国有企业党的领导融入公司治理问题和思考

文=周海晨

国有企业是中国社会主义公有制的重要组成部分，是我国国民经济的命脉所在。加强国企党建与现代企业治理有机融合，使国企党建能够为加强企业管理、发挥职工主人翁精神、激发创新积极性、提高竞争力提供强有力的政治保证，是坚持和完善我国社会主义基本经济制度、巩固党的执政地位的必然要求。

2月23日，国务院国资委郝鹏主任在国新办新闻发布会上介绍国资国企发展改革监管和党的建设工作情况时指出，国务院国资委下一步会继续在完善治理、健全体制上进一步发力攻坚。最近中央深改委通过了《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的若干意见（试行）》，将在推动落实上下功夫，使党的领导更加融入公司治理，推动董事会的建设取得明显成效，使公司治理更加完善。

党的领导融入国有企业公司治理的现状

（一）国有企业党的领导融入公司治理的理论基础

将党组织内置于国有企业公司治理体系，具有一定的科学性和合理性。利益相关者理论认为，公司的所有者不仅仅是出资人，而是所有的利益相关者，包括股东、管理层、职工、债权人、供应商、消费者、政府等，公司治理的目标是满足多方利益相关者的不同需求，管理企业决策和行为给各个利益相关方带来的影响。与传统的公司治理理论把公司内部的治理结构看作是股东与董事会之间的委托代理关系不同，利益相关者理论认为，一个有效率的企业治理结构取决于责权利对等基础上的利益相关者之间的长期合作，应该设计一定的契约安排和治理结构将企业控制权在利益相关者之间进行分配，即所有的利益相关者都应该参与公司治理。从目前世界各国的具体情况来看，发挥利益相关者在公司治理中的作用，已经成为越来越多国家和地区的选择。

我国国有企业属于全国人民，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规都明确规定了国有企业全民所有的性质。国有企业属于全民所有的企业性质决定了我国国有企业不能把追求利润作为唯一目标，而要把国家和人民的利益放在首位。习近平总书记指出：“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，关系公有制主体地位的巩固，关系我们党的执政地位和执政能力，关系我国社会主义制度。”“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国特色社会主义经济的‘顶梁柱’。”而中国共产党代表广大人民的根本利益，因此，党组织也是国有企业重要的利益相关者，应该成为国有企业公司治理的一个主体，在国有企业公司治理的过程中，表达我们党的意志，巩固党的执政基础，保障人民群众的利益。

（二）国有企业党的领导融入公司治理的政策法规要求

《公司法》为党组织内置于国有企业法人治理结构提供了具体法律支撑。《公司法》第十九条规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”这一条款对党组织在企业中的地位和作用给予了更明确更具体的法律支撑，赋予了国有企业党组织参与公司治理的主体资格。

《中国共产党章程》为党组织内置于国有企业法人治理结构提供了行动方针。《中国共产党章程》虽然不是法律文件，但是因为《公司法》第十九条的指引，因而成为党组织内置于国有企业法人治理结构的具体行动方针。根据《公司法》第十九条规定，党组织开展活动，依据的是党的章程，公司应该为党的活动提供必要条件。其中，党的活动，指的就是《中国共产党章程》第三十三条第二款的规定内容：“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。国有企业和集体企业中党的基层组织，围绕企业生产经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行：支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作；参与企业重大问题的决策，加强党组织的自身建设，领导思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群团组织。”

公司章程为党组织内置于国有企业法人治理结构提供了制度保障。《公司法》第十九条规定公司应当为党组织的活动提供必要条件。此处虽然没有对必要条件进行进一步界定，但是从党组织职能以及活动内容来看，这个必要条件就是要保障党组织职能以及活动内容的实现，应该包括公司制度方面的保证和有关设施的提供，其中，将党组织的地位和工作内容纳入公司章程就是最基本的必要条件和保障。因此，将党组织工作的总体要求纳入国有企业章程，既符合《公司法》第十九条关于必要条件的规定，也是《中共中央国务院关于深化国有企业改革指导意见》的明确要求。

行政规范性文件为党组织内置于国有企业法人治理结构提供了政策支持。《中共中央国务院关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》等行政规范性文件都以较大篇章为党组织内置于国有企业法人治理结构提供了非常具体的制度安排和政策支持。例如《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》中明确指出，党组织参与企业重大问题决策，要坚持和完善“双向进入、交叉任职”的企业领导体制。国有独资和国有控股公司的党委成员可以通过法定程序分别进入董事会、监事会和经理班子，董事会、监事会、经理班子中的党员可以依照有关规定进入党委会。凡符合条件的，党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设。

（三）国有企业党的领导融入公司治理的问题与挑战

党的十八大以来，习近平总书记关于国资国企改革发展和党的建设重要论述，以及随之出台的一系列国有企业党建和改革的文件政策促使国有企业加强探索党组织在深化国有企业改革、完善国有企业治理的中发挥作用的途径和方法。虽然部分国有企业已经建立了规范的董事会制度，党委（党组）书记任职董事长、总经理作为经营层的代表负责日常经营活动是党建工作参与公司治理的常见模式，但是，国有企业党组织融入公司治理方面还存在着一些问题。

比如，治理主体权责不清导致党委会前置程序难以真正发挥重要作用。习近平总书记要求把党组织“内嵌”到公司治理体系中，明确党组（党委）在企业中发挥领导作用的有效方式。党组织内置必然会遇到各治理主体权责体系重构的问题，如果不对原治理体系中的权责进行重新分配、优化，则会遇到党委会前置程序前置泛化、党组织与公司董事会、总经理责任边界模糊，以及党组织权责不对等等一些列问题。比如，党建相关制度供给不足导致国有企业党组织难以充分发挥作用。国有企业的现代化管理制度紧随时代发展，部分国有企业对党建组织建设不够重视，不懂得如何把党组织作为企业的领导核心，当企业的经营管理模式发生变化时，无法及时制定符合新时代国有企业经营管理特色的党建制度，对党务工作人员缺乏应有的激励考核机制，对党组织活动的经费支持力度不够，使得党组织的领导作用在企业中就得不到体现。比如，党组织服务群众、凝聚群众的作用难以发挥。传统党建管理方法难以适应新时代员工队伍特性。现代社会的转型发展带来了人口的快速、大范围流动，而国有企业用工制度灵活化、员工流动常态化给传统党建管理制度和方式带来挑战。国有企业员工的政党认同弱化，党组织活动参与度和效果较差。

党的领导融入国有企业公司治理的关键问题

在梳理党的领导融入国有企业公司治理的基本现状、问题挑战等基础上，进一步关注在新时代党的领导如何更好提升治理水平、如何发挥党的领导核心优势、如何更好界定权责关系等关键问题，以促进国有企业党的领导与公司治理的融合。

（一）新时代党的领导在国有企业治理中实现的方式

探索通过体制机制创新，着力使党组织领导核心作用融入现代企业制度，从国有企业领导体制演进过程可以看出，主要通过两条路径实现党组织嵌入国有企业治理结构，但不同路径仍存在局限性和亟待改进之处，需结合国有企业自身特征，深入探索针对性强、行之有效的途径。

路径一：党组织主要成员内置于公司治理体系之中，容易造成权责不明晰等问题。该路径下，在“三会一层”（股东会、董事会、监事会、经理层）公司治理结构不变的情况下，按照“双向进入、交叉任职”的领导体制，把党的领导融入董事会、监事会、经理层环节。该路径一般适用于混合经济程度较高的竞争性公司，包括国有控股公司（51%）、国有相对控股公司（34%）以及国有参股公司。该路径有利于部分解决党的领导的边缘化，党建工作与经营管理工作“两张皮”，以及党员干部思想观念“弱化”的问题。但问题解决不够彻底，且容易产生公司治理“权责明晰”冲突等问题。

路径二：党组织作为公司治理主体内置于公司治理体系中，需政治属性、经济属性及其逻辑有机融合。该路径下，通过国有企业章程的修改，明确和落实党组织参与公司治理的法定地位，与股东会、董事会、经理层等共同构成新的公司治理体系，即形成党委领导核心、董事会战略决策、监事会独立监督、经理层全权经营的现代国有公司治理体系。该路径适用于国有独资（100%）和国有控股（76%）的公益性公司。该路径以建立“中国特色现代国有企业制度”为指引，以“明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位”为保障，以“做到组织落实、干部到位、职责明晰、监督严格”为实践步骤构筑而成。然后，对已将党组织的法人地位纳入公司治理结构之中的国有企业来说，需要把国有企业的政治属性与经济属性及其逻辑有机结合起来，不应只是明确党委会自身的决策内容和议事规则，更重要的是参与企业重大问题决策的程序和责任，包括党组织参与企业重大问题决策的原则与内容、平台、制度、程序、责任等各个方面。

（二）新时代国有企业治理主体的权责边界

构建中国特色现代国有企业制度，要把党组织内嵌到公司治理结构之中。结合《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》等政策，在国有企业章程中明确规定党的领导地位和党建工作要求，明确党组织机构设置、工作职责和工作方式，实现党的领导融入公司治理各环节。在党委（党组）会、董事会、监事会、职代会、经理层的治理结构中，既要发挥党委（党组）领导作用，也要妥善处理好党组织和其他治理主体的关系，支持股东会、董事会、监事会和经理层依法行使职权，形成各治理主体各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。

准确把握党组织在各治理主体中的核心地位。企业党委（党组）主要职责是行使“三项权利”，做好“四个协调”，有助于实现党组织在公司治理中的领导作用。三项权利：决定权。对涉及落实党中央重大方针政策、企业重要人事任免的重大决策，有党委（党组）决定，董事会、经理层按程序办理。把关权。对企业发展战略、经营方针调整、项目投资等重大经营管理事项，由党委（党组）研究讨论后，按照法定程序提交董事会审议决定。监督权。在企业决策违反党和国家法律法规政策、侵犯公众和职工利益时，党委（党组）提出明确意见，予以纠正，得不到纠正的向上级报告。四个协调：党委（党组）把关定向与董事会、经理层科学决策相协调；党管干部与市场化选人用人相协调；党组织协调各方监督力量与监事会监督相协调；党的组织力与经理层执行董事会决策相协调。

党委（党组）把关定向与董事会、经理层科学决策相协调。党委（党组）既要支持董事会依法独立决策，确保董事会决策科学、程序合规，又要通过前置程序研究讨论重大问题，把党委（党组）的意见融入董事会战略决策体系。既要对经理层决策进行政治把关和监督制约，又要尊重经理层专业化决策。一是规范董事会建设。董事会在保证决策独立性的同时，要充分听取党委（党组）意见建议，增强决策的科学性；党委（党组）要在成熟的子公司董事会积极引入外部董事，配齐配强子公司外部董事队伍。二是建立权责清单。梳理党委（党组）、董事会、经理层工作职责，明确各治理主体在每项重大事项的决策权限，清单化界定各治理主体权责边界。党委会决策或参与决策，也绝不是架空经理层，提请党委会研究讨论的事项，至少应把握四个方面的标准：是决策性的事项还是具体执行的事项；是《中国共产党章程》《中国共产党地方委员会工作条例》《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》等规定要求的必须经党委会讨论决定的重大问题，还是属于《中华人民共和国公司法》依法赋予总经理职权范围内的问题；是带普遍性和倾向性的宏观问题事项，还是个别性的需要推动落实的事项；是涉及方针、政策、原则和政治性的问题事项，还是属于具体工作方法的问题事项。三是规范决策程序。明确“三重一大”议事规则，完善党组织讨论决策的详细流程、结果输出及责任追溯机制。涉及“前置”事项，党委（党组）意见主要围绕：是否符合党的路线方针政策和国家的法律法规，是否符合科学、民主的决策程序，是否符合企业发展规律，是否符合广大职工群众的根本利益。四是建立决策报告、监督制度。进入董事会、经理层的党委（党组）成员应按党组织意见在董事会、经理层会议上发表意见，并向党委（党组）报告落实情况；对于董事会决策中存在不严谨、不科学，甚至不合规的现象，党组织要及时提醒、纠正，必要时向上级报告。

党管干部与市场化选人用人相协调。建立健全经营管理人员选拔任用、董事会选聘高级管理人员等规章制度，既保证党组织把关权，又保证董事会选聘权。党组织要在确定标准、规范程序、参与考察、推进人员等方面把好关，保证人选政治品格、作风过硬、廉洁不出问题。可由党委（党组）书记兼任董事会提名委员会主任。对公开选聘经营管理者可设计前期沟通、董事会审议选聘方案、公开选聘、考察谈话、提名委员会提名、党委党委会研究、董事会审议、上级组织同意、董事会发文聘任等关键环节。

党的组织力与经理层执行董事会决策相协调。企业党委（党组）通过严密的党组织体系抓关键作表率，抓主体争先锋，抓全员聚人心，汇聚企业发展强大合力，全力支持经理层落实董事会决策，二者的目的都是促进决策的有效落地，但需注意二者相协调。一要落实领导人员“对党忠诚、用于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”标准，加强领导班子和领导人员队伍建设，推动领导人员持续改进作风、成为带头执行的典范。二是通过严格落实党的组织生活制度，加强对党员的教育管理，激励党员充分发挥模范作用。三是发扬密切联系群众的优良传统和工作作风，凝聚职工、群策群力，共同支持经理层落实董事会决策。

党组织协调各方监督力量与监事会监督相协调。监事会主要代表出资人对董事、经理层履职行为进行监督问责，党组织协调纪检监察监督、监事会监督、审计监督、职工民主监督等各方监督力量，更好地保证董事会科学决策、支持监事会有效监督、防止出现内部人控制等问题，并尊重监事会的独立监督。党组织要为监事会履职供资源条件，监事会成员通过列席党委（党组）会、董事会、年度工作会、职代会等会议，加强对企业的过程跟踪；党委（党组）要支持监事会，协调纪检监察、审计、职工民主监督等监督力量，形成监督合力，加强企业内部监督工作的联动配合。由党的纪律检察机关担任对外部监管主体的联络职能，对外部监管主体的监督任务、工作时间和监督资源进行统筹。

加强党的领导融入国有企业公司治理的路径思考

现代国有企业党组织应当用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党，处理好国有企业中党委（党组）和董事会的关系，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的中国特色国有企业法人治理结构，同时不断规范党组织建设，推动党组织发挥独特的政治优势，把党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力转化成引领和带动国有企业高质量发展的核心竞争力。

（一）探索建立权责清晰的治理制度

企业党组织和公司治理作为两种不同的制度安排共存于一个企业中,必然存在运行方式的冲突。为了不让这两种制度的冲突压垮企业而有利于企业的发展,促使这两种制度的融合就是必然的选择。虽然目前国有企业内部已经执行“党建进公司章程”“双向进入、交叉任职领导体制”“前置程序”等相关制度，但是党组织和其他治理主体的权责边界、“三重一大”事项的具体内涵等问题仍需要具体的制度规范进行明确，推动党组织融入公司治理制度化、规范化。一是明确党委（党组）、经营层、董事会的权力范围，以保证权责统一。例如，明确党委（党组）在决定重大项目上“该不该干”的权力，明确经营层决定重大项目“怎么干”的权力。二是合理划分治理职责，形成党委对企业统一领导，重大经营决策由董事会负责，监事会依法监督，工会委员会或职代会积极听取职工意见建议，经理层抓具体落实的“五位一体”治理格局。

（二）推进国有企业党建工作规范化

从经济维度认识到党组织对企业管理的独特政治作用是推动党组织深度融入公司治理的关键。国有企业应充分认识到党组织在战略制定、员工管理、风险防范等方面发挥的政治优势，并根据企业经营实际以制度规范的的形式将党组织发挥优势的机制固化下来，推进国有企业党建工作规范化，切实提升国有企业核心竞争力。一是发挥党组织核心作用，在贯彻党的大政方针中把握企业发展机遇。不断完善国有企业党组织“三会一课”制度，规范党组织生活，强化对习近平新时代中国特色社会主义思想的学习和领悟，了解并贯彻落实党治国理政的大政方针的内容和背后的市场逻辑，并在贯彻落实“一带一路”等重大战略的过程中把握企业布局新市场、开拓新业务、创新转型发展的机遇，提升企业经营业绩。二是贯彻落实民主集中制，增强广大党员和群众的认同和参与。民主集中制是党的根本组织制度和领导制度，是马克思主义认识论和群众路线在党的生活和组织建设中的运用，为正确制定和执行党的政治路线提供了强有力的制度保障。坚持落实民主集中制，能够保障国有企业党组织充分了解并及时解决党员群众的意见和问题，使党组织工作体现坚持全心全意依靠工人阶级的方针，增强基层党员和普通群众对企业发展方向的认同，促进员工参与企业管理，激活企业发展活力。三是发挥党组织文化引领作用，助力企业经营风险防控。国有企业党组织肩负着引导与监督企业向正确的方向发展并履行企业社会责任的重要职责。党组织能够通过对主流价值观的正确引导和参与企业文化建设，监督、引导企业经营管理层平衡经济效益、民生效益与环境效益，避免出现不讲诚信、贪污腐败、与民争利、破坏自然环境等影响企业形象的重大问题。

（三）研究制定保障党委（党组）参与决策的程序

坚持“决策质量和效率相统一”的原则，进一步规范决策规则和程序，细化议事规则和流程，根据企业生产经营实际情况，明确党委（党组）、董事会、总经理等不同主体在对不同重大事项决策时的先后顺序、决策的成果形式等，以细化的规范保障各治理主体的权力以及应尽的义务，避免执行出现重大风险而无法追责的情况发生。一是建立党委（党组）书记、董事长、总经理等决策关键职务之间的沟通机制，在调查研究、科学论证、风险评估的基础上，对企业敏感重大经营事项进行充分研究讨论。二是规范企业重大经营事项研究决策程序，明确动议发起、会前沟通、会上表达、会后报告等环节的组织规则，根据工作需要，明确每个环节的职责权限与分工。例如，企业经营重大事项动议发起人可以为外部董事、专业部门负责人等，会后工作建议一般由经理层组织落实执行。三是规范异议处置程序。当治理主体之间对企业重大经营事项产生分歧时，应当启动缓议程序，经多次民主决策讨论形成改进工作建议。四是根据实际情况适当简化商议程序。当党委书记、董事长、总经理等治理主体由同一范围人员担任时，应当简化决策程序，避免同一范围人员对同一事项重复研究。x