中国农村：基层安全治理谱新篇

文/李一奇 曾明荣

我国多地通过创新安全监管方式、明确安全监管职责、深化重点专项工作，探索基层农村安全治理能力与水平的提升。本文介绍了各地的做法与经验。

新中国成立初期，我国以开展农业生产、确保粮食产量为主要目的，对于农业农村安全生产工作几乎没有关注。在传统农业生产状况下，农村整体安全生产水平相对较低，人员伤亡事故时有发生。改革开放以后，农业生产和农村经济发展迅速，农村的生产安全也随之受到关注，生产安全水平得到一定提升。我国各省市、区（县）、乡镇（街道）、村（社区）在农村安全监管方面作出了大量探索，建立了乡镇安监站、综合劝导站、社区微型消防站、物资综合存放点等各类基层监管机构，并通过创新监管模式，关注重点业态治理，加强教育培训，全面提高农村安全生产能力与治理水平。

创新安全监管方式

整合安全监管资源

按照“因地制宜、资源整合、效能最大”原则，部分地区将村委会、森林防火、综合执法、保险公司、客运企业等基层政府组织和社会力量进行融合，设置综合监管队伍，统合综效，从一定程度上解决基层监管任务重、力量薄的现状。监管资源融合，现阶段在各村镇交通安全监管方面的效果最为明显，也有一些地区持续保持消防与公安工作的融合推动，以农村消防安全监管为抓手，提高综合安全监管能力。

基层社区交通安全劝导站

重庆市在农村主要道路路口设立了7 172 个劝导站（队），并不断深入推进劝导站（队）标准化建设，优化点位设置。农村劝导站历经三代升级，已经实现了可视、可呼、可调。劝导站（队）共配置2万余名交通劝导员，由村支书或村（居委会）主任担任站（队）长，选聘具有一定法律知识、责任心强的村民担任村级道路交通安全劝导员，形成“看、查、劝、纠、报、封”七步工作法，积极开展安全宣传，现场及时纠正违章，守好群众安全出行的第一道“防线”。

基层安全宣传栏

广东省推出“两站两员”（乡镇交通安全管理站、农村交通安全劝导服务站；乡镇交通安全管理员、农村交通安全劝导员）交通管理模式，2015 年8 月，农村交通安全劝导站建设工作正式列入了广东省安委会对各地的考核内容。2016年12 月，广东省政府将农村道路交通安全劝导站建设纳入2017 年省政府10 项民生实事，安排专项资金3 500 万，用于汕头、韶关、河源、梅州、惠州、汕尾、阳江、湛江、茂名、肇庆、清远、潮州、揭阳、云浮等14 个地级市1 000 个行政村劝导站建设。截至2018 年6 月，广东省共有乡镇交管站1 184 个，农村交通安全劝导站1 万8 182 个，专职交通安全员1 069 名，交通安全劝导员1 万6 406 名。

云南省楚雄自治州双柏县充分发挥基层派出所贴近本地群众、熟悉农村情况的先天优势，在纳入乡镇长、村“两委”负责人的基础上，加强对派出所民警的消防业务培训，将其引入农村消防宣贯队伍。有机融合村级基层派出所与消防监管力量，设立派出所消防民警，对辖区乡村各类企业、村民委员会进行消防监督检查，保证不留监管盲点和死角，形成消防监督工作横向到边、纵向到底的农村火灾隐患管控网络。

明确重点监管内容

农业农村安全监管工作涉及面广、内容杂，人员管理水平、专业能力参差不齐。为了便于基层管理人员更好地掌握监管要点，提高监管执法的精准度和有效性，各地区采取各种方式明确重点监管内容，创建手册式监管模式，实现安全监管重心下移、关口前移。

四川省宜宾市宜宾县政府为切实加强安全生产基层基础工作，印发了《宜宾县人民政府安全生产委员会关于在全县村（社区）级实施安全生产检查明白卡工作制度的通知》，明确重点检查内容，指导、规范村级安全管理。

山东省潍坊市惠民县政府在2018 年组织编制了《村级安监员工作手册》，内容涵盖村级安监员主要工作职责和职业操守、农村安全生产常识、检查记录、常用紧急电话号码及有关职能部门联系电话、工作日志等内容，为村级安监员日常工作开展提供了详细指导。

山东省烟台市总结归纳船舶交通管理“八环工作法”，通过气象跟踪、预警发布、资料搜集、分类标识、安全评估、四级监控、抽查点名、应急处置等8 个关键环节的任务明确，强化船舶监管，确保大风天气锚泊船安全。

加大基础设施投入

随着农村经济水平日益提升，各地方政府在农村安全生产基础建设方面投入随之加大，通过提高基础设施水平、扩大普及面，解决农村历史累积的各类安全问题，全面提升安全监管效果和突发事件应对能力。

四川省泸州市加大消防安全的投入力度，2018 年已建成城区1 个消防救援队伍，1 个应急物资储备库、3 个乡镇分站、村级微型消防站97个（其中社区微型消防站16 个），专业消防力量已突破100 人，在全市率先消除乡（镇）消防专业力量空白点。

四川省宜宾市江安县投入运行农村客运路线175 条，2018 年农村客运车辆已近200 辆，其中便民小客运占70%。为此，县财政划拨专项资金补助50 余万元，为客运车辆统一安装GPS 和3G 视频监控，确保出行有记录、安全有保障。

福建省自2007 年起建设“福建省海上渔业安全应急指挥系统”，作为海洋与渔业防灾减灾“百千万工程”的重要组成部分，是福建省应急系统建设的重点项目之一。该系统建设运用了地理信息系统、全球定位系统、计算机和无线通信网等先进技术，在福建电子海图数据库、福建省渔船管理信息数据库、台风路径数据库的基础上，增加渔船定位、搜救资源信息等。它能辅助各级渔业行政主管部门在应急情况下，按“统一指挥，分级管理”的原则，有效处置各种突发事件，最大程度地减少灾害损失，保障渔民群众的生命财产安全。

微型消防站

明确安全监管职责

厘清部门安全责任

按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，各地政府梳理农业农村相关工作内容，依法梳理农业农村、应急管理、交通运输、住建、水利、旅游等部门在安全治理和应急管理方面的监管职责，通过对具体工作的积极部署和分工落实，建立“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的工作制度，建立全层级监管责任体系。

重庆市大足区政府由分管农业农村工作的副区长定期组织召开农业、交通、水利、消防、城乡建设、安全生产监督管理等部门参加的涉农安全工作会，明确各部门的安全生产责任，层层落实责任。大足区实行森林防火、防汛行政首长负责制，所有水库落实“行政、技术和管护”3 个具体责任人，10 条主要河流流经的15 个镇街落实城镇防汛安全行政责任人和技术责任人。

完善乡镇监管机构

乡镇安全监管工作是安全监管关口前移、重心下移、向基层延伸的“最后一公里”，是农业农村安全监管工作的基础。通过完善乡镇（街道）安全监管机构，能够切实加强农业农村安全生产监管薄弱环节建设，协助提升村级安全监管能力。

2017 年9 月，重庆市政府办公厅下发了《关于进一步完善区县（自治县）安全生产监管体制的通知》，进一步明确乡镇（街道）安全生产监管工作任务，厘清乡镇政府（街道办事处）与区县负有安全生产监管职责的部门之间的责任边界和关系。在乡镇（街道）现有人员编制内，统筹行政、事业资源，合理核定与安全生产监管任务相适应的人员编制。原则上一般乡镇、较大乡镇、特大乡镇分别按3 名、5 名、7 名配备安全监管执法专职人员，街道参照特大乡镇标准执行，具体事宜由区县结合实际调整确定。

浙江省温州市早在2010 年就通过制定《关于加快推进乡镇（街道）安全生产监管机构执法规范化建设的意见》，进一步明确乡镇（街道）安全生产监管机构执法工作职责和任务，规范乡镇（街道）安全生产监管机构职权、实施监督检查的范围，规定年度安全监管执法工作计划内容要求，加强执法制度建设，建立健全执法工作长效机制。

统筹纳入安全监管

农业农村存在的生产经营形式较多，生产环境复杂，涉及的安全生产问题复杂，必须纳入安全监管的重要范畴之中。通过统筹实施和重点行业领域重点关注，各地将农业农村安全监管纳入安全生产总体考虑范畴中，集中时间，重点突破。

四川省泸州市将农业农村安全生产纳入2017 年全市安全生产工作考虑范畴，印发《泸州市开展岁末年初安全生产专项整治实施方案》，成立由市长亲自挂帅的领导小组，集中3 个月时间对全市交通运输、煤矿、非煤矿山、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、人员密集场所等十大重点行业领域开展安全生产专项整治。同时，为确保工作成效，市安委会组织督查组先后3 次对全市各级各部门各单位工作开展情况进行督查，累计通报存在问题的单位68 家，督促整改安全隐患和问题329 条，有效助推了专项整治工作取得实效。

河北省张家口市安全生产委员会办公室制订了《安全文化建设示范乡村（社区）实施方案》，规定全市各县区按照每地不少于一个村庄（社区）的要求，选定安全生产建设示范乡村（社区）试点，利用后半年时间，分阶段、分步骤有序推进乡村（社区）试点建设，并通过年终经验总结，树立典型，进一步深入推进乡村（社区）示范点建设，通过示范点建设提升农村安全生产保障水平，提高农村安全生产意识。

深化重点专项工作

关注重点业态专项整治

近年来，农村生产经营建设活动大幅度增加，农村创新创业环境不断改善，新产业新业态大量涌现。特别是乡村特色产业、乡村休闲旅游业等一二三产业融合的产业模式，一方面成为农村经济的主要发展支柱，另一方面其生产经营模式导致安全风险耦合，给农村安全带来极大挑战，也成为各地安全治理工作关注的重点。

2018 年5 月，浙江省发布《浙江省农村住房建设管理办法》，对浙江省行政区域内农村村民新建、改建、扩建农村住房的建设活动及其监督管理作出规定，主要从农房建设管理职责、农房设计、建设施工、质量安全管理等方面作了明确规定，着重解决农房质量安全和风貌特色管控。

江苏省泰州市农业农村局于2019 年12 月下发《关于做好休闲农业类景区旅游安全生产行业监管工作的通知》，明确农业农村部门承担休闲农业类景区旅游安全生产行业监管工作，并提出针对设备设施、农产品质量、消防、交通等方面安全监管的相关要求。

推进灾害防治群专结合

防灾减灾也是农村安全治理工作的重要环节之一，部分地区通过将群众作为管理体系中的一份子，结合专家团队、政府人员的力量，形成群专结合的灾害防治体系，有效提高农业农村防灾减灾能力。

重庆市借鉴社会治安网格化管理理念，按照“群专结合”管理思路，2015 年建立了以区县、乡镇（镇街）行政区域划分为基础的地质灾害防治“四重网格化”（基层群策群防员、片区负责人、驻守地质队员、区县技术管理员）管理机制，落实“四重网格员”1 万6 568人（1 万4 568 名地质灾害群测群防员、1 193 名片区负责人、470 名驻守地质队员、337 名区县地环站专职工作人员），严盯死守每一处查明的地灾隐患点。在470 名驻守地质队员中择优选择责任心强、技术过硬、经验丰富的专业人员成立区县级驻守专家领导小组，负责统筹管理、考核地质队员的驻守工作，指导、配合处置重大地质灾害灾险情。重庆市印发《地质灾害“四重”网格员工作指南》等一系列文件规章，细化明确了“四重网格员”的工作职责、内容、流程和要求。

湖北省宜昌市探索实施地质灾害防治“群专结合”监测模式，全市以群专结合、专家驻守为特点的“四位一体”（乡镇分管领导、国土所负责人、村负责人及地质环境监测保护站专业技术人员协同管理的一体化模式）网格化管理模式基本建成，地质灾害空间数据库正在抓紧推进，滑坡应急（自动）监测正在逐步推广，少数重大地质灾害点实现远程监控。

开展个性有效教育培训

我国农村经济发展与城市相比尚有较大差距，相关从业人员主要为老人和儿童，整体文化水平不高，安全意识和安全素质较低，导致大量农业从业人员对自身的安全健康重视程度不足，安全需求尚未得到充分释放。教育培训作为促进农村劳动力摒弃安全陋习、提高安全意识的有效手段，能够从根本上提高农村从业人员安全生产意识和能力。各地政府、各类技术中心通过传统课堂和新型非课堂式培训形式，广泛开展农村农业安全宣教工作，形成个性化、特色化的宣教培训模式。

全国农技中心2020 年起联合相关专业领域企业，组织开展新型职业农民和植保无人机飞手科学安全用药培训，各地基层农委、农技站、植保站等积极响应，重点组织种植大户、家庭农场等新型职业农民及专业化统防统治组织中的植保无人机飞手参加，通过技术培训提高相关从业人员的安全意识及操作能力。

江西省高安市把农机安全执法宣传作为常态化工作，充分结合不同农业耕种养殖阶段的典型生产特征，对重点地区、重点场所有针对性地进行安全宣传，重点关注农机驾驶员安全操作、变型拖拉机违规载人、农机安全操作等方面内容，并通过拉横幅、摆展板、发放农机安全生产宣传画册、宣传资料等多种形式组织群众参与到农机安全咨询活动。