融通、同构与转型：运动式环境治理与政治势能的联动逻辑

贾秀飞，贺东航

（1．华东理工大学 马克思主义学院，上海200237；2．复旦大学 社会科学高等研究院，上海200433）

“百年未有之大变局”映现了世界发展的动荡性与不确定性，世界秩序、价值、走向在“变”的过程中慢慢孕育、塑形。中国之治影响力不断凸显，链接着大变局的“破”与“立”的两岸，中国智慧在“破”与“立”两岸构造的现实中展示着自身魅力。在国家治理体系与治理能力现代化的背景下，中国的环境治理探索既反哺了理论，又催化更新了环境治理的现代化经验。环境治理问题无法彻底撇开政府的作用，政治性元素在诸多类治理过程中一直存有，只是产生的势能强弱不同。运动式治理突出强调治理主体在一致行动时，主动打破常规进程，动员自身资源，推动多方力量，致力于解决重大社会问题或者某方面突出的问题，从而实现一定的治理效果。运动式治理与政治因素天然相连，环境治理中的运动式治理经常展现在人们面前，如新闻报道中的各类“关停行动”、“专项行动”、多个地方启动或打响的环保治理“百日攻坚战”等，运动式环境治理过程的铺陈与治理效能关涉着政治性元素的系列关键词：政治任务、激励、考核、红头文件、领导小组等。

中国特色的政治性元素对中国公共政策的影响较为明显，政治性元素可以高度概括为党与政两大主体，两者在中国公共政策中扮演的角色不同，在“党决政行”的体制下，党政联合的政策压力与政策各项期待值均要高于常规政策运行体制下的公共政策，而这种具有中国特色的“位阶推动”概念化后，我们将其称作“政治势能”［1］。政治势能作为中国之治政治性元素的表征之一，影响着环境公共政策的变现能力。因此，运动式治理与政治势能之间是否存在一定的关系？政治势能如何作用影响环境治理过程，未来两者之间应如何科学地联动？这些问题值得探究，关系到国家治理能力与治理体系现代化这一重大主题。

一、文献回顾与问题提出

运动式治理的研究一直在进行，诸多学者从多个角度、多元方法探究这一主题，相关文献在质量与数量上都较为可观。早期研究多来自英文文献（Bennett，1976；Cell，1977；Whyte，1974），主要聚集于西方学界兴趣浓厚的新中国成立后的大型国家运动。国内运动式治理的研究主题词2004年首次出现在公开的文献中，①淮河污染10年治理成效甚微，其中教训很多，而运动式整治无疑是其中之一要端。首次运用“运动式”来阐述淮河治理的方式，但是并没有深入探讨此概念。参见刘效仁《淮河治污：运动式治理的败笔》，载于《生态经济》2004年第8期。作者主要分析1994—2004年，历经十年有余，淮河治理成效不彰的原因。2007年之后，更多的学者进入运动式治理的研究中，特别是近几年运动式治理与国家治理体系和治理能力研究主题相吻合，成为分析治理形态、治理能力以及治理现代化的重要切口。当前学界对于运动式治理的研究不断深化，不仅聚焦于阐述运动式治理的概念与成因，而且在运动式治理效果研究过程中主题移至常规治理，阐述运动式治理与常规治理之间的联系，可谓发生了总体上根本性的转向。马红光基于驻京办的整顿分析，认为改革开放以来经历多次以运动式治理方式进行的驻京办的整顿，实践显示，运动式治理已是一种常规化的政府治理方式，表现出程式化和不规则的周期性特征［2］。王辉以川东T区“活禽禁宰”运动为例，从变迁动因、变迁关系、关键节点以及变迁方式四个维度揭示了基层运动式治理转向长效治理的内在机理［3］。徐明强、许汉泽则研究了脱贫攻坚指挥部的实践过程，从人事与组织架构、会议与文件制度、上级与下级关系等方面进行静态描述，从组织型变、任务执行、监督考核三个方面进行动态描述，得出攻坚治理模式具有“运动其外、常规其内”的基本特征，对运动式治理常规化的转型范式进行了理论反思［4］。

政治势能作为分析中国之治的理论研究框架，是具有本土话语特色的概念。政治势能由学者贺东航、孔繁斌首次提出，最初来源于政策官语“高位推动”。虽然政治势能是一个新生的学术概念，但是对于公共政策执行的中国特征、治理的中国经验具有相当的解释力。政治势能关联“政策势能”和“政策变现”两组概念，是对“高位推动”的学理性表达，其主要有三层含义：一是政策的发文单位的位阶不同，则呈现不同的政治势能。二是政治势能直接影响政策执行的效率和效果。三是政治势能较为充分地展现了中国公共政策执行中长期存在的层级性治理与多属性治理问题。政治势能给执行主体戴上了“紧箍咒”，可以突破官僚体制原有的惰性和部门割裂，以高效的执行力，尽快实现政策变现［5］。

运动式治理与政治势能不是割裂的，而是统一于运动式治理形式之中。运动式治理的研究多借助案例进行分析，在解析运动式治理的形成原因、作用过程以及治理效果时不可避免地涉及政治性元素关键词，如科层制、政治动员、压力型体制、奖惩制度等。从本质上讲，运动式治理的发生离不开官方的高位推动，系列政治性元素在运动式治理中产生作用，导引着运动式治理的发展与变化，因此运动式治理与政治势能之间呈现“强相关性”。政治势能的研究中必须言之有物，案例的辅助可以使得政治势能的作用得以充分彰显，政治势能对于公共政策的执行、地方治理以及属性（环境污染、创卫、执法等）问题治理具有全过程的影响。目前尚未有相关文章探究运动式治理与政治性元素、特别是政治势能的关系。殊不知，政治势能始终内嵌储存于运动式治理中，与运动式治理互相联系、互相作用于国家治理体系与治理能力现代化。在运动式治理中，近几年主要关注于环境执法、环保督察、环境污染、环境政策执行等方面，总体上讲，运动式水环境治理研究文献较少。因此，以水环境治理相关案例为辅助，分析运动式环境治理与政治势能之间的联动逻辑，具有一定的意义与价值。

二、悄然融通：运动式环境治理与政治势能关系的逻辑起点

（一）运动式环境治理与政治势能融通理路

运动式治理与政治势能的单向研究遮蔽了两者之间的关联，由于政治势能这一新生学术概念出现时间较晚，致使运动式治理中的政治性元素无法超越阈值，一直作为运动式治理的附属特征而显现，政治性元素的模糊与运动式治理互相牵扯，导致诸多研究无法从政治因素层面给予运动式治理更深入的创新性解释。运动式水环境治理也是如此，运动式水环境治理既有运动式治理的特征，也包含着水环境治理的特质，即水环境治理往往不是一蹴而就的，需要时间的积累。因此，在运动式水环境治理过程中，可以更加生动、全方位地观察政治势能的显现、作用与变化。运动式环境治理核心功能在于超常规治理的有效性，正是基于大环境下治理资源匮乏的现实以及对于高治理效能的追求，使得运动式环境治理得以产生。相对于常态治理，运动式治理的特征体现在治理手段的灵活应对、资源配置的整合倾向及组织形式的扁平化［6］。运动式环境治理的驱动力在于跨越旧有的条块关系，打破科层制，调动多方面的资源，快速实现治理效能，这一过程如果没有政治势能的渗入并持续推动，则无法一直进行。政治势能的核心在于标识政策执行场域的政治属性，如势能一般，必然有高有低，政治势能高则政策势能高，政策的变现能力就强。政治势能影响着运动式环境治理场域中多个要素与主体，比如资源动员、官员态度、科层协作等。政治势能是中国环境公共政策特有的“隐形色”，政治势能的强弱在中国环境公共政策中呈现着，捕捉其身影需要分析水环境治理相关案例，如太湖治理、新安江治理模式等，这些案例有的具有阶段性运动式治理的特征，有的则在演化中逐步纳入常规治理体系之中。

（二）案例循迹：运动式环境治理与政治势能融通过程

太湖是中国第三大淡水湖泊，流域面积近3．7万平方公里，水域面积逾2300平方公里，贯穿江苏、浙江、上海，是中国人口密度最大、城镇化率最高、工农业生产最发达的地区之一。太湖治理第一阶段为1991—2004年，投资金额愈百亿。1995年国家环保部门启动“三河三湖一市一海”治理，1998年国务院有关部委会同苏、浙、沪发动了声势浩大的水污染治理运动，即“聚焦太湖零点达标”行动。“聚焦太湖零点达标”行动，属于运动式环境治理的典型，这一行动号称在1998年底，太湖地区1035家重点污染企业必须全部实现达标排放。1998年12月31日23时，国家环保总局无锡“聚焦太湖”指挥部灯火通明，江苏、浙江、上海两省一市政府依次电告了治理最后完成情况和“零点行动”检查结果。1999年元旦前，官方宣称：治理已“基本实现阶段性目标”。然而，研究者张巍①根据1998年11月和1999年10月的监测数据，对“零点行动”前后太湖各监测点位的水质状况及DO、CODMn、TP、TN、Chla等主要指标的空间分布进行了对比，发现污染状况并未得到明显改善。参见张巍、王学军等《太湖零点行动前后水质状况对比分析》，载于《农村生态环境》2001年第1期。与孙卫红②通过“零点行动”前后的1998年、1999年太湖湖体总氮、总磷、叶绿素的浓度分布与比较，说明太湖仍然处于富营养状态，“零点行动”并没有从根本上改善太湖水质。参见孙卫红《“零点行动”前后太湖水质比较分析》，载于《江苏环境科技》2003年第1期。分别于2001年和2003年在学术文章中分析了“太湖零点行动”前后水质变化状况，得出的结论是一致的，即污染状况并未得到明显改善。

在这一运动式环境治理案例中，各种政治性元素与政治势能悄然融通。首先，召开会议进行压力传导。早在1996年4月，国务院环委会在无锡召开太湖流域环保执法检查现场会，其中包括国家部委领导和苏、浙、沪三省市领导，属于前期的压力集聚，成为政治动员的风向标。其次，红头文件先行与宣传鼓噪。此次行动起源于《太湖水污染防治“九五”计划及2010年规划》，此外，国家批准了《太湖环境治理计划》，江苏省出台了《江苏省太湖水污染防治条例》等。而1999年元旦前“聚焦太湖零点达标”行动，成为全国瞩目的重大事件，引起中央和地方30多个新闻单位的重视，仅中央电视台就派出33人，记者人数达100多人。③参见《无锡年鉴》2000年关于“太湖治理零点行动”特别报道，第302页。红头文件与舆论造势全方位调动并激活了沉睡的多种资源。再次，成立领导协调小组。领导小组是对广泛存在的各级各类领导小组、协调小组、工作小组、委员会等议事性、协调性工作机构和机制的总称［7］。“聚焦太湖零点达标”行动中，国家环保总局成立“聚焦太湖”前线指挥部，统一指挥“零点达标”行动，主要职能为加强监督调度、水质监测和新闻宣传，查处群众举报，加快排污单位达标排放的步伐。最后，政治激励与晋升、锦标赛体制在运动式环境治理中同样发挥着重要作用。运动式环境治理以绩效为导向，中央设置目标与规则，自上而下的政治激励与地方政府官员的晋升博弈互相作用。而锦标赛体制与总体性社会的政治运动手段有着内在的契合性［8］。“太湖零点行动”指挥中心分两组进行检查，零点行动时，江浙沪各地党政及环保部门人员赴现场督查达标排放企业情况等，检查与督察的背后浸淫着一整套潜在的晋升、激励以及惩罚的政治表达。因此，在运动式环境治理的过程中，各类政治性元素与政治势能的融通过程，也是政治势能作用的三大进阶过程：第一阶段，“党的领导在场”；第二阶段，“构建权势”；第三阶段，“借势成事”。通过三个阶段政治势能的集聚，对“逆势而行者”起着阻遏、阻止或改变行进方向的作用，对“顺势而行者”则起到推动、激励的作用，驱动着运动式环境治理不断向纵深发展。“太湖零点行动”作为运动式环境治理，会议的压力传导，可以归类于政治势能第一阶段“党的领导在场”，包括会议中国家部委领导以及苏、浙、沪三省市领导在场协商。红头文件以及成立领导协调小组则属于政治势能的第二阶段“构建权势”，其目的在于统一思想、释放信号以及治理任务的分工与整合，并且为政治势能的第三阶段“借势成事”构筑了基底。

三、同构检验：运动式环境治理与政治势能的媒介凭借

（一）运动式环境治理与政治势能的同构总貌

运动式环境治理与政治势能在悄然融通，运动式环境治理的发展离不开政治势能的推动，政治势能也需要在运动式环境治理的框架内得到阐释。运动式环境治理与政治势能作用于治理过程都需要凭借一定的媒介，在“太湖零点行动”中，运动式环境治理过程历经前期会议的压力传导，红头文件与媒体鼓噪，成立领导协调小组以及锦标赛、晋升的多重耦合，而这恰恰也是政治势能作用的枢纽。政治势能在影响政策变现时也需要依赖一定的机制，诸如领导在场、文件的位阶与叠加效应、舆论宣传以及正负的激励机制等，否则政治势能的作用也无法表征。因此，运动式环境治理与政治势能在悄然融通的过程中，两者之间的同构性还需要被进一步检验。

同构性是指事物之间在结构构成或结构属性上有某种程度的相同性，使得事物的变化发展受到共同原因的影响，事物之间因此能够相互融合、相互促进，而不是相互排斥［9］。对运动式环境治理与政治势能进行同构检验，并非试图弥合二者的区别或者活动的边界，而是致力于发现两者之间存有的本质联系，找寻二者的同构契合点。因此，检验同构性就要找到彼此的结构构成或者结构属性上的相同性，即运动式环境治理与政治势能的作用媒介。在案例上选取新安江流域的生态补偿样本，这一案例的起始点具备运动式环境治理的特征，但是却最终呈现出常规治理的样态，案例的循迹与分析过程有助于更加全面地发掘运动式环境治理与政治势能作用媒介的相同性，进一步展望运动式环境治理未来的发展变化。

（二）案例锚定：运动式环境治理与政治势能的作用媒介

新安江发源于安徽黄山，平均出境水量占下游浙江千岛湖入库水量68%以上，新安江流域水质事关整个长三角的生态安全。而在21世纪初，随着黄山工业化、城镇化的加速发展，大量污水、垃圾通过新安江流入千岛湖，流域生态安全面临严峻挑战。早在2006年、2007年，财政部、原环境保护部多次组织皖浙两省深入调研新安江流域生态问题，两省都对新安江流域生态补偿问题十分重视，但在如何补偿的问题上，却各持己见［10］。2011年2月，时任中央政治局常委、国家副主席的习近平同志作出重要批示，强调“千岛湖是我国极为难得的优质水资源，加强千岛湖水资源保护意义重大，在这个问题上要避免重蹈先污染后治理的覆辙”，希望“浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路”［11］。2011年9月，财政部、环保部会同皖浙两省历时两年多研究制定的《新安江流域水环境补偿试点实施方案》正式印发。两轮试点结束后，2012—2017年新安江上游流域水质总体为优，千岛湖水质总体稳定保持为二类，水质变差趋势得到扭转，2018年皖浙两省第三次签订补偿协议，补偿机制逐步常态化。

在新安江治理模式中，具有运动式环境治理的开端背景，治理前流域水质较差，治理难度较大，涉及协调皖浙两省，要加强中央的政治势能才可以实现流域内的生态补偿。其中，中央高层重要领导的批示起到一锤定音的效果，新安江治理模式正是在时任中央政治局常委、国家副主席习近平同志的批示后全面开展起来。此外，中央相关业务部门的合署文件有利于统一思想与科学分解任务，政治势能借助中央的指导文件传导于地方。在地方的政治势能层，政治势能在地方集聚，安徽省将新安江治理作为生态强省建设的“一号工程”，成立省新安江流域生态保护补偿机制领导小组，同时在黄山市级层面成立了相关领导小组，致力于水利、农业以及环保等相关部门的协调与资源的调动。在考核奖惩机制上，对黄山的考核指标侧重于生态保护，淳安县对相关乡镇部门业绩考核的体系中，生态指标比重约占70%。新安江治理模式与太湖治理的“零点行动”有所差异，新安江治理模式经过两轮的试点已经逐步常规化，而太湖治理的“零点行动”则演变为运动式环境治理的典型，虽然两者的发展趋势不同，但是政治势能在其中都发挥了重要的作用。在新安江治理模式与太湖治理“零点行动”中，政治势能作用的媒介不同，补缺之后，领导的在场、文件的叠加、激励机制、媒体鼓噪等，既是政治势能的作用媒介，也是运动式环境治理的重要举措或者治理过程的关键环节。因此，运动式环境治理与政治势能的作用媒介具有同构性，如图1所示。运动式环境治理的形成过程与关键环节中都浸染着政治势能的作用媒介，且可以大致归类于政治势能的三个发展阶段，而政治势能的三个发展阶段也是运动式环境治理的形成与发展变化的过程。作为一个开放的场域，未来不排除更多的具有同构性的媒介进入场域中，继续影响着运动式环境治理进程与政治势能的发展。

图1 运动式环境治理与政治势能作用媒介的同构

四、转型趋向：运动式环境治理与政治势能的变化末梢

（一）互促共进：运动式环境治理与政治势能的走向

运动式环境治理与政治势能互相作用，运动式环境治理的发展离不开政治势能，政治势能助推着环境治理的运动化或者常规化，特别是在势能迅速集聚到一定的高位阶，然后短期内迅速释放时，一般会将治理挤压至运动化轨道。当然，政治势能也需要“寄居之所”，其中以公共政策为中枢，影响着环境治理的方方面面。运动式环境治理与政治势能无法割裂，政治势能既是体制内压力传输的展现，同时也是治理资源不足情形下的应时之策。在太湖治理与新安江治理模式中，我们看到环境治理的两种不同走向，太湖治理“零点行动”最终演变为运动式治理模式，政治势能在短期内迅速聚集与释放，治理成效不足，治理效果出现反弹。而新安江治理模式虽然起始具备了运动式环境治理的特征，政治势能短期集聚，然而最终在两轮的试点之后逐步进入常规治理格局之中。虽然运动式环境治理与政治势能作用下的治理模式出现不一样的发展趋势，但是两者之间却始终是互促共进的。当治理走向运动式环境治理模式时，虽然可能造成系列后果，治理效能较低，行政成本、资源耗费与最终的治理获得感不成正比，但是运动式环境治理却给予政府丰富的学习经验，政府的过程学习一直在进行。而政府作为一个能动的主体，显然非常了解每一次运动式治理的运用会导致政党部分组织资源的消耗，如果运动式治理效果不佳，甚至会导致部分权威性资源流失，而且一旦将运动式治理纳入日常化范畴，就会提高组织的运行成本，也会提升民众对于政府的期望值，期望与现实的差距过大往往会削弱民众对于党和政府的信任度，因此政府也不会轻易将某些类型的运动式治理日常化［12］。因此，政治势能与运动式环境治理合力后无论最终走向是进入运动式治理范畴还是纳入常规治理体系之中，两者之间联通的变化末梢也更加的明晰，如何利用政治势能更好地服务于治理体系与治理能力现代化，避免治理的运动化，持续巩固发展中国特色社会主义制度优势，以“中国之制”彰显“中国之治”，是未来需要面对的新课题。

（二）运动式环境治理与政治势能的共同转型及启示

运动式环境治理与政治势能的同构性使得二者彼此互嵌，且当前逐步向常规治理体系转型，而纳入常规治理体系中也是二者共同转型的目的地，最终则是要在发展中凝练出中国之治的文本。新安江治理模式虽然起初具有运动式治理的开端特征，但是随着试点经验的积累与发展，现在已纳入常规治理体系中。太湖治理“零点行动”演变为运动式治理，在开启第二阶段的治理中，特别是在2007年水危机事件之后，太湖治理逐步行稳致远，已实现向常态治理的转向。太湖治理“零点行动”之前政治势能迅速聚集，之后在零点时刻瞬间释放，政治势能的快速消散既形塑了治理行动的运动式特征，又引致了“零点行动”之后治理效果的反复，进而在2007年爆发了太湖水危机事件。在太湖水危机发生之后，政治势能再次迅速集聚，时任中共中央政治局常委、国务院总理温家宝调研太湖污染，并提出十点要求，此后中央、省级政府以及地级市政府等多部门的跨区域协作开始对太湖进行了长达十多年的治理。水危机之后，太湖治理的政治势能并未消散，而是始终维持在一个较高位置运行，在地方势能层，地方领导的在场（考察、批示与讲话等）、文件的高频率出台等，为太湖治理的行稳致远“保驾护航”。新安江治理模式随着时间的发展纳入常规治理体系中，虽然在中央领导批示后治理的政治势能攀升至高位，但是新安江治理给予政治势能充分的释放空间与时间，且政治势能在中央与地方之间分布逐渐均衡化。诸如安徽省将新安江治理提升为生态强省“一号工程”，从省级到市级领导小组的成立，考核指标向生态倾斜，累积出台70多项政策文件等，种种地方举措揭示了政治势能在地方的逐步弥散，并演化为新安江常规治理的持久动力。

运动式环境治理与政治势能二者之间的联动逻辑不仅在于展现运动式环境治理如何走向常规化，更加值得研究的是走向常规化背后的机制与原因。首先，政治势能的聚拢与科学落位至关重要。太湖治理与新安江治理模式在转型走向常规化治理的道路时，政治势能的集聚是必然的，一方面是中国之治特色之彰显，另一方面是现实的治理需求。政治势能在集聚之后的消散则是缓慢的，逐渐充盈于中央与地方之间，且政治势能维持在一定的高位，在地方势能层已然演化为多种举措，成为常规治理体系的有机组成部分，因此无须再次高强度地集聚政治势能重复启动环境治理，运动式的特征已经彻底剥离了治理的形态。其次，政治势能既需要一定的凭借媒介，又需要一定的规则、制度予以支撑。政治势能在注入治理肌体中要“对症下药”，而不是成为一剂“虎狼之药”。太湖治理与新安江治理中是科学的中央与地方财政事权和支出责任划分，较好地解决了中央集权与地方有效治理之间的矛盾，政治势能借助系列规则、制度得到了良好的落位，并进入规则、制度中继续潜藏，进而转化为实现治理效能的源源动力。比如，2020年7月国务院办公厅印发《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，这一文件有利于未来政治势能在央地之间更均衡的漫延。最后，要充分尊重地方的自主性。运动式环境治理发生的场域在地方，政治势能最终要进入地方势能层，地方的自主性与活动空间也在无意中拉伸了政治势能的释放时间，一定程度上缓解了政治势能的“大起大落”。本来带有运动式“病灶”的治理组织在时间与实践的打磨下逐步嵌入常规治理体系之中。我们最终想要实现的是“多维复合型均衡治理模式”，并促使运动式治理转向常态化治理［13］。

余 论

运动式环境治理与政治势能之间的互相作用，拓展了政治势能的存在空间。运动式环境治理如今依然在中国大地时而上演，但大型的运动式环境治理、特别是治理中迅速集聚与释放中央高位政治势能的现象已经不常见。政治势能在地方的运作逐步常规化。在微型的区域性运动式环境治理的再运动化过程中，地方势能层在不断地作用，从而促成了再运动化。原因在于当地方政治势能减弱后，“运动式”手段消解为日常行政，其治理绩效逐渐下降，上级政府不得不再度采用运动式治理的手段，对基层政府施加压力，造成绩效导向下治理过程的“棘轮效应”，治理过程陷入“内卷化”［14］。但是运动式环境治理的再运动化，随着时间的积淀、政治势能的聚拢与科学均衡的落位、政府学习过程的行进，最终会有部分常规治理因素、经验等被习得，并且进入国家治理体系与治理能力现代化的内涵与要求之中。未来，要将高势能公共政策嵌入科层的常规政策执行体系中，使其构建新的常规化运作（执行主体、执行机制、执行模式、分工与专业化）模式，并与“制度化”的公共管理体制进行整合，使之融入现代国家政权建设的结构化过程中。运动式环境治理与政治势能的联动逻辑注解了中国之治需要的是一个有限的且有能量的政治势能，政治势能应更好地服务于未来国家的现代化建设以及国家治理能力现代化，其立基点要指向真正的“善政”，坚持“人民至上”的国家治理理念。