基层行政事业单位财务内部控制存在的问题及对策

贾绵绵

基层行政事业单位财务内部控制系统，对于防范各种经济活动风险，加强单位内部管理，提高单位人员的整体素质，预防腐败，提高基层行政事业单位公共服务的效率和效果，避免公共资源的浪费等都具有十分重要的意义。但现实中，基层行政事业单位的内部控制系统虽然都已经建立，却还不尽完善，其作用未能充分发挥。本文通过对基层行政事业单位内部控制中存在的问题进行分析，并针对性提出对策建议，以期为相关单位提供参考。

自国家出台《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》以来，各基层行政事业单位均建立了内部控制系统。但有些单位人员对内控不重视、不了解，制度不建全，覆盖不全面，执行不得力等问题，影响单位健康发展。因此，加强对相关问题和对策的研究，具有重要意义。

一、行政事业单位财务内控制度相关理论概述

内部控制是单位为实现控制目标，防范和管理经济活动风险而建立起来的各项内部管理制度，以及落实制度所需要的控制程序和措施，是单位为达到控制目标，应对风险所进行的自我约束，自我规范的过程。由于行政事业单位内部控制的一般性和特殊性，内部控制不仅仅保证单位各种经济活动合理合法合规、资产安全、财务信息真实完整，同时促进公共资源和资金发挥更大的作用。

二、基层行政事业单位财务内部控制存在的问题

（一）对内部控制重要性认识不足

行政事业单位内部控制应当覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯彻内部权力运行的决策、执行和监督的全过程，规范单位内部各层级的人员。但在基层行政事业单位，往往没有达到这样的要求。首先，单位负责人对内部控制不够重视。单位负责人多非财务专业，认为内部控制是财务部门的事，在很多基层行政事业单位，内部控制都还是由分管财务的副职来负责。领导层缺乏对内部控制的了解，是内部控制不能很好的在基层行政事业单位有效执行的原因之一。其次，单位各业务部门人员内控意识淡薄，通常认为内部控制与自己的业务无关，只要做好自己的本职工作就行，缺乏积极参与内部控制的主观能动性。再次，财务部门人员专业知识不足。基层行政事业单位缺乏在人才市场的吸引力和竞争力，财务人员年龄偏大，知识老化，或非财务专业毕业，只能做好简单的核算记账工作，缺乏长远的眼光和格局，不能对经济活动的风险进行事前、事中、事后的全面掌控。综上所述，在一般基层行政事业单位，各层级人员均缺乏对内部控制的深刻认识，内控意识淡薄，单位没有形成良好的氛围，只是制定了内部控制制度，或为应付上级检查敷衍了事。

（二）内部控制脱离实际情况

基层行政事业单位由于认识的局限性，内部控制的建立主要由财务人员负责，财务人员专业知识匮乏，学习主动性不够，无法从根本上认识到内部控制与单位经济活动的深刻、全面的联系，制度的建立多是参照其他单位或是网上照搬的，流于表面的制度和条文，无法与单位经济活动相匹配。缺乏与经济活动风险的逻辑关联性，制度不够细化，未将制度融入经济活动的各个环节，未落实到具体部门和人员。例如，关于单位预算的编制，要求“加强各部门之间的沟通协调”，却没有明确协调的方法和流程，以致于预算编制的风险增大，可能导致预算编制的质量低，与实际经济活动脱节等。

（三）内部控制未能覆盖全部经济活动

行政事业单位内部控制要求覆盖预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同等所涉及的各种业务和事项，单位负责人和各层级人员均要参与其建设并受其约束。内部控制的建设和执行涉及到单位的各个部门，根据三定方案要求，单位各部门均有其具体职能。但在很多基层行政事业单位，往往只建立有财务部门，没有单独设立预算、资产等管理部门，甚至没有设立单独的管理岗位，都由财务人员兼任。预算作为基层行政事业单位的主要收入来源，应该贯穿单位的各项经济活动，实际上，在预算的编制、审批、执行、评价等方面均有漏洞。在编制时缺乏与其他部门的有效沟通;审核也通常由财务部门审核;在执行时往往简化程序，直接执行或政府采购执行，资金支付时直接由出纳支付，更缺乏定期的执行分析。年终，财务部门甚至不了解某些项目的资金执行进度。

基层行政事业单位的资产管理也是非常重要的，对预防腐败和浪费，防止国有资产流失都有重大意义。但单位对资产管理也是很片面的。例如，对固定资产的管理，通常在取得对其入账，然后按月计提折旧，而没有定期清查盘点，对其占有的固定资产在使用过程中的不当和浪费都无从控制，对一些闲置资产、报废、淘汰资产也不能及时处置。基层行政事业单位内部控制虽然都涵盖了主要的六大经濟活动，但在程序和细节上的不完善，导致经济活动的很多环节和风险点未得到有效控制，实际上并未能覆盖全部的经济活动。

（四）内部控制的执行力较弱

首先，基层行政事业单位的内部控制设计通常缺乏前瞻性、灵活性，不能很好的适应单位内部经济活动的变化与外部环境的改变，内部控制的有效性是建立在执行的有效性基础之上，当内部和外部经济环境发生变化，制度的陈旧僵化不能迅速作出反应，是内部控制执行力较弱的表现之一。

其次，单位信息化建设不完善，基层行政事业单位在办公、资产管理、财务管理等方面虽然实现了信息化，但各个软件系统不兼容，很多数据需要重复录入和计算，增加了工作量，也使内部控制的执行不够畅通。

再次，缺乏对决策执行的追踪问效。单位虽然建立了比较健全的议事决策机制，并对决策纪要的保存、归档有着比较完善的程序，但在决策的具体执行时就会打个折扣，或者只是走个形式，决策无法有效执行使很多制度、政策无法真正落实。

最后，会计管理比较弱化。会计人员岗位责任意识不强，财务制度陈旧，会计处理程序不够规范，关键岗位轮岗制无法实施，只能依靠专项审计等替代控制措施，对第三方审计没有明确要求和规定。

（五）内部控制的评价和监督机制不够健全

基层行政事业单位通常没有建立独立的内部审计部门，仅由财务人员兼职。对内部控制的评价和监督往往是成立临时的工作小组，缺乏专业性，敷衍了事，不能对内部控制的有效性进行专业评价，对暴露的问题不能及时发现并提出改进建议，无法形成高质量的评价和监督报告，对内控体系建设的促进作用有限。此外，内部控制的外部监督主要靠基层财政部门和审计部门来承担，而基层部门基本都没有针对内部控制专门的评价监督体系。

三、完善基层行政事业单位财务内部控制的对策

（一）提升对内部控制重要性的认识

首先，基层财政部门要加大对内部控制的宣传和培训，特别要加强单位负责人和领导层对内部控制的認识，将内控建设作为个人和单位绩效考评的一部分，充分引导领导层的重视程度。其次，加强单位内部的培训学习，内部控制是各层级人员均要参与的一项工作，将与内控相关的政策、制度、文件纳入单位学习培训体系，定期组织学习，针对工作中遇到的问题进行讨论交流，找出解决方案，补充到内部控制制度之中，形成良性循环，促进内控更好发展。此外，提高财务人员的专业能力，吸纳高素质人才，积极引导各种学习方式，充分发挥互联网学习的便捷优势，通过听网课和专家讲座、与同行交流等多种方式营造浓厚学习氛围。

（二）建立与单位实际相结合的内部控制制度

基层行政事业单位应结合本单位实际，必要时聘请第三方专家或专业内控机构梳理单位经济活动的流程，明确业务环节，系统分析经济活动的风险，确定风险点，根据单位实际情况，明确各部门职责分工，具体工作细化，对每一项经济活动都要设立流程图，形成相互制衡，良好沟通的工作机制，因地制宜的制定适合本单位的，行之有效的内部控制制度。

（三）精细化管理单位经济业务活动

建立健全单位预算、资产等管理部门或岗位，完善经济活动的各个环节、各个流程，加强监督机制，督促相关岗位认真按制度完成相关流程。关注重点业务活动，加强预算管理，从编制、审核、批复、执行、评价实行不相容岗位相互分离制，定期对预算执行情况进行追踪汇总，年终进行绩效评价，使内部控制贯穿到预算管理的全过程。加强资产管理，建立定期清查盘存制度，实行关键岗位轮岗制。

（四）畅通沟通渠道抓好制度落实

首先，领导层和内控部门、财务部门注重学习有关政策，关注经济环境动向，业务部门根据单位经济活动的变化和调整提出建议，对内部控制的修订和完善提供依据;其次，持续推进信息化建设，加强各个系统之间的互通。建议财政部门开发统一的账务、资产、预算、内控一体化综合管理平台，使执行更顺畅更高效。再次，加强对决策执行的追踪问效。每一个决策的执行都要责任到人，并将执行的结果报管理部门，年底进行综合评价，并纳入个人绩效考核。最后，规范会计管理。财务管理制度要与时俱进，落实关键岗位轮岗制度，定期对单位财务管理进行专项审计。

（五）加强内部和外部审计监督工作

积极建设单位内部审计部门或岗位，对于确定没有条件的单位，成立内部控制监督小组，组织专家对小组成员进行培训，建立适合本单位实际的工作机制，定期或不定期进行检查，对单位内部控制的建设情况、执行情况、关键岗位的人员设置情况所存在的问题汇总，提出整改意见。对于财政部门和审计部门在检查时提出的问题，积极整改，作为完善内部控制的抓手。

四、结语

总之，基层行政事业单位内部控制建设还需要上级相关部门的政策支持和指导，需要单位领导层及其他相关人员的共同努力，需要在探索中不断发展，使内部控制体系日臻完善。

（作者单位：正阳县妇幼保健计划生育服务中心）