《行政处罚法》修订：应急管理行政执法面临的挑战及应对

文/代海军

行政处罚是行政机关实施行政管理，依法履职的重要方式。《行政处罚法》自1996 年制定实施以来，对于保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，发挥了积极作用。

2021 年1 月22 日，十 三 届 全国人大常委会第二十五次会议表决通过新修订的《行政处罚法》，将于2021 年7 月15 日起施行。新修订的《行政处罚法》对于行政处罚的设定与实施，提出了一系列新要求，与应急管理部门关系重大，尤其是其确立的行政处罚的概念与种类、实施行政处罚主体资格制度、不予处罚制度等，是对现行行政处罚制度的重大改革，对转变应急管理职能、推进依法行政将产生深远影响。

行政处罚类型化，行政处罚手段更加丰富

新修订的《行政处罚法》采取“定义+列举”的形式，对行政处罚作出全面界定。按照该法第2 条规定，“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”；同时，该法第9 条列明了行政处罚的具体种类，在原行政处罚种类的基础上，包括声誉罚、财产罚、资格罚、行为罚、人身罚等。与原《行政处罚法》相比，新法增加了通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等行政处罚类型。这里，有两个问题需要注意：

一是关于对个体工商户的行政处罚。《行政处罚法》规定的处罚对象为公民、法人、其他组织3 类，这是不是意味着行政机关对个体工商户没有行政处罚权呢？按照《民法典》的规定，自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。可见，个体工商户本质上属于自然人范畴。按照属地管辖原则，在中华人民共和国领域内有违法行为的自然人，无论是哪一国公民，均适用《行政处罚法》的规定。从这个意义上讲，对个体工商户的行政处罚，应当视同公民。接下来的问题，是以个体工商户的字号进行处罚，还是以登记的经营者个人进行处罚？目前法律并无具体规定。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释中规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息”。笔者认为，对违反安全管理规定的个体工商户的行政处罚，原则上可以参照上述解释适用。

二是应急管理相关行政措施的法律属性。虽然《行政处罚法》列明了行政处罚的具体种类，但社会生活毕竟是丰富的，尤其是生产经营活动涉及领域众多、情形复杂多样，应急管理领域采取的一些行政措施与行政处罚界限模糊，增加了行政执法机关依法履职的难度，比如应急管理领域广泛实施的“黑名单”管理制度，其性质就存在不同认识。

从实施情况不难看出，“黑名单”是行政机关采取的一种综合行政管理措施，包括违法信息公示、实施联合惩戒等内容，这些措施显然对行政相对人声誉、资质等各项权益造成了实质影响，比单一的行政处罚措施更为严厉，有必要适用《行政处罚法》规定的程序，并保障相对人的陈述、申辩、复议等各项救济权利。此外，还需要注意的是，关于责令类行政行为的属性问题。其中，责令改正或责令限期改正的法律属性比较容易把握，后者因对行政相对人不构成原有权益的损害，不是行政处罚。比较容易混淆的是，责令停止行为，比如《安全生产法》第62 条中的责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备，是否属于《行政处罚法》规定的“限制开展生产经营活动”，如果是行政处罚，就意味着这类责令停止行为要接受《行政处罚法》规定的实体性和程序性规则的约束。如何予以甄别，笔者认为需要把握两点：

首先，要进行形式判断，主要是看这类责令停止行为是否属于《行政处罚法》第9 条所明确列举的五类行政处罚，或是依据该条第6 项的兜底条款，看相关措施是否列于单行法律或行政法规中，比如《安全生产法》或者《煤矿安全监察条例》的相关章节；在形式判断难以奏效的情况下，再进行实质判断。

根据行政处罚的定义不难看出，行政处罚是以减损权益或增加义务方式使行政相对人承担不利后果，是对行政相对人的否定性评价，其本质属性在于惩戒或制裁。这也是行政处罚最为突出的特征。从这一特征出发，责令暂时停产停业虽然内含了“限制开展生产经营活动”的意思，但其只具有暂时性，没有最终确定的法律和事实认定，充其量是一种临时控制措施，其目的在于排除事故隐患，从而保障安全生产，该行政行为实际上发挥着与责令恢复原状同样的功能，因其不对行政相对人原有权益造成实质意义上的损害，因而不宜作为行政处罚对待。

综上，责令型行政行为，除法律、法规明确规定为行政处罚的外，属于行政命令，与行政处罚一样可以申请复议和提起诉讼，但在程序审查上不适用《行政处罚法》的规定。

适应执法重心下移要求，为基层行政处罚提供法律依据

党的十九届四中全会决定要求，深化行政执法体制改革，推动执法重心下移。适应执法改革新要求，《行政处罚法》对涉及行政主体资格、相对集中行政处罚权实施等焦点问题进行修改完善，确保改革在法治轨道上推进。

行政主体资格与职权法定原则紧密相连。职权法定是现代行政法的基本原则，也是判断行政机关是否依法履职的基本依据。按照《行政处罚法》第17 条之规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。一般而言，行政机关职权来源有两个途径，即行政组织法和具体的行政行为法设定，由于行政组织立法较为滞后，实践中行政机关职权的授权，主要来自各级行政机关组织机构、资源配置的“三定”，即定职责、定机构、定编制。如国家矿山安全监察局依据部门“三定”，拥有对发现的煤矿安全违法违规行为实施行政处罚的职权。

受立法资源等限制，我国尚未出台对所有的行政行为进行统一规范的法律制度，但对实践中较为常见的行政处罚、行政强制、行政许可等行政权力设定、运行方式和程序等作出了规范。此外，对于直接涉及人民群众财产安全重点行业、领域实施行政管理的主体、职权范围和运行程序等，还作出专门规定。比如《安全生产许可证条例》规定了中央、省两级颁证制度，市一级应急管理部门没有安全生产许可权。按照“谁颁证、谁处罚”的原则，相应地、市一级应急管理部门没有与许可有关的行政处罚权；再比如，《生产安全事故报告和调查处理条例》明确规定了“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定”。虽然我国安全生产实行综合监管+专项监管的体制，但对于发生生产安全事故，需要追究对事故发生负有责任单位法律责任的，如果法律、行政法规对行政处罚决定没有特别规定的，一般应适用《生产安全事故报告和调查处理条例》，由应急管理部门决定罚款的行政处罚。

深化行政执法体制改革，其中一项重要任务是完善相对集中行政处罚权制度，目的在于解决多头执法、职责交叉、重复处罚等问题。按照新法的规定，相对集中行政处罚权的范围主要包括：城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理以及农业等领域。2020 年9 月，中办、国办《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》中，明确要求将法律法规赋予地方应急管理部门的有关危险化学品、烟花爆竹、矿山、工贸等行业领域安全生产监管，以及地质灾害、水旱灾害、森林草原火灾等有关应急抢险和灾害救助、防震减灾等方面的行政处罚职能进行整合，组建应急管理综合行政执法队伍，以本级应急管理部门名义统一执法。

突发事件具有耦合性、关联性、跨界性等特征，应急管理综合行政执法，既涵盖本部门职权范围内安全生产、应急抢险、防震减灾等“小综合”，也不可避免涉及与其他职能部门的“大综合”，在实现以一个部门名义综合执法的同时，如何兼顾不同执法领域的个性化需求，比如《安全生产法》规定的分类分级监管，应急管理综合行政执法面临执法方式创新的迫切要求。此外，行政执法职能的综合，并非实质意义上的“扩权”，更不意味着行政执法标准和要求放松，特别是在行政处罚适用规则趋于严密复杂的背景下，综合执法对执法人员复合型、精细化等要求在逐步提升。

行政处罚关系行政相对人切实利益。原则上，只有法定的行政机关才能实施。为了适应基层行政执法的实际需要，《行政处罚法》规定，行政机关可以依法将某些行政处罚权委托给具有法定资格和条件的组织实施。就是我们通常所谓的“委托执法”。需要注意的是，委托执法必须有“法定”依据，包括法律、法规、规章的规定。没有法定依据的，不能实施行政处罚。委托书要具备形式要件，“应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容”并向社会公布。这一规定凸显委托执法的规范性要求。受委托的组织实施行政处罚，必须以委托行政机关的名义实施。比如，某市应急局委托该市乡镇、街道开展安全生产行政处罚，后者应当以市应急局的名义实施，且使用的执法文书必须使用市应急局的印章。在法律后果方面，实行“谁委托、谁负责”。原因在于，委托的只是行政处罚的执行，但行政处罚的主体并未发生改变，相应的法律责任仍由委托机关承担。新法对于受委托组织要求发生了变化：一方面，不再限制“事业单位”的身份；另一方面，明确要求相关工作人员应具有行政执法资格。

为推动执法重心下移，解决基层执法力量不足等问题，新法新增了行政处罚权的承接制度。按照《行政处罚法》，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使。同时规定了基于管理的迫切需要、能够有效承接、定期组织评估、决定公布等诸多限制性要求。在这方面，一些经济发达、生产经营活动活跃的地区早有探索。如《江苏省安全生产条例》第37 条规定，纳入省人民政府行政管理体制改革和综合行政执法体制改革试点范围的乡镇人民政府、街道办事处，按照省人民政府的相关规定，履行安全生产执法职责。据此，江苏省部分市级应急管理部门对行政职权事项梳理后，按照授权将部分行政处罚权下放到各镇应急管理部门实施。相关经验值得总结借鉴。

完善行政处罚适用规则，进一步体现处罚与教育相结合的目的

一是规定没收违法所得制度

没收违法所得对相对人权益造成影响，属于《行政处罚法》明确规定的行政处罚种类之一，但之前并未强制规定没收违法所得。《行政处罚法》修订的一个重大变化，是将没收违法所得作为实施行政处罚的“必选动作”。新法第28 条规定，当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。这就意味着，今后在实施安全生产行政处罚过程中，行政执法人员应当注意没收违法所得。对于“违法所得”如何计算，《行政处罚法》之前并未予以明确。争议较大的是：在计算违法所得时，相关成本和税费等支出是否应当扣除？实践中，对于“违法所得”的计算方式并不一致，大体有“总额说”（或曰“收入说”）和“利润说”两种做法，如原国家质检总局《关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》认为，“违法所得”仅指获取的利润；原农业部《肥料登记管理办法》则认为，“违法所得”是指违法生产、经营肥料的销售收入。安全生产行政处罚采取后一种计算方式，如《安全生产违法行为行政处罚办法》规定，“生产、加工产品的，以生产、加工产品的销售收入作为违法所得”。本次《行政处罚法》修订明确规定，违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。这也为有关领域作出特殊规定留下立法空间。

二是体现教育功能，确立不予处罚制度

惩罚是行政处罚的重要手段，但不是最终目的。为教育公民、法人或者其他组织自觉守法，新法区分一般违法行为与轻微违法行为给予不同规定，在“轻微违法不罚”原有规定基础上，新法增加了“初次违法可以不罚”，以及“无过错不罚”两项法律制度，进一步体现处罚与教育相结合的原则。

“初次违法可以不罚”，也有称“首违不罚”，是指“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。值得注意的是，“轻微违法不罚”与“初次违法可以不罚”两者存在明显区别。“初次违法可以不罚”，适用前提是构成应受行政处罚行为，但是酌情不予行政处罚。其必须满足3 项条件，即初次违法；造成轻微危害后果；及时改正。而“轻微违法不罚”，适用前提是不构成应受行政处罚行为，其不要求危害后果的出现。

无论是轻微违法行为，还是轻微危害后果，“轻微”情节的判定成为法条适用的关键，对于应急管理部门而言，当务之急是研究制定具体的操作细则。目前，上海、天津、甘肃、青岛、珠海等一些地区为优化营商环境，制定了安全生产轻微违法行为免罚目录清单，一般要求具备“首次被发现、情节轻微、没有造成后果并能立即整改”等要件，但在行政处罚适用要求方面存在表述差异，有的使用“不予行政处罚”，有的使用“一般不予行政处罚”，有的使用“可以不予行政处罚”。表述差异的背后，凸显出对制度本质认识还有待深入，需要结合《行政处罚法》新的规定精神，进一步调整完善相关制度。

“无过错不罚”，是指“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。按照新法规定，主观过错成为行政处罚的构成要件。一般而言，主观过错包括故意和过失两种形态。“无过错不罚”适用过错推定原则。过错推定意味着当事人要对自己没有主观过错承担举证责任。需要注意的是，“无过错不罚”存在例外规定，但限于“法律、行政法规另有规定”。地方性法规、规章以及其他规范性文件等不在此列。从安全生产行政处罚法律责任设置看，目前仅规定了当事人存在客观违法事实的行为要件，但对于构成违法行为是否以“主观故意”为要件，在法律、行政法规层面未予以明确。比如《安全生产法》第94 条规定，生产经营单位未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的，责令限期改正，可以处5 万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处5 万元以上10 万元以下的罚款……但是，在实施行政处罚裁量权过程中，相关规范性文件表明主管部门对行政处罚需要考虑“主观故意”持肯定态度。按照《安全生产行政处罚自由裁量适用规则(试行)》（原国家安全监管总局令第31 号）规定，“行使行政处罚自由裁量权，应当以事实为依据、以法律为准绳，全面分析违法行为的主体、客体、主观方面、客观方面等因素，综合裁量，合理确定应否给予行政处罚或者应当给予行政处罚的种类、幅度”。这契合了新法第33 条第2 款关于“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”的精神。需要指出的是，本规定没有特别加重行政机关的负担，涉嫌违法的生产经营单位实现免责，需要承担相应的举证责任。

需要注意的是，上述不予处罚制度，不属于《行政处罚法》第57条第2 款规定的“情节复杂或者重大违法行为”的情形，依法不需要集体讨论决定。

三是延长部分重点领域违法行为的追诉期限

《行政处罚法》规定的行政处罚的时效一般是2 年。违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。新法加大对重点领域违法行为的处罚力度，将涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为的追责期限，由2 年延长至5 年。安全生产属于事关人民群众生命安全的重点领域，对于安全生产违法行为行政处罚的追诉期限适用5 年规定。关于追诉期限，一般是从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。所谓违法行为“发生之日”，也指违法行为完成之日。需要注意的是，对于生产安全事故隐瞒不报即所谓的瞒报违法行为，其追诉期限如何计算，实践中有不同的认识。原国家安全监管总局发布的《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》，隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的，属于瞒报。按照上述规定，成立“瞒报”，行为人须主观方面存在隐瞒事故的故意，且客观上采取了不符合法律规定的行为，比如法律要求事发单位必须如实、全面报告事故，并且规定了报告的具体时限。报告义务人未按照规定时限，如实、全面报告事故情况，瞒报行为就已经完成，应从其行为完成之日起计算追究时效的期限。

四是完善行政处罚无效制度

行政处罚无效，是指行政机关作出的行政处罚具有重大且明显的违法，因而自始不发生效力的情况。具体包括以下3 种情形：

第一种情形，行政处罚没有法定依据的。依据《行政处罚法》规定，法律、法规、规章拥有行政处罚设定权，且有各自的权限范围。除此之外，行政机关不得依据其他规范性文件比如政府发布的“红头文件”，作为实施行政处罚的依据。此外，下位法设定的行政处罚超越了上位法所规定的可以给予行政处罚的行为和种类的，比如地方政府规章超越《安全生产法》规定的处罚权限，也属于没有法定依据的情形。

第二种情形，实施主体不具有行政主体资格的。行政机关必须在本机关职权范围内实施行政处罚，超出职权范围的，行政处罚是无效的，比如应急管理部门实施的关闭企业的行政处罚，因其不具有法定职权构成无效。

第三种情形，行政处罚不遵守法定程序构成重大且明显违法的。需要注意的是，程序违法并非导致行政处罚一律无效。这里讲的程序违法影响行政处罚无效限定在“重大且明显违法”。行政程序轻微违法，但对相对人权利义务不产生实质影响的，比如事故调查报告超期批复的行为，并不影响行政处罚生效。这与之前《行政处罚法》的规定有重大区别。

对行政处罚权行使作出限制，确保实现程序正义

一是建立行政处罚与刑事处罚“双向衔接”机制

就是我们通常所说的“行刑衔接”。实践中，“行刑衔接”主要发生在行政机关向司法机关“正向”移送案件，以避免“以罚代刑”或“降格处理”，但理论上也存在司法机关向行政机关“逆向”移送案件的情形。为此，新法规定“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”，并要求建立健全行政处罚实施机关与司法机关协调配合机制。

为贯彻落实《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的相关要求，建立健全安全生产行政执法与刑事司法衔接工作机制，应急管理部会同公安部、“两高”联合印发了《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》。但这一办法主要是“正向”移送案件衔接程序，对于“逆向”移送案件，下步如何实施，尚需制定具体的操作程序。此外，随着《刑法修正案（十一）》实施，特别是备受关注的危险作业罪正式加入危害生产安全“犯罪圈”，安全生产“行刑衔接”无疑会呈增多之势。近期，浙江省杭州市某区公安局以涉嫌危险作业罪对余某某进行了刑事拘留，被认为是《刑法修正案（十一）》实施后首起危险作业罪案例，引起全社会广泛关注。当务之急，亟待出台相关司法解释，明确危险作业罪的具体适用情形，尤其是《刑法》第134条之一规定的“现实危险”以及“重大隐患”等立案标准，为开展案件移送工作提供明确依据，规范安全生产行刑衔接工作。

二是确立证据规则在行政处罚中的羁束地位

证据是指能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的材料。“先取证、后处罚”，是行政机关作出行政处罚应遵循的一项基本原则。为此，新法一方面原则规定，“违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚”；另一方面，从证据种类、证据收集、证据审查以及非法证据排除等方面作出具体安排。

关于证据的种类，新法明确列明八类，具体包括：书证；物证；视听资料；电子数据；证人证言；当事人的陈述；鉴定意见；勘验笔录、现场笔录。关于证据的收集，新法要求必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7 日内及时作出处理决定。关于证据的审查，新法规定行政机关应当审核电子数据记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。同时，从保障行政相对人权益的角度出发，规定对当事人提出的证据进行复核。此外，以非法手段取得的证据被称作“毒树之果”，不符合证据合法性要求。按照新法规定，证据必须经查证属实，以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。这就是新法确立的非法证据排除规则。

从行政执法实践看，目前普遍存在重“口供”、轻事实材料的倾向，有的地方和部门的行政处罚案卷材料中，仅有调查取证笔录；有的行政执法机关取得的证据与待证事实没有关联，无法形成证据链；有的没有按照《行政处罚法》要求在行政处罚决定书中将违法事实的证据列明。对于应急管理部门而言，笔者建议下步要结合新法的实施，抓紧建立安全生产行政处罚配套的证据规则，确保行政处罚有理、有据。

三是“三项制度”纳入行政处罚程序

2018 年，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，就全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（简称“三项制度”）工作有关事项提出明确要求。将“三项制度”纳入到《行政处罚法》是此次修法的亮点之一。

行政执法公示是保障相对人知情权、参与权、表达权和监督权的重要措施，涉及事前、事中和事后3个环节。按照新法规定，在事前环节，行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示；在事中环节，要求执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件；在事后环节，具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。按照国务院规定，行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7 个工作日内公开，接受社会监督。

需要注意的是，事先不打招呼直接赴现场进行的暗访检查，是应急管理领域采取的一种行之有效的监管方式。从规范行政检查行为、保护行政相对人的角度，暗访检查同样应受到《行政处罚法》的约束。笔者认为，事前不打招呼与现场检查时主动示证并不矛盾。但暗访检查毕竟是一种特殊的检查方式，应急管理部门行政执法人员在严格遵守《行政处罚法》规定的同时，也应做好自身的安全防护。

执法全过程记录，是行政执法活动合法有效的重要保证。按照新法规定，行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。需要注意的是，根据《政府信息公开条例》规定，行政执法全过程记录不属于政府主动公开的信息范畴。

重大执法决定法制审核，是确保行政执法机关作出的重大执法决定合法有效的关键。需要注意的是，与原规定相比，纳入法制审核的，限于“重大行政处罚决定”，具体包括涉及重大公共利益的；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

四是立案程序法定化，规定案件办理时限

行政处罚要得到全社会普遍认同，必须符合程序正义。德国行政法学家奥托·巴霍夫指出：如果落实没有有效程序的保障，最后的实体权利也没有什么意义。除将“三项制度”纳入行政处罚程序外，新法还增加了行政机关立案的法律义务，规定符合立案标准的，应当及时立案，将立案程序法定化。虽然安全生产行政处罚较早规定了立案程序，但目前仅限于安全监管监察部门“发现”的违法行为，这与新法规定的“符合立案标准的”表述并不完全一致。

笔者认为，除了行政执法人员主动“发现”外，接到安全生产举报、其他部门移送案件等违法线索，如果符合立案标准的，也应当予以立案，这也意味着今后安全生产行政处罚案件数量将呈增多趋势。为避免案件久拖不决，新法第60 条还规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起90 日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。需要注意的是，本条中“90 日”的规定并非指工作日。关于行政处罚期限，一些领域的案件办理有特殊的要求，比如安全生产行政处罚。按照《安全生产违法行为行政处罚办法》规定，安全生产行政处罚案件应当自立案之日起30 日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90 日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180 日。因此，应急管理部门行政执法人员在实施行政处罚时，仍应当按30 日的规定执行。此外，新法还对听证程序进行了完善，调整了听证的法定事由，延长了听证提出的时间，并且明确听证笔录作出行政处罚决定的依据。这些都值得应急管理行政执法中予以重点关注。

结语

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。准确理解并实施好新修订的《行政处罚法》，是对应急管理领域行政执法的一次大考，也是提升行政执法能力和水平的重要契机。

首先，要把握好《行政处罚法》与应急管理领域单行法如《安全生产法》之间的关系。从法律位阶上，两者都是由全国人大常委会颁布，具有同等法律效力。《行政处罚法》是行政处罚的一般法，《安全生产法》关于安全生产的行政处罚规定，则属于“特别法”的范畴。按照特别法优于一般法的原则，《安全生产法》关于行政处罚有特别规定的，应优先适用《安全生产法》，比如实践中发生的阻碍应急管理部门依法实施监督检查的，须按照《安全生产法》的要求先责令生产经营单位改正；拒不改正的，才可以实施相应的行政处罚。对于《安全生产法》未规定的内容，应急管理部门行政执法人员则应按照《行政处罚法》的一般规则适用。

其次，随着行政处罚实践的深入，制度供给不足的矛盾再次显现。由于尚未建立统一的行政处罚制度，有关安全生产行政处罚分散在法律、法规、规章中，制定于不同时期法律规范并不协调，有的甚至存在立法冲突。此外，安全生产行政处罚的具体种类、相关证据规则以及自由裁量权基准等内容存在缺位，不利于严格规范公正文明执法。目前，《安全生产法》正在紧锣密鼓修订中，贯彻实施《行政处罚法》应当与《安全生产法》修订结合起来；同时，统筹考虑包括《安全生产违法行为行政处罚办法》《安全生产行政处罚自由裁量适用规则(试行)》等部门规章“一揽子”修订计划，修改完善《安全生产监管执法手册》《煤矿安全监察执法手册》以及配套的行政执法文书，比如在现有行政执法文书基础上考虑增加不予行政处罚决定书等。

此外，随着行政处罚实体和程序规则的完善，行政处罚透明度不断提高，行政执法自由裁量空间将越来越小。可以预见，《行政处罚法》实施后，行政处罚过程中的程序尤其证据问题将成为行政处罚案件的焦点。这也向应急管理部门行政执法人员发出强烈信号，主动适应《行政处罚法》新变化，加强行政执法学习培训，更加注重依法行政，尤其是强化程序意识、证据意识，切实尊重和保障相对人合法权益，确保办理的每一起案件都经得起检验。