美国农业安全管理的前世今生

2021-05-19李一奇曾明荣

劳动保护 2021年5期

文/李一奇曾明荣

美国农业在其建国后两三百年里完成了由原始农业到传统农业，再到现代农业的转变，美国农业发展的历程在全世界中属于较为典型的、完善的，其农业发展水平已达到世界先进水平。目前，美国的农业安全管理主要集中于职业安全健康方面，农业安全生产水平居于世界前列。

全世界耕地面积最大的国家——美国

美国的可耕地面积占国土总面积的20%，占全世界耕地总面积的13.15%，是全世界耕地面积最大的国家，其农业发展的土地基础极为良好。二战以来，美国的农业由传统以资源为基础转变为以科技为支撑的现代农业阶段。在自由市场的基础上，一定程度采用政府宏观调控手段对于农业发展进行控制，会促进农业产业发展。

美国立国之初是一个典型的农业社会，19 世纪60 年代后随着工业化进程的加快，美国农业人口的比重开始较大幅度下降。但其劳动力水平却由于技术革新有所提升，农业机械技术的革新和肥料的广泛应用也使得农业机器、肥料的市场占比逐渐增加。20 世纪40 年代，美国实现了粮食生产机械化，70 年代初基本形成粮食及棉花、甜菜等经济作物从种植到收获全周期机械化。

农场是美国的主要农业资产，是美国农业的基本构成单位。20 世纪30 年代以来，农场总数的减少和平均规模的增加，是美国农业发展的重要体现。大型商业化农场的崛起，意味着完全按照商业化经营模式发展的农场承担起农业主要生产任务，由专业的农场公司代理管理，逐步达到规模化、集约化、商品化。而小型农场主要是家庭所有制，不以营利为目的，以生活农场和休闲农场形式为主，主要满足农场拥有者个人需求。

美国农业安全状况良好

从世界范围来看，美国的农业安全生产情况相对较好。

根据美国劳工统计局在1992—2017 年间的连续统计，农业事故造成的死亡人数逐年下降，但十万雇员死亡率一直处于波动下降的趋势（见图1），其波动的主要原因与美国自1996 年逐步开始的农业安全统计口径调整有关。目前，美国已完成农业产业中生产安全统计项目的整合，形成“农、林、牧、渔、农业服务”5 项，与农业产业的“农、林、牧、副、渔”基本一一对应。

美国农业生产死亡人数的绝对下降与美国农业人口数量急剧减少有着极大关系。1900 年，41%的美国人是农场工人；1994 年左右，美国农业劳动力占比仅为总人口的2.51%；2010 年则只剩下1.63%。2012 年的统计数据表示有2%的美国人在从事农业生产，虽然有所提高，但由于机械化作业的全面覆盖，真正从事在操作一线的农业生产人员比例并不高。其中，农作物生产中事故死亡人数高居榜首，排在其次的是动物养殖业和伐木业，这与从事农作物生产工作的人员基数较大有明显关联。

图1 美国农业生产十万雇员死亡率统计（1992—2017年）

美国农业生产主要依靠机械化作业，大型农场的农业规模化、自动化水平极高。农机技术的快速发展与广泛普及，不可避免地带来相应的生产安全问题。根据每年统计的伤害类型数据得出，主要是拖拉机导致的伤害。

农业安全管理部门有哪些

美国农业安全管理主要部门包括：农业部、联邦职业安全健康局（OSHA）以及劳工统计局，其中主要由OSHA 开展农业职业安全健康监督工作。美国农业部的前身是根据“1862 年农业部法”成立的联邦政府农业司，1889 年改为农业部，在其职能范围内没有明确提出职业安全健康相关职责。

早期农业部的工作重点是收集并发布农业统计信息，引进有价值的动植物以及回答农场主有关的农业问题等。

目前，美国农业部的职能主要是负责美国的“从田间到餐桌”，提高农业生产率，确保食品安全，通过对农业生产的支持，提高美国人民的生活质量。

1971 年4 月，美国两党议会讨论通过，尼克松总统签署了《职业安全与健康法》。根据该法规定，由劳工部组建了联邦职业安全健康局（OSHA）。根据其工作目的，OSHA 在农业安全生产方面进行了相关工作。例如开展第29 号联邦政府法规中农业职业安全与健康标准（29CFR1928）的制定，对农业工人进行职业安全健康培训，统计美国农业职业安全健康相关数据信息等。

美国劳工统计局成立于1884年，隶属于美国劳工部，主要负责监测美国劳动市场的活动、工作条件、经济中的价格变动等。其中，职业安全健康统计中包含农业工作场所的事故伤害率、死亡人数、十万雇员死亡率、职业病患病人数等内容，也包括种植业、渔业、林业、园艺等相关具体行业的数据。

多措并举美国如何管好农业安全

立法与标准

现阶段，美国没有制定农业职业安全健康专项法律，但建立了包括农业生产中的人员、设备、农药等的安全管理，农业生产环境、公共环境的安全管理等各方面要求的农业职业安全健康法律标准体系。

随着美国农业职业安全健康相关法律法规标准的逐步完善和修订（见图2），总体安全生产水平稳定好转。

1970 年制定、1971 年生效的《职业安全与健康法》作为美国职业安全与健康领域在联邦全面实行的法律，适用于农业职业安全生产工作。但在《职业安全与健康法》中，并没有明确对农业提出要求，只详尽规定了职业安全健康工作必须遵守的内容，并且提出依据此法制定配套的安全与健康标准。

《职业安全与健康法》中第5 条（a）的第一款（通常被称为通用性责任条款）要求雇主“必须为每个员工提供免受可能导致死亡或严重身体伤害的工作和工作环境”，第5条（a）的第二款则要求雇主“必须遵守本法令所颁布的职业安全与健康标准”。基于此，虽然没有像采矿业一样颁布《矿山安全与健康法》，但OSHA 制定了农业职业安全与健康标准（29CRF1928）。由于农业生产中涉及工业设备、除农药外的化学品等，部分OSHA 制定的一般工业职业安全健康标准也适用其中。

图2 1992年起美国法规标准修订情况（以死亡人数为底图）

总体说来，涉及农业职业安全健康的标准主要包括以下5 部分：职业安全健康标准，包括农业标准（29CFR1928）和一般工业标准（29CFR1910）；最终规则的序言（最终规则的背景）；指令、职业安全与健康从业人员岗位说明书；标准解释（官方发布），其中包括部分现场卫生和防翻滚标准的解释；以及其他联邦机构的标准和指导书。

美国已经建立了完善的农业职业安全健康法律标准体系，不仅包括农业生产中的人员、设备、农药等的安全管理，还包括对农业生产环境、公共环境的安全管理，每部分都包含了一系列更多更细致的标准。

根据OSHA 各部门的职能规定，农业职业安全健康标准同样由OSHA 的健康标准计划司负责制定与颁布，由标准执行与达标司监督和检查雇主执行与实施情况，确保这些法规标准能够正确地执行实施而不存在偏差。同时，标准执行与达标司还负责与执行法规标准的雇主建立与保持全面、综合的指导和支持关系，以推动雇主正确执行农业职业安全健康方面的法规标准。

除了职业安全健康标准以外，美国农业工程师学会也编制了相关行业技术标准，主要对于农业设备设施安全器件及机具本身的产品安全设计、人机工程学以及生产手势等方面进行规定。虽然这些标准主要内容并不是职业安全健康，但对农业生产安全起到了良好的作用，在一定程度上提高了农业生产安全水平。

农机监管

鉴于农机（特别是拖拉机）是农业主要事故伤害来源，美国采取市场驱动的、自下而上的标准化工作机制，对农机安全提出了一系列的相应标准，主要对农机的产品设计和安全设计进行了规范，严格监管以把控农机产品质量，从源头上确保农业生产安全。

但美国对农机产品质量的监管并不实行全国统一的管理方式，而是由各州根据其情况自行开展工作。以内布拉斯加州为例，1919 年，内布拉斯加州立法机构高票通过了《拖拉机检测法案》，强制性要求针对企业的说明书和广告内容进行试验、至少有一座零部件仓库、一套维修设施，由工程师委员会负责开发试验方法并审查试验鉴定结果，通过试验鉴定的产品获得内布拉斯加州政府的销售许可。

2012 年，根据联邦最新的拖拉机相关标准，内布拉斯加州对《拖拉机检测法案》进行了修订，规定任何组织和个人在内布拉斯加州销售100 马力以上的拖拉机，应满足几点：第一，申请并获得州农业部批准的销售许可。第二，在内布拉斯加大学拖拉机试验站进行型式试验。第三，型式试验结果通过内布拉斯加大学拖拉机试验工程师委员会认可。第四，提交该型号拖拉机的服务及零配件更换的真实信息，包括区域售后服务商和零配件供应商的名称和地址，零配件订购指南及零配件更换的可能性和限制条件等。同时《拖拉机检测法案》规定，如果农业从业人员或雇主购买获得了销售许可证的拖拉机可以享受相关免税政策。该法案也规定，型式试验的样机应从仓库中随机抽取，除在销售中通常装配的配件外，不得装有其他特殊配件。

通过鼓励各州采取多种监管手段，推动农机标准的制定、修订，美国农用拖拉机质量得到大幅提升，因拖拉机导致的事故数量也趋于稳定。

农用无人机管理

随着无人机、遥测、智能软件等技术的不断发展，美国的无人机广泛用于土壤与田地的分析、种植、喷洒（农药、施肥等）作物、作物监控、灌溉与健康评估等方面。无人机引入农业生产，大幅提升了美国农业现代化水平与生产效率，但也带来了一系列的安全问题，最典型的就是农用无人机对农业用飞机的安全威胁。除此之外，无人机遥控失灵、能源耗尽或被飞禽撞击导致的坠毁，也是引发无人机安全事故的主要原因。

国家农业飞行联盟（NAAA）在2015 年提出呼吁，要求美国社会关注农用无人机的安全问题。同年，美国农业与生物工程师协会（ASABE）组建成立了一个新的技术委员会——无人机系统（UAS）分会，致力于无人驾驶系统在农业和其他领域技术的开发和数据的处理，并制定相应技术标准。技术标准的统一规范，在一定程度上提高了美国农用无人机的安全性。

2016 年6 月，美国联邦航空管理局（FAA）发布了小型无人机管理规则（Part107），明确了55 磅（24.948 kg）以下重量的无人机的使用要求，有力推进了美国农业从业者发展精准农业航空，该规则于2016 年8 月下旬正式生效。此外，FAA 规定，无人机操控员必须进行资格考试，具备基础航空知识。美国运输安全管理局（TSA）会对操控员进行安全背景调查。

安全与健康教育培训

美国虽然重视职业安全健康培训，但在农业职业安全健康培训方面却相对薄弱。

OSHA 的培训与教育司的职责是开发培训与教育项目，其中包含农业安全方面内容，但是由于农业从业人员的分散、非雇员情况的存在，这些教育培训并不能像采矿业、制造业一样覆盖到绝大多数雇主和雇员。

这种情况也存在于美国的“苏珊·哈伍德培训基金项目”有关农业行业的各类培训中。该培训项目对食品加工过程中涉及的水果或蔬菜保存方面职业危害、家禽加工业人类工效学方面有针对性的培训服务，也专门面向小企业进行了安全与健康管理体系培训，但其培训覆盖面在农业方面仍有所不足，培训内容也并不完全。

科研中介机构

美国政府和企业都高度重视职业安全健康科研工作，因此美国的职业安全健康科研机构众多。但相较于制造业、建筑业、采矿业等行业，农业职业安全健康方面的专门研究机构和部门相对较少。

美国最主要的农业职业安全健康研究机构是国家职业安全与健康研究院（NIOSH）下属的农业疾病、伤害研究教育预防中心，其成立目的是为了保护农业劳动者及其家庭的职业安全健康，并于1990 年被确立为美国疾病控制和预防中心（CDC）/NIOSH 农业健康与安全倡议的一部分。该中心是由建立合作协议的方式开展研究、教育和预防项目，开发和评估伤害控制技术，制定预防机制、研究预防方法，以解决美国农业职业健康安全问题。

除此之外，成立于1913 年的美国国家安全理事会是美国国会承认的非官方、非营利性的联邦公共服务机构，理事会涉及的行业领域包括农业。