国外安全生产责任制度探析

文/周永平

自2018年我国开启新一轮党和国家的机构改革以来，有关安全生产工作该如何抓的思考不断深入。本刊刊发系列文章，回忆并探讨我国安全生产工作的发展的变革，以飨读者。本文是第五篇。

我们常说，每个人都应为自己的行为负责。此话可以说是责任制度的常识性法理表达。安全生产有多类主体涉及其中，其行为具有怎样的性质，如何承担责任，这便是安全生产的责任制度。从现实层面看，我国安全生产的责任制度与其他国家的相关制度差异巨大，为何如此？理据何在？似有必要对其进行学术性分析。由于篇幅所限，本文先就国外安全生产责任制度进行分析。

责任是什么？法学上的标准定义是违反义务（作为或不作为）所应承担的后果。后果又将怎样？要视其义务的性质及其被违反(不履行）所带来损害程度。即主体没有履行相关义务（可以是约定的，也可以是法定的）具有可原谅性（譬如和解或情节极轻微）和不可原谅性，后者转化为制裁，即是违反义务的主体所承担的具体责任。在任何法律关系中，其相应主体均承担相应的义务，当其违反，将会面临相当的后果，最终可能会受到法律的制裁，构成特定的责任制度体系。

劳动者在安全生产月活动中签字承诺

安全生产属于劳动关系领域的事项，其中涉及多类主体——雇主、雇员、政府机构及执法人员、技术服务组织及工作人员、可能的第三人。这些主体在安全生产的法律关系中，均享有相应的权力、权利和承担相应的义务。各国根据其法律传统及奉行理念，对这些主体的权利义务的具体规范表现出一定的差异性，但由于其属于劳动关系的性质，主要集中对雇佣双方主体进行规范，其他主体的权利义务则由其他法律予以调整。譬如，行政执法人员的相关行为归行政法规范，受到伤害的第三人由侵权法管辖，技术服务组织与雇主间的关系属民事关系，属合同法调整范围。因而其相关主体所享有的权利（力）和承担的具体责任根据相关法之规范确定。

劳动法被称为“劳动者权利法”，是指在雇佣双方的关系的强弱对比中，雇主处于相对强势地位，雇员则处于弱势，即劳动关系属于双方主体处于实质不平等状态。据此，劳动法为劳动者创设了一系列权利，譬如：休息权（工时及加班限制）、报酬权（最低工资制度)、平等就业权（反就业和职业活动中的一切歧视)、社会保障权（享有各种社会保险待遇)、安全健康权、团结权等，并且在这些权利项下还包含着许多具体的权利内容，它们统一构成劳动者的法定权利体系。其作为“法定权利”是指不是与生俱来的所谓“自然权利”，也不是主体根据其意愿（民法上所谓意思自治）约定的权利，而是双方约定改变不了的、由法律创立和明确规定的权利。保障劳动者的这些权利的实现就是雇主的法定义务，如果其不履行相关义务，便面临相应制裁的不利法律后果。可见，劳动法这套权利义务制度体系完全颠覆了民事法律制度中的权利义务对等均衡（所谓享有一个权利，承担相当义务）的法理。雇主主要承担的是义务，雇员主要享有的是权利。如果要套用权利义务对等均衡的一般法理的话，雇主享有招募雇员，助成其事业，实现其人生价值的权利，对应义务则是保障劳动者实现其劳动法上的权利。

安全生产法作为劳动法的特别法，其规范劳动者安全健康权利，即劳动者基本人权，秉承了劳动法的基本理念。同时，由于劳动者此项权利的特殊重要性，使其在制度设计上体现为劳动者权利的更为刚性和雇主义务及其履行方面的严格化特征。根据这一基本法律逻辑，主要工业化国家对雇主在保护劳动者安全健康权利方面的义务（责任）主要体现在3 个方面：无过错责任原则下的民事责任、违反具体法定义务的行政责任和有严重过失造成重大伤亡事故的刑事责任。

每个人都应对自己的行为负责，这是一般的判定主体责任的原则，即过错责任原则。法学基于对理智的正常人具有判断事物是非能力的假设，设立公认的标准，来确定具体主体之具体行为的对错，裁量其处于各种法律关系纠纷中应承担的责任。刑法根据犯罪嫌疑人的过错过失程度处以相当的刑罚；行政法依据行政执法人员行为中的违法状况及其对相对人造成的损失给予处罚及向相对人支付国家赔偿；民事法律关系中，一方主体对另一主体违约或侵权，均会以其过错的大小承担其应付的相应责任。

可见，过错责任原则是理性的、普遍适用的法律责任原则。而无过错责任原则是特别责任原则，甚至可以说是一项不讲道理的原则。论辩者可以称，没有过错凭什么让我承担责任？因此，在工伤领域发明并适用无过错责任原则，不仅源于劳动法对劳动者倾斜保护理念，更是迫于对复杂的生产过程中伤害事件进行过错认定受到客观条件限制的无奈选择。

鉴于生产活动对于人类生存发展的不可或缺，以及几乎所有职业活动都存在危险性，职业风险理论应运而生，对此风险的解决不仅是雇主的义务，也应该是全社会的责任。工伤保险制度便在此基础上建立并完善起来：被保险人是劳动者，保费全部由雇主负担，由此承担其无过错责任；费率不是体现雇佣双方合意而约定的，而是由居于第三方的政府确定的，体现了其社会保险的强制性；如果劳动伤害发生，雇主便可通过向政府有关机构申请，经鉴定后按相关标准，从汇聚所有雇主缴纳费用形成的基金中支付相应费用（医疗费、误工费及伤害赔偿），雇主不再支付其他费用，体现出工伤保险的社会分担属性。

经由工伤保险承担无过错责任，并未包括雇主在工伤事故中承担民事责任的全部内容。在现代安全生产的治理体系中，一部综合性的法律处于核心地位（见2021 年第3 期《安全生产的法律逻辑》一文），其中规范的雇主的具体义务，如若没有得到切实履行，一旦发生工伤事故，雇主还将承担违法过错所带来的民事赔偿责任。我国现行《安全生产法》第53 条规定：“因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤保险外，依照民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求。”便是规范雇主的此种民事责任。即雇主在安全生产上的民事责任既包含通过缴纳工伤保险费而履行法定的、常规性的无过错责任和工伤事故发生后可能存在的违法过错赔偿责任。

雇主的行政责任并不是指其没有履行行政法上赋有的义务，而是由于其违反了安全生产法上规定的义务，而由行政执法机构对其施以处罚，表现出的责任承担。由于职业伤害事件中准确判定主体过错及其程度的困难，迫使人们创立了无过错责任制度；因为认识到职业风险的普遍性，无过错责任又被泛化成社会共担性质的工伤保险制度。雇主承担的工伤保险费用在风险等同或类似的行业、领域是相同的，同时，在市场经济的条件下，由雇主先期支付的这些费用事实上都可以转嫁给社会，由全体社会成员共担。由于人人都存在机会主义倾向，在这种制度框架下，雇主并无动力和压力去履行一般性的保护劳动者安全健康权利的义务。因此，现代各国的相关法律均系统规定了雇主需要履行的具体义务，并配以相应的行政执法人员对其予以监督，确保相关措施落实到位。譬如，英国1802 年的《学徒工道德与健康法》为保护学徒工的身心健康，规定：学徒的工作时间每天不能超过12 小时；宿舍每年必须粉刷两次，并配通风设备；男女学徒工分开居住，每床不能超过两人等。为使雇主切实遵守这些规定，政府专门配备治安法官督促雇主实行之。否则，雇主将面临行政处罚，承担相应责任。

法律往往采用结果主义原则。即就具体事项或行为规定一般性义务，以结果来判断相关主体对义务的履行情况。安全生产涉及劳动者的生命安全和健康，如果完全采用结果主义，则面临巨大风险；同时，由于现代生产系统的多样性和复杂化特征，要使法律像英国《学徒工道德与健康法》那样简明具体地进行规范，是完全不可能实现的。因此，法律授权行政执法机构颁行专业技术标准，并赋予其具有强制法效力的制度就尤为必要。譬如，为确保劳动者健康，经过科学研究论证，对确知的职业健康危害因素实行浓度（各类有害粉尘和有毒化学品）、强度（噪声、辐射等物理因素）限值控制，作为相应雇主的具体义务。雇主则必须履行到位，否则将承担与安全生产法上规定义务一样的违法责任。

雇主因不履行安全生产法及技术标准规定的义务，被行政执法机构以违反法定义务为由予以惩罚，便是其承担的行政责任。行政责任的形式多种多样，因其尚未造成危害的事实，一般以纠正违法行为（譬如我国的限期整改、停业整顿等），或处以罚款为主。具体裁处须按行政法程序规则和安全生产法实体规则作出。

刑罚涉及当事主体的人身自由，当慎之又慎。根据罪刑法定和罪刑相当的刑法原则，受刑罚的主体一定要有法定犯罪事实，并证据确凿。由于安全生产关涉劳动者生命安全，因此安全生产法援用刑法规则，以强化对劳动者这一基本人权的保护力度。从安全生产活动中雇主的行为性质来讲，其不可能有意致其雇员群死群伤（如有主观故意便超越安全生产刑法范畴，归普通刑法管辖），一般只能定性过失性犯罪。雇主要承担安全生产法上的刑事责任必须由发生了重大事故的结果和确实存在重大过失（包括不履行法定义务）的原因两个要件，而且二者构成因果关系。有鉴于此，一般对雇主的刑事处罚维持在轻微的水平上。

雇员作为安全生产法整体上的权利主体，在安全生产法的责任则相对有限。为确保雇员自身、其他雇员的安全，安全生产法一般地规范雇员必须履行遵守安全规程、服从管理和指挥，积极配合雇主方业务需求等义务。没有主观故意或重大失误，一般不承担责任。（未完待续）