律地位。短期内较难由全国人大或国务院制定与搜救打捞相关的法规，建议先争取交通运输部来制定部门规章，通过交通运输部规章明确专业搜救打捞队伍的职责、权利、义务和救捞处置程序，规范海上搜救打捞主体行为，为海上搜救打捞行动的开展提供依据和保障。

4.2 着力发展重特大突发事件的应对能力

为应对深远海海域突发灾难性事件，需要建造能够搭载深海探测设备的深远海大型远洋救助船。研发或购置水面、水下搜寻探测设备，包括配备多波束回声探测仪、米级深海拖曳系统和自主式无人潜航器等，以应对深海水下搜寻需求。加强溢油应急处置能力建设，重点加强大型溢油回收船建造和救助船舶溢油回收设备的配备，并强化相关操作人员的训练。加强危化品船舶事故应急处置设施、海上消防设施和危化品防护设施的建设，提升针对危险品船舶事故的应急救援能力。科学配置救助航空器，提升海空立体救助能力。加强深水打捞装备技术研发，包括吨级起重能力半潜式动力定位救捞工程船、8万吨级和10万吨级自航半潜船的建造购置，以及米级深水机器人及专业作业工具的研发。加快适应内陆深水救援的移动装备研发，提升内陆远程深水救援能力，配置能应对各种复杂水域环境的性能出众、机动性高的箱式化机动应急系统，并配套相应快速转运车辆。

4.3 加强救捞装备技术研发，提升救捞科技水平

关键核心技术必须依靠自主创新实现突破。要重点加强高等级海况条件下群体性遇险人员快速搜救、深远海立体搜寻扫测、大吨位大深度沉船快速整体打捞、大面积海上溢油清除、沉船存油及危化品污染处置、内陆深水应急救援等装备技术集成创新研发，进一步突破长期制约救捞发展的核心技术问题。推进500米级饱和潜水系统成套技术的研发，建设深潜水救捞技术装备工程与潜水医学研究中心;加大深水大吨位船舶打捞辅助技术、沉船存油及危化品清除回收技术研发力度;开展无人机、无人船、无人潜水器等先进智能设备在救捞领域的研发应用;建设海上遇险模拟系统，在模拟的恶劣气象海况条件下进行海上搜寻救助打捞专业训练，提高搜救人员在复杂危险环境下有效执行人命搜救的技能。

4.4 建设南海综合救助基地，加强远海搜救综合补给能力建设

在南海海域建立永久性的搜救船舶、航空器应急救助基地，提升我国南海海域应急救助能力。从国家航空救援网络和交通运输部综合交通运输体系层面推动救助飞行基地建设，争取各地改扩建机场或建设通航机场时配套建设救助飞行队基地设施和起降点，更好地发挥飞行救助的作用。

4.5 提升专业救助人员待遇，建立奖励机制

在综合考虑社会同行业收入水平的基础上提高专业救助人员工资待遇，并在国家现有的风险作业津补贴项目中增加专业救助船员、飞行员、潜水员、救生员等的风险津补贴项目。参照军队立功授奖管理规定，建立海上救捞奖励机制，让这些以高难度、高风险为常态的搜救人员在流血流汗的同时得到应有的奖励，激发专业搜救人员干事创业的动力。

4.6 重新核定救助设施装备、人员数量和所需经费

为解决救助单位救助装备与人员编制和经费不匹配问题，建议根据新增救助基地和船舶、机场、飞机所需的人员编制重新核定救捞系统人员编制、人员经费和工作经费。实战化日常训练是全面提升救助能力、确保在复杂环境下实施高效救助的关键，建议根据救助工作的特殊性、风险性、实战性，补足专业救助和飞行单位日常训练经费缺口，使必要的救助实战训练得以保证。打捞单位具有明显的公益性与市场化并重的属性，其承担了大量公益性的抢险、打捞任务，是国家建设交通强国不可或缺的专业打捞队伍，一些关键设备和技术仍然需要国家财政支持。

4.7 实施专业救助打捞力量“走出去”战略

为更好履行国际公约义务，深化共建“一带一路”合作，助力交通强国和海洋强国建设，彰显负责任大国形象，要实施专业救助打捞力量“走出去”战略，建立国际应急救援保障体系，建立双边或多边海上搜救国际合作机制，畅通我国专业救助打捞力量“走出去”的通道，更多参与海上应急救助和抢险打捞国际行动，并在重点水域建立应急救捞基地，提供后勤保障。与“一带一路”沿线国家建立海上搜救打捞交流合作机制，加强信息资源共享，开展相关人员培训和技术交流合作。