美国哥伦比亚学区教师绩效工资制度的经验与启示

赵德成

（北京师范大学教育学部，北京 100875）

一、引言

传统上，美国公立中小学实行单一工资制度（single salary schedule），教师的薪酬水平由其受教育程度（包括职前教育及在职教育）和任教年限两个因素确定。虽然采取单一制可以减少甚至消除教师工资分配中的性别歧视与族裔歧视，但这种制度割裂了工资数量与专业水平、工作绩效及市场因素的关系，教师无论工作是否高效，无论教授学科的难易程度，无论教授学生的多少，其工资都相对固定，存在明显的平均主义倾向，难以有效激励教师更好地工作。自1983年美国发表《国家处在危险之中：教育改革势在必行》（A Nation at Risk: The Imperative For Educational Reform）报告以来，特别是2001年《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind Act）与2015年《每一个孩子都成功法案》（Every Student Succeeds Act）相继颁布之后，不少州和地方教育机构（Local Education Agencies，包括地方教委、学区及特许学校，以下简称LEA）开始探索教师绩效工资制度（pay for performance，也称merit pay），将教师工资与其绩效表现联系起来。[1]仅美国联邦教育部的教师激励基金（Teacher Incentive Fund，TIF）在2010年、2012年和2016年三个财政年度，就资助了来自36个州和华盛顿特区的300个学区，共计2000 多所公立中小学启动了教师绩效工资制度改革，依据教学表现及所教学生的学业成就增长情况，给教师发放数量不同的工资，以吸引和保留优秀教师，激励教师反思与改进教学，从而提高学生的学习成绩。[2]后来，教师激励基金更名为“教师与校长激励基金”（Teacher and School Leader Incentive Fund，TSLIF），资助范围和力度不断扩大。

我国从2009 年起在义务教育阶段中小学推行教师绩效工资政策。改革后，教师工资构成中的奖励性绩效工资由学校在绩效考核的基础上，按照多劳多得、优绩优酬原则确定分配办法。在政策实施过程中，有些研究者积极引介美国中小学教师绩效工资政策演进过程、做法及成效得失，为地方教育局与中小学有效设计与实施绩效工资制度提供有益的借鉴（如陈时见，赫栋峰，2009[3]；马文起，2009[4]；姜蕴，2017[5]；武瑞，2019[6]）。但同时我们也发现，已有公开发表物的数量相对较少，且存在两方面的不足：其一，有些研究者所推介的绩效工资方案典型意义不够，借鉴价值不大。实际上，在美国，很多教师绩效工资方案是实验性的，持续时间不长[7]，激励力度也不大；而且，不少方案已被证明在激励教师[8]和提高学生成绩方面[9]效果并不理想。其二，有些研究者对具体方案中的经验提炼不充分。多数研究者在一篇发表物中介绍多个方案，每个方案所占篇幅较小，到底绩效工资怎样分配、教师参与和受益范围有多大、奖励力度够不够，以及教师绩效考核如何实施等相关细节，研究者缺乏深入的分析，很难让人从中获取可操作的经验。

哥伦比亚学区（District of Columbia Public Schools，DCPS）是美国首都华盛顿特区最大的一个公立学区，现有116所学校、4025名教师和4万多名K-12年级的学生。[10]2009年，哥伦比亚学区正式启动教师绩效工资制度，整个项目以“影响力”（IMPACT）命名，寓意通过这个项目激发教师活力，提升教师绩效，并进而影响学生发展。该项目因为要对教师进行较为严格的绩效考核，奖惩力度也较大，所以自始至终在美国及其他国家受到广泛的关注。至今，“影响力项目”已推行超过十年，是美国各地同类项目中持续时间较长的一个。更重要的是，这个项目取得了积极的成效，被认为是目前美国众多教师绩效工资方案中最好的一个。[11]有研究证实，“影响力项目”的实施使表现差教师的自愿离职率与优秀教师留任率增加，从整体上提高了教师工作绩效。[12]最新公布的美国国家教育进展评价（National Assessment of Educational Progress，NAEP）数据还显示，哥伦比亚学区已连续多年成为美国学生成绩提高最快的城市学区。[13]那么，哥伦比亚学区的教师绩效工资“影响力项目”是如何设计与实施的？它能为我国深入推动教师绩效工资制度改革提供哪些有益的经验与启示？本文拟聚焦“影响力项目”，总结该项目的核心经验，并分析其对我国相关改革的启示。

二、“影响力项目”的核心经验

美国哥伦比亚学区的“影响力项目”于2 0 0 7 年由时任学区教育局局长梅切尔·李（Mechelle Rhee）提出，经过两年多的基础性研究、方案设计与意见征询之后，于2009年正式实施。在实施过程中，学区不断征求教师的意见，并基于教师意见对绩效考核内容、权重及评分方法等细节进行微调，但基本目标与整体框架没有改变。归结起来，“影响力项目”的核心经验主要有以下几点。

（一）奖惩力度大，但同时又为教师专业发展提供有力支持

绩效工资制度将教师工资与个人、团体、组织的绩效联系起来，使不同教师之间以及同一教师在不同时间上的绩效差别在工资收入上得到合理反映，多劳多得，优绩优酬，以激励教师高效地工作。但并不是所有的绩效工资制度都能有效激励教师，影响因素有很多，其中一个重要的指标是工资幅度（pay range）。工资幅度指同一专业技术岗位上不同教师最低工资与最高工资间的变化情况，通常用最高工资与最低工资之差除以最低工资得到的百分比表示。工资幅度反映了特定工资制度的奖惩和激励力度。工资幅度过低，绩效奖励对于教师缺乏吸引力，难以激发教师的积极性；当然，工资幅度过高也可能在教师中滋生不公平感，从整体上影响教师的士气。

“影响力项目”启动前，哥伦比亚学区采用单一工资制度，同样教龄和受教育水平的教师在工资收入上基本没有差别，大学本科毕业新入职教师的起薪是42369 美元，工作21 年后可达到工资的最高水平87584美元。而“影响力项目”启动后，教师需要接受严格的绩效考核，在考核中得到不同的绩效等级——无效（Ineffective）、低效（Minimally Effective）、发展中（Developing）、有效（Effective）、高效（Highly Effective）。如果绩效表现被评为“高效”，教师不仅有机会获得晋升与提高基本工资，而且还可以获得数额不同的一次性年终奖励，最高额度为25000美元。[14]因为有了绩效奖励，一名有硕士学位的教师如果绩效考核为“高效”，在工作第一年就有可能拿到74975美元，在工作第七年就可以达到最高工资水平126540美元。[15]由此可见，“影响力项目”不仅从整体上提高了哥伦比亚学区教师的平均收入水平，而且也拉开了工资幅度。在忽略基本工资增长的条件下，以教师平均工资78477美元[16]粗略计算，哥伦比亚学区中小学教师的工资幅度超过30%，激励力度很大。

除了一次性年终奖，“影响力项目”中教师的绩效考核等级还与晋升、聘用等人事决策相联系。教师在考核中获得“有效”或“高效”等级，才有可能晋升职业等级（Career Ladder）。比如，一名高级教师（Advanced Teacher）要晋升为杰出教师（Distinguished Teacher），需要有1年获得“高效”等级或连续两年获得“有效”等级。一旦教师晋升，其基本工资也将有不同程度的增长。而若教师在考核中获得较低的等级，则将面临一些惩罚性措施。如果教师获得的绩效等级低于“有效”，那么其工资将被冻结，不按原有单一工资制度随教龄增加而提升；如果教师连续3年被评为“发展中”，或连续两年被评为“低效”，或有1年被评为“无效”，那么学校将会与其解除聘用合同；如果教师的绩效等级在被评为“发展中”后继续下降，那么也会被解聘；但如果教师在被评为“低效”后绩效等级向上提升，那么学校将给以第三年的观察机会。哥伦比亚学区打破了公办教师的“铁饭碗”，建立了一个基于绩效考核，奖惩结合、能进能出的绩效管理机制。

但必须指出的是，“影响力项目”在加大奖惩力度的同时，也非常注重对教师专业发展的支持。这个项目一直宣称，其主要目的不是奖惩，而是引领与促进教师专业发展，让教师更加高效地工作。[17]如果教师绩效等级没有达到“有效”水平，学区和学校就会优先为其提供各种专业发展机会，帮助其分析、反思与改进教学，不断提高学生成绩。

（二）全面考核教师绩效，为深入推动绩效工资改革提供保障

绩效考核是整个绩效工资体系中不可或缺的组成部分，是绩效工资分配的主要依据。在当前美国这一轮教师绩效工资制度改革中，学生分数增值情况是教师绩效考核的重要依据之一。美国联邦教育部的教师激励基金要求所有接受资助的州或学区，必须在教师绩效工资制度中将教师薪酬与学生学业成绩增长情况联系起来。虽然哥伦比亚学区的“影响力项目”也受到教师激励基金的资助，但在教师绩效考核中不唯分数及其增值，而是从学生个体增值测量（Individual Value-Added，IVA）、教师评定的学生成绩数据（Teacher-Assessed Student Achievement Data，TAS）、教学框架（Teaching and Learning Framework，TLF）、学校共同体承诺（Commitment to School Community，CSC）、核心专业精神（Core Professionalism，CP）五个方面考核教师绩效。[18]下页表1列举了五个方面的考核办法以及质量保障措施。

由表1可见，“影响力项目”在教师绩效考核中全面评价教师工作，不仅考核教师的任务绩效——包括IVA、TAS和TLF，而且评价教师的周边绩效——包括CSC和CP；在任务绩效考核中，既关注反映教学过程的TLF，又重视体现教学结果的IVA和TAS。IVA、TAS、TLF和CSC等前四个方面的考核分别计1-4 分，系连续数据。而CP有点与众不同，它采用三等级计分，分“合格”“略低于标准”和“明显低于标准”三个等级，系离散数据。五方面的分数均参与总分合成，以不同方式在绩效考核中发挥作用。分数合成方式参见40页表2。整个考核体系满分为400分，其中TLF所占权重最大，在考试学科教师考核总分中占40%，在非考试学科教师考核总分中更是占到70%。IVA评价只针对考试学科教师，所占权重仅次于TLF，占考核总分的35%。TAS 和CSC 的权重相对较小。CP 虽然不占权重，但它以减分机制进入总分计算过程，和其他几个方面都在绩效考核中发挥作用。这种分数合成方式充分体现了全面考核的思想，从而引导教师全面反思与改进工作绩效。

表1“影响力项目”教师考核数据来源及整合方式

哥伦比亚学区深知绩效考核在绩效工资制度体系中的重要性，以务实的态度谨慎推动绩效考核，在考核数据收集、处理与分析细节上做了很多精心设计，以保证评价的客观可靠与公平公正。比如，在IVA评价中，为保证数据的可靠性，“影响力项目”要求参评教师选课人数不得少于15人，以保证学生样本的代表性，而且根据选课学生的出勤率和听课时间，给每个学生赋以权重，以确保IVA估计结果不受学生投入水平的影响。又如，在TLF评价中，为保证评价客观与公正，评价者既有学校管理者，又有来自校外的第三方教育专家，而且在评估实践中，如果一名被评教师4堂“推门课”的评分内部差异过大，某堂课的评分低于平均分1分以上，就剔除这一分数再计算平均分，以减少误差对评价分数的影响。

表2“影响力项目”教师考核分数合成方式

绩效考核与绩效工资相伴相生。在哥伦比亚学区，“影响力项目”全面谨慎地考核教师绩效，综合发挥了考核的导向、监督、诊断与激励等多重功能，赢得了教师们的信任，得到教师工会的支持，从而为绩效工资制度的深入推动创造了有利条件。

（三）支持薄弱学校发展，促进教育公平

为每个学生提供公平而有质量的教育，是世界各国基础教育改革的共同主题。这一点对于哥伦比亚学区来说更加重要。哥伦比亚学区学生族裔构成与全美情况有很大的差异，具有多样性特点。在“影响力项目”启动前，学区内非洲裔学生占比84.4%，西班牙裔学生占比9.4%，非西班牙裔白人学生占比4.6%，其他族裔学生占比1.6%。“影响力项目”启动后，非洲裔学生比例呈现逐年下降趋势，白人学生比例则呈逐年上升趋势。据2017-2018 学年统计，学区内非洲裔学生占比60%、西班牙裔学生占比20%，非西班牙裔白人学生占比15%，其他族裔5%，少数民族学生比例偏高；在这些学生中，需要特殊教育支持的占比14%，英语学习者占比14%，而经济处境不利学生的比例则高达77%。[19]由此可见，相比于其他学区，哥伦比亚学区在促进教育公平方面面临更大的挑战。

哥伦比亚学区利用教师绩效工资改革的机会，在“影响力项目”中强化了工资杠杆的调节作用，激励优秀教师到薄弱学校任教，给经济处境不利儿童上课，从而促进教育公平。具体的措施主要体现在学生个体增值测量（IVA）和奖励性工资分配办法两个方面。

IVA作为教师绩效考核的重要组成部分，主要针对任教于考试学科的教师，包括4-10年级英语教师、4-8年级数学教师，以及其他有年度标准化测验的学科教师。IVA通过分析学生在年度标准化测验中的分数增值情况来评价教师工作绩效。在增值性回归模型中，“影响力项目”控制了来自学生和班级层面的多个变量。其中，学生变量有同一学科之前的测试成绩、在其他学科上的此前成绩、免费午餐的资格、减费午餐的资格、特殊教育状态、英语熟练水平，以及上一学年的出勤率；班级变量有上学年的班级平均成绩、上学年学生成绩的变异程度、减免午餐的学生比例。控制了这些变量之后的增值性分析克服了学生家庭社会经济地位、学习投入水平、学习基础等无关变量的干扰，可以更准确地考察教师工作对学生成绩的净影响。在这样的考核制度下，教师不用担心任教于薄弱学校，或者所教学生生源不好而影响自己的绩效评定，从而不拒绝甚至愿意主动留在薄弱学校或班级任教，为促进教师资源分配上的均衡创造了条件。

奖励性工资分配办法进一步打消教师顾虑，吸引优秀教师愿意到薄弱学校或班级工作。一次性年终奖发放的前提是教师在绩效考核中被评为“高效”等级，但具体发放数额还要看教师任教学科、班级学生构成，以及任教学校是否为薄弱学校，参见下页表3。如果考试学科“高效”教师任教于薄弱学校，所教学生60%以上都属于经济处境不利学生，可以获得25000美元的年终奖；但同样是考试学科“高效”教师，如果他没有在薄弱学校工作，所教学生中经济处境不利学生比例较低，那么他只能得到3000美元的年终奖，两者相差超过两万多美元。这种年终奖分配办法的导向非常明显，也十分有效，它在很大程度上鼓励了教师到薄弱学校任教和给处境不利儿童上课的积极性，并从整体上提高了高效教师的留任率。有数据显示，超过94%的高效教师持续留在贫穷地区的薄弱学校任教。[20]

表3“高效”教师一次性年终奖发放办法（单位：美元）

三、“影响力项目”对我国的启示

借鉴哥伦比亚学区“影响力项目”的经验，我国可以考虑在中小学教师绩效工资改革中进行以下探索。

（一）增加教育人员费投入，完善经费投入机制

“影响力项目”顺利推进十余年，并取得积极成效，与充足的经费保障有很大关系。2012年，哥伦比亚学区从联邦教育部教师激励基金获得为期5年、总额高达6228万美元的资助，专门用于推动教师绩效工资。[21]除了来自联邦、哥伦比亚特区及哥伦比亚学区等不同层面的财政投入，“影响力项目”还得到私人机构的持续经费支持。[22]有了经费保障，“影响力项目”实施后，原有的教师工资分配和增长机制基本不变，而教师的平均年收入却有了显著提高。

在我国，义务教育学校教师绩效工资制度启动以来，有些地市的教师收入增长幅度不大，仍然存在着实际收入低于当地公务员平均水平的问题；有些地市教师收入虽有明显提高，但因为绩效工资费用多按照各学校现有在编教师人数、职称等因素进行预算与拨付，再由学校重新分配给教师[23]，所以有些教师感觉“自己的钱被别人拿走”，一些优秀教师也声称“自己不想拿别人的钱”，绩效工资政策的推动遭遇掣肘。在未来，我国要增加人员经费财政投入，多渠道筹措教育经费，努力提高教师收入水平，争取在教师收入只增不减的前提下推动绩效工资。此外，我们还需要反思与完善现有经费投入体制，参照国际经验，探索依据就读学生人数及特征（如家庭社会经济地位），而不是依据教师在编人数及特征开展经费预算的新办法。

（二）在绩效考核中淡化分数，推动综合评价

中美两国的基础教育存在很大差异。过去很长一段时期，美国教育实行地方分权管理，学区拥有很大的办学自主权，不仅可以自主招生和招聘教师，而且可以自主确定教学内容和教材，甚至可以确定学区范围内居民应缴纳的财产税率，导致学区之间教育质量差距拉大和总体质量下降。进入21世纪以来，美国联邦政府和哥伦比亚特区政府在一定程度上加强了统一考试与问责，还通过专项资金等方式倡导实施教师绩效工资，在教师考核中强调将学生成绩增长情况作为重要指标。而在我国，情况有些相反，过去很长一段时期，我国中小学“应试”倾向比较突出，所以后来才强调淡化分数，不唯分数，由“应试教育”向“素质教育”转变。《教育部关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》（教人〔2008〕15号）明确指出，各地中小学对教师教学效果的考核，不得以升学率作为指标。中共中央、国务院2020年颁布的《深化新时代教育评价改革总体方案》重申，必须“坚决纠正片面追求升学率倾向”，克服唯分数的顽瘴痼疾。

当然，过程与结果是绩效考核不可或缺的两个方面，过分注重教学效果，片面追求分数与升学率，或者由一个极端走向另外一个极端，在考核中不看学生发展结果和分数，只强调教师教学表现，都是失之偏颇的考核。借鉴美国哥伦比亚学区“影响力项目”教师绩效制度五方面综合考核的经验，在未来，我们要进一步积极推动综合评价，不唯分数，淡化分数，但也不能不要分数，从多个方面综合考核教师绩效。

（三）教师绩效考核由上级主管部门与学校统筹实施，而不是放在学校内部

在我国，《义务教育学校实施绩效工资指导意见》（国办发〔2008〕133号）规定，基础性绩效工资中占绩效工资总量的70%，主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，由县级以上人民政府人事、财政、教育部门确定标准，按月发放；奖励性绩效工资，也就是真正与绩效发生联系的部分，占绩效工资总量的30%，由学校在考核基础上发放。这种制度安排看上去赋予学校很大的自主权，但每所学校都制订绩效考核及绩效工资分配方案，校校不同，不仅耗费管理资源，而且容易在学校内部滋生矛盾，引发教师的不公平感与消极抵触行为。

借鉴美国哥伦比亚学区“影响力项目”的经验，我们可以探索由学校与上级主管部门（学区或区县教育局）共同主导绩效考核与绩效工资分配的体制，核心举措可以包括：在学区或区县层面上统筹实施基于标准化测验的增值性评价，在控制重要无关变量的条件下，在更大范围内评估和比较教师在促进学生成绩提升上的贡献；教学表现考核不仅有学校内管理者的评价，而且引入校外专兼职教研员进校听“推门课”；师德考核（对应了影响力项目中的专业精神评价）由学校记录教师出勤、守纪及体罚学生等相关数据，并进行初评，上报后由上级主管部门确定等级。这种制度安排不仅可以减轻学校管理者的压力，缓解干群紧张关系，而且使高利害的教师考核建立在更大范围内相互比较的基础上，使考核结果更可靠，也更容易被教师所接受。

（四）适度拉开收入差距，建立多劳多得、优绩优酬的教师工资分配制度

多劳多得、优绩优酬是我国劳动分配制度的基本原则，但它在实践中面临很多挑战。具体到教师绩效工资改革实践，不少校长反映，他们希望按政策通过绩效工资制度奖勤罚懒，奖优罚劣，拉开教师收入差距，激励所有教师得到发展，但上级主管部门又严格要求减轻教师压力，避免矛盾滋生甚至转化成上访事件。在这种两难境地中，他们只好在绩效考核中“你好我好大家好”，在绩效工资分配中减少奖金差距，致使喊打多年的“吃大锅饭”现象仍然不同程度上存在，多劳多得、优劳优酬、按劳分配的体制尚未真正建立起来。[24][25]

反映同一岗位和薪级收入差距的指标叫“工资幅度”，只有工资幅度达到一定程度，绩效工资才有激励意义。美国哥伦比亚学区在推行“影响力项目”后工资幅度在30%以上，而我国目前有关教师工资幅度的权威数据不多，有研究显示中小学各级专业技术岗位的工资幅度多在20%左右。[26]未来，我国应适当扩大绩效工资在整个工资分配中的影响，拉开收入差距，激励有作为、肯担当的优秀教师，引导教师提升工作绩效，推动按劳分配与优绩优酬。

（五）向薄弱学校倾斜，推动教育均衡

农村学校师资总量不足和结构不合理等问题，是制约我国农村基础教育发展的瓶颈。近些年来，国家陆续启动“特岗教师”（2006年）、“免费师范生”（2007年）、“援藏援疆万名教师支教计划”（2017年）等相关政策，在一定程度上缓解了边远农村学校紧缺教师的局面，提高了农村学校教师队伍质量，但这些问题并没有得到根本性的改变，仍然需要持续的努力。[27]

要深入解决农村教师队伍建设中的问题，促进城乡教育均衡，除了加大农村教育投入力度、缩小城乡生均一般公共预算教育经费差距、为农村教师提供津补贴专项和增加农村教师收入之外，绩效工资也可以发挥重要的作用。在哥伦比亚学区，在薄弱学校任教或非薄弱学校任教，任教班级学生中经济处境不利或需要特殊教育学生比例的多少，不仅影响教师的考核结果，而且影响后续绩效奖金的数额。高幅度的奖励计划有效吸引优秀教师在薄弱学校留任，愿意在生源不好的班级上课。我国各地市教育主管部门可以借鉴“影响力项目”的经验，在区域内的教师绩效考核中考虑教师是否任教于薄弱学校，班内学生的生源构成及以往学习表现等因素，在绩效工资分配中也向薄弱学校教师与生源不好班级教师倾斜。当然，需要注意的是，这里的薄弱学校需要重新定义，它与农村学校不同。由于当前城市化进程加快，有些农村学校与城市学校仅有一街之隔，而且办学条件和成绩比城市学校还好。如果将薄弱学校简单等同于农村学校，势必会在有关改革过程中遭遇教师的不满。薄弱学校在这里可以定义为生源不理想、学生学业成绩偏低、教师任教意愿比较低的学校，它既可以是边远农村地区的学校，也可能是位于城市中心区的学校。适度倾斜的绩效工资政策，将优秀教师吸引到薄弱学校，薄弱学校的改进就更有希望，城乡教育均衡也会大幅改善。