完善细化制度设计 加强项目资金监管

王云亚

水利建设项目具有多元化的特点，通常属于公益性工程且工程建成后能够为社会带来较大效益。项目工程造价是管理核心，如何对其实施有效管控？完善细化制度设计，对于加强和规范水利建设项目财政性资金的监管，对项目建设的全过程实施动态分级管理、降低项目成本，确保建设项目顺利进行具有重要的现实意义。

水利建设项目大多是具有公益性或具备社会服务效力的工程，如防洪堤建设、水土保持、农村饮水安全、水库除险加固、小型农田水利建设、中小河流流域治理以及水利设施修复等涉及水利工程，项目建设工程建成后将带来较大的社会效益。项目工程造价既是水利建设项目的管理核心亦是管理难点，加强水利建设项目工程全周期的资金管控成为投资方关注的重点。

一、水利建设项目的投资与管理

（一）投资方式

水利工程建设项目具有资金投入大的特点，投资方式主要是国家投资、国家与地方投资。国家投资的水利建设项目工程多为环境保护、生态恢复、排涝、防洪等公益性的项目。国家与地方投资共同投资的水利工程建设项目有饮水改造、大型灌溉区改造、水库加固、新建堤坝等水利工程项目。

（二）项目管理

水利工程项目具有多元化特点，通常属于公益性、基础性项目。水利工程建设项目必需按照相关规定进行公开招标及组建项目业主机构，应按《招标管理办法》严格执行招标公告与文件。

当前的水利建设项目除了考虑工程建设投资还需多方位考虑拆迁与居民安置以及兼顾生态平衡、保护环境及可持续的优化水土资源等。鉴于此，做好水利建设项目投资的概预算工作不仅需要预算投资成本，需要把水利流域情况的复杂性及治理与维护等多方面因素涵盖在测算资金需求范围内。

二、水利建设项目工程管控存在的主要问题

（一）项目业主忽略了工程造价的重要性

部分项目业主在项目可行性研究阶段未能充分的研究、分析、预测市场风险、竞争力等，高估了项目投入产出的经济效益造成可行性研究报告流于形式、投资效益不高的结果。鉴于前期工作不扎实，决策阶段有失偏颇及设计阶段管控不力等因素导致部分项目投资未能充分估算。部分单位为了争取项目而在制作可行性研究报告、项目投资估算时不够精细与深入，等项目立项开始建设后才增列原先未报的各项目投资，进而申请调整概算及一再追加投资。

（二）设计单位忽略了投资限额设计

多数设计单位未能对工程项目的技术进行深入分析，未能对工程项目技术影响的投入经济指标进行深度分析，不充分的评估导致设计不完善，使得项目执行低于国家规定的指标。设计单位普遍重视技术而忽略经济，设计人员关注设计工程质量却欠缺精心设计的意识，未严格按批准的文件进行限额设计，过于追求产值不关心工程造价的成本，造成密钢筋、胖柱等现象的普遍存在而致使工程成本高及编制的初步設计与概算无法实现控制总造价。鉴于在最初阶段设计不足及思虑不周，部分实施方案与初步设计的施工图有较大出入导致变更设计及追加投资。

（三）项目最初阶段设计不足导致概算偏差

综合初步设计的审查情况看存在部分设计者的责任心、职业道德欠缺，在利益的驱动下满足各方不合理的要求，未考虑材料与设备的市场行情的现象。此外，设计者不了解施工技术而忽略施工难度也会导致项目初步设计不足及概算漏项，使得概算编制质量存在诸多缺陷，在工程施工时发现存在设计差异及概算偏差的现象。

（四）建设单位合同管理欠缺，监督不力

依据有关规定“招标文件中有针对性的条款应与施工合同条款保持一致”，但现实工作中通常是招标代理机构受托编制招标文件及代理招标工作，在完成招标工作后，由建设单位与承包商洽谈及签订工程施工合同。建设单位与招标代理机构两者之间的沟通时差，以及两者之间存在的管理差异亦为承包商未来索赔提供了便利条件。

（五）合同管理者良莠不齐，导致签订不公平的合同条款

建设单位的合同管理部门不了解建筑行业信息，无法预判可能在工程建设期存在的问题以及应该在合同中约定的条款未做约定导致合同未能对承包商形成有效的约束力。而承包商长期从事项目建设与管理的工作，拥有较多相关专业人才并积累了较丰富的项目合同管理经验，承包商在签订工程施工合同及拟定工程造价条款的过程中会发挥优势签订对自身利益最大化的条款而使建设单位的利益受到损害。

（六）工程造价未能实施有效的管控

政府水利建设项目实施期间，作为工程发包人的建设单位与承包商签订工程合同。建设单位主观认为由财政拨工程款及财政部门管控资金使用，与其自身无关，抱着主观意识签订合同。由于财政部门在签订工程合同环节缺失监督，在签订合同时就埋下了公允性、合理性的隐患，而其又是依据工程合同审核工程造价，难免陷入了相互推诿、项目追究的“怪圈”。

三、水利工程项目建设专项检查

笔者单位每年都定期组织实施水利工程项目建设专项检查，专项资金管理及使用是重点检查的内容之一。通过检查，发现在水利专项资金的管理使用过程中存在一些问题：部分基层会计基础工作薄弱，会计核算科目设置不规范，账务处理不规范，财务核算不及时等;工程价款结算不规范，内部审核审批程序不规范，责任不清;项目建设中通过变更设计“做大建小”，缩减工程建设内容或降低建设标准;项目资金被调整使用和挤占挪用;完工项目未办理竣工财务决算评审，未办理完工资产移交等。

分析：水利建设项目如水土保持、小型农田水利建设、中小河流流域治理等因项目类别不同，水利资金性质、来源渠道、建设特点、补助范围、额度标准、受益对象也各不相同，各类项目资金管理办法有所区别。专项检查中存在的财政性资金使用问题虽然有在水利项目建设管理规定中作了一些针对性的规定，但在项目过程监管中还是存在可操作性不强的问题。

笔者经过查阅收集有关各类如强塘工程、山塘水库维修加固类、还有山塘水库全面整治类、标准海塘养护、农民饮用水工程、村溪坑整治、村生活污水处理等等水利建设项目管理的相关规定，建议通过完善细化制度，有针对性地强化项目资金的治理、利用及监管，使其更具操作性。

四、完善细化制度设计  加强项目资金监管

（一）加强项目预算管理

财政部门应进一步加强水利建设项目的投资估算、概算、预算、竣工决算审定，落实好下达预算指标的部门、责任人，对预算执行过程进行监督，分析预算差异，提出改进意见。运用财务指标评价整个工程项目，考核项目预算业绩。

（二）加强项目设计变更管理

项目法人应严格按项目设计文件进行施工，不得随意变更设计，需要变更设计的，应按程序报原审批部门同意后方可进行施工，并实行现场签证制度。涉及单价调整的变更事项应按规定做好核定工作。

（三）规范建设项目价款结算的程序

项目法人应建立及规范工程款结算的申请、审核、审批流程，对施工单位、监理单位、部门（工程、合同管理和财务）审核、单位负责人的职责做了明确的规定。

各项工程款支付前，要求工程相关业务部门和承包方提供：工程立项审批文件、工程招投标中标书、工程合同、开工报告、保证金依据（押金发票或银行履约保函原件）、象山县工程项目监管平台登记备案，支付工程款时必须要签字盖章齐全的工程支付清单或工程计量单与工程款正规发票。

工程款及其它相关费用支付前，要向经办业务部门了解清楚款项来源及拨款途径，明确上级拨款和镇政府配套比例并按比例支付;对于应有上级有关部门和单位拨款和支付的项目，在镇财政资金較为紧张时，镇政府一般不提前垫付。

工程支付要严格按照合同和相关规定执行，工程发生变化要关注“工程建设过程中因实际需要发生工程变更的需填写工程变更联系单”。

（四）加强投资建设项目的结（决）算评审管理

单项工程结算造价在100万元以下的小型工程项目初步验收合格后一审备案，即建设单位聘用第三方审核后向县财政进行结算备案;单项工程结算造价在100万元以上的结算经一审后还需县财政复审。

此外，水利主管部门负责组织竣工验收的水利建设项目，并且财政性专项资金支出10万元以上的应实施项目竣工的财务评审或审计制度。

（五）项目资金专款专用，严格资金支付管理

项目工程款需专款专用，必须采用银行转账方式。严禁用现金支付工程款和大额现金支付其他费用，不得违规使用现金和私设“小金库”，不准账外设账、公款私存和出借银行账户，不允许建设单位（业主）把工程价款直接支付给签订合同外的单位与个人。

（六）所有公开招标的项目在签订施工承包合同时，需签订《工程廉政合同》。

五、结语

水利建设项目的核心是项目投资，是涉及民生的大事，应当事前合理规划，精细化实施。需要完善及细化制度，严把项目初级阶段的管理，并对项目建设的全过程实施动态分级管理方可降低项目成本。设计单位，施工单位，施工单位负责人，工程与财务部，监理单位在各自的职责范围内行使权力和承担责任，规范及提升了项目资金安全，为确保建设项目顺利实施夯实了基础。

（作者单位：浙江省宁波市象山县涂茨镇人民政府）