深化城市安全风险评估 构建安全发展示范城市

文/李传贵 常明亮

自各地陆续开展城市安全风险评估、安全发展示范城市创建等工作以来，均取得了显著的成效，但也暴露出一些问题。在新形势下，如何深化城市安全风险评估，如何扎实有效地开展安全发展示范城市创建工作，切实管控好城市的重大安全风险，持续推进城市安全治理体系与治理能力现代化，是我们必须要认真考虑的问题。

城市安全发展存在的主要问题

理论方法不成熟

一是相关概念不清晰。如对风险、城市安全风险、城市安全风险评估、风险和隐患的区别等相关术语的含义，并没有形成统一的规范性认识；对于工作范围，有的只考虑生产安全事故，而有的还考虑了自然灾害、城市公共安全等；对于辨识评估的深度，有的只辨识到风险源，而有的还对具体的事故原因和途径进行了辨识。城市安全发展的内涵到底是什么，如何正确理解综合性、全方位、系统化的城市安全发展体系，这些都还没有形成统一的认识。

二是对系统性安全风险辨识管控不够。城市是一个开放的巨大系统，城市系统的复杂性使城市安全风险呈现叠加性、关联性、复合性特点，一起重大事故往往可能引发一系列连锁事故。城市安全风险管理更加强调对系统性风险的辨识和管控，以及跨行业、跨区域、跨层级的联合协作。但目前由于城市安全系统性风险防控的相关技术方法还不成熟，相关单位开展城市安全风险辨识评估的思维方式大多还停留在企业安全风险辨识评估的阶段，对城市系统性安全风险辨识存在不足。并且，城市安全风险防控基本上是各行业领域各防各的风险，各部门间缺乏有效的衔接，风险防控的碎片化与城市安全风险的系统性防控要求严重不适应。

应急管理部研究中心开展江苏省苏州市吴江区安全发展示范城市创建项目企业培训

三是相关工作之间的关系不清楚。目前城市安全相关的工作有城市安全风险评估、构建双重预防机制、安全发展示范城市创建、城市综合防灾减灾、自然灾害风险普查等，这些工作之间既有区别又有联系，在开展的过程中也需要综合考虑、统筹推进。不少地方对这些工作之间的关系不清楚，如有的地方将城市安全风险评估等同于安全发展城市创建，在机构改革后对于如何统筹协调、融合推进防灾减灾、安全生产、应急管理等相关工作方面还缺乏清晰的思路。

组织方式未定型

城市安全风险评估和安全发展城市创建是一项系统性工程，其相关工作量巨大，如何组织调动各行业领域管理部门、属地、企业、技术服务机构等众多的主体，协调一致地开展工作是一个难题。目前各地开展工作方式不一，有的地方采取了完全委托中介机构的方式，而有的地方在委托中介机构的基础上，还组织各相关部门、属地和广大企业一起参与。应急管理部研究中心近年来探索出了“政府推动、企业负责、部门审核、属地参与、咨询机构帮扶”的工作模式，较好地破解了这个难题。这种工作模式既可以很好地发挥各参与主体的长处，如政府部门的组织优势、企业的主体责任优势、咨询机构的技术优势等，又可以使各参与主体在参与的过程中得到能力的提高，同时这种工作模式与党中央提出的构建共建、共治、共享的社会治理格局的理念是相符合的，可为相关单位提供参考。

成果应用不充分

城市安全风险评估和安全发展城市创建工作会形成多层次、多类型的工作成果，如各级单位的安全风险清单、各行业领域（属地）的安全风险评估报告、城市安全风险空间分布图等。这些成果只有在城市规划、城市安全监管、城市应急预案等各项工作中得到切实的应用，才能使城市安全风险管控的水平得到真正地提高。目前很多地方对城市安全风险评估的工作成果没有很好的加以利用，如城市规划与城市安全风险评估工作脱节，造成许多安全布局不合理的问题；在城市安全监管工作中，没有将城市安全风险评估的结果应用到分级分类安全监管中；开发的城市安全风险空间分布图仅仅为了满足展示需要，没有得到实际的应用等。还有一些城市在开展了城市安全风险评估之后，工作面貌和水平依然照旧。

新形势下深化城市安全风险评估的措施

完善城市安全风险评估的法规标准

将城市安全风险辨识、评估、分级、管控的要求上升为国家或者地方法律法规及标准，对生产经营单位、各级人民政府及相关部门开展安全风险评估的内容、频次、要求作出明确规定。制定城市高层建筑、大型综合体、综合交通枢纽、隧道桥梁、管线管廊、道路交通、轨道交通、燃气工程、排水防涝、垃圾填埋场、渣土受纳场、电力设施及电梯、大型游乐设施等行业领域的安全风险辨识评估技术标准。

加强城市系统性安全风险辨识评估技术研究

将城市安全风险辨识评估由单一风险源辨识评估向多灾种、事故链的综合风险辨识评估拓展。采用系统化的思路防范重大安全风险，如加强城市安全风险源头治理方面，在规划建设阶段要加强风险的识别与管控，城市空间布局要以安全为前提；加强建设项目实施前的评估论证工作，将安全生产的基本要求和保障措施落实到城市发展的各个领域、各个环节；针对重大安全风险，采取法律、行政、技术、市场、管理等多种措施进行综合治理。

加强城市安全风险评估成果的应用

加强城市安全风险评估成果在城市安全源头治理、过程管控、应急保障全过程的应用。规划部门在编制城市空间规划、土地利用规划时，应当将城市安全风险评估和自然灾害综合风险调查评估的结果作为重要参考依据，规避重大自然灾害和安全生产风险的影响。城市各级政府相关部门在开展安全监管过程中，应当充分利用风险评估的结果信息梳理出重点监管的行业、地区、风险源，制定有针对性的风险管控及应急处置措施，实行风险精准化、差异化动态管控。各级政府和生产经营单位在编制应急预案，开展应急物资储备、应急队伍建设、应急预案演练等应急准备工作时，应当充分参考城市安全风险评估的结果，以重大安全风险为主要应急对象，开展深入的重大事故情景分析，以及应急资源调查和应急能力评估，有的放矢地做好相关应急准备工作。

新形势下创建安全发展城市工作的着力点

着力构建多元共治的城市安全治理体系

在新形势下，构建共建、共治、共享的城市安全治理格局，成为城市安全发展的必然要求。各城市应当利用创建安全发展示范城市的契机，通过设计合理的制度和机制，建立党委领导、政府推动、企业负责、社会参与、科技支撑、法治保障的城市安全治理体系，使企业、社会、公众等力量共同参与到城市安全风险治理工作当中，形成工作合力，提高创建效果。

如通过推行安全生产责任险、巨灾保险，使市场机制在城市安全风险防控中更好地发挥作用；通过建立安全生产诚信机制，促使银行、铁路、航空等相关单位共同对违法违规企业实施约束，促进企业安全生产主体责任的落实；通过培育和规范社会技术服务机构的发展，促进中小企业安全管理水平的提升；充分发挥新闻媒体的作用，大力开展安全生产宣传教育，做好对全社会安全风险知识的普及。

着力构建全周期管理的城市安全发展格局

2020 年10 月14 日，习近平在深圳经济特区建立40 周年庆祝大会上的讲话指出，要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子。

全周期管理就是从整体上把城市作为一个生命有机体系统，从城市规划、建设、运行、应急全周期的各个阶段均采取相应的风险管控措施，构建多重的、环环相扣的安全风险防控体系。

第一，在城市规划建设环节，各级政府要强化源头治理，制定产业结构调整目录，明确禁止、限制和控制的产业目录，积极推进产业转型升级。在制定城市空间规划、土地利用规划时，参考城市安全风险评估和自然灾害综合风险调查评估的结果，合理规划城市空间布局和建设项目选址，规避自然灾害和安全生产风险的影响。加强城市安全与应急基础设施规划建设，实现城市消防设施、城市防洪设施、应急避难场所、应急物资库等城市安全与应急基础设施和城市生产、生活的基础设施同时规划、同时设计、同时施工、同时投入运行。

第二，在城市运行环节，各级政府和企业建立风险辨识评估和科学管控制度，开展主动风险管理，建立安全风险清单，实行分级分类差异化动态管控，精准防范化解城市安全重大风险。加强监测预警体系的顶层设计，完善分部门、分区域、分灾种的突发事件监测预警工作，提升多灾种和灾害链综合监测、早期识别能力。加强城市公共基础设施运行安全维护管理，完善城市大型群体性活动安全保障机制。定期编制和发布城市安全风险白皮书，各单位建立面向社会、多方参与的风险沟通机制，寻求社会各方对政府风险管理工作的理解和支持，并积极引导风险涉及的相关主体提前做好风险防范准备。

第三，在城市应急处置环节，各级政府要着力破解应急管理部门和其他相关部门在“防和救”“统和分”“上和下”等方面关系不清的问题。建立可以横向有效协调各相关部门、纵向有效协调和沟通上下级政府以及应急管理机构的集中统一的应急指挥体系。建立多层次、多种类的政府应急救援队伍体系，积极推进企业应急救援队伍建设，大力扶持民间救援力量的发展。建立区域联动、部门联动、政企联动机制，提高对多灾种耦合事故的应急能力，有效应对跨区域、跨部门、跨领域的重大事故和灾害，不断提高城市重大事故和灾害应急救援能力。

着力提升城市安全管理智能化水平

科技助推城市变得更“聪明”、更“智能”、更“安全”。在《习近平关于网络强国论述摘编》第二专题“网信事业发展必须贯彻以人民为中心的发展思想”中，明确指出“要加快智慧城市建设，打破信息孤岛和数据分割，促进大数据、物联网、云计算等新一代信息技术与城市管理服务相融合，提升城市治理和服务水平”。

一是建设大数据AI 计算处理中心。将城市运行感知数据与应急指挥融合，建设应急可视化融合指挥系统，可对全市安全进行即时分析，有效调配公共资源，实现市、区、街道（乡镇）三级部署覆盖到村的四级视频指挥调度系统，提供一张图可视指挥、应急预案智能生成、多制式通信系统的多网融合，建立自然灾害与事故灾难应急救援的科学决策模型，提高应急救援现场处置和决策科学水平。

二是布设城市全域安全感知网络。围绕重大安全事故或灾害防控、应急救援、队伍管理、公众服务等应用场景，利用全民感知、视频感知、物联感知、航空感知、卫星感知等新技术手段，构建多维度、立体化广域覆盖的城市安全风险感知数据采集体系。利用5G、物联网、大数据中心、云系统、卫星、航空等新技术，建成天地一体的信息网络，汇聚优质可靠的信息数据，为应急救援和安全管理提供支撑。

三是强化城市各类信息资源整合共享。大力整合应急救援力量各类基础数据，充分利用交通管理、环境保护、人口管理、市政管理、信息安全等城市运行数据和综合分析成果，应用“大数据+云平台”以及“人工智能”等先进技术，建设先进的城市安全发展信息共享平台和数据库，实现基础数据共建共享和动态更新。探索形成数据驱动的管理模式，通过大数据挖掘和综合分析，充分发挥数据的辅助决策作用，推动创新安全发展工作方法。