共担风险视角下的PPP协同治理

2021-05-10张碧波

中共山西省委党校学报 2021年2期

张碧波

〔摘要〕作为公共品供给模式的创新，PPP（即政府和社会资本合作模式）革新了公共项目运作模式，引发了公共服务领域及项目自身的协同治理效应。从PPP项目全生命周期来看，PPP治理是一系列风险治理的过程，其中对共担风险的妥善治理尤为重要。PPP共担风险来自风险共担体外或合作共同体整体，具有外生性、集成性及不可控性，这些特性直接导致了PPP风险治理面临困境。为此，要树立并践行协同治理理念、完善PPP相关法律法规、提升政企集成效能、协同风险治理的多元主体、构建参与—退出的弹性治理机制，从而实现PPP共担风险的善治。

〔关键词〕 PPP;协同治理;共担风险;风险特性;风险共担体

〔中图分类号〕F283 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）02-0059-07

在公共服务领域推广的政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，以下简称PPP）不仅是党中央、国务院作出的一项重大决策部署，而且是供给侧结构改革的重要组成部分，更是提升政府公共治理能力的有效抓手。PPP的参与主体多、合作周期长、投资规模大，其项目全生命周期内充满着各种不确定的风险，而对这些风险治理的好坏决定着PPP项目的成败。其中，PPP项目自担风险归责主体明确，风险控制及处理程序简明，而其共担风险涉及主体间的博弈及衍生风险，比较复杂又不易处理。因此，PPP共担风险治理是PPP项目风险治理的关键。2019年底突发的新冠肺炎疫情显然属于PPP项目的共担风险，对不同地区不同行业不同阶段的PPP项目影响各异，甚至使有些项目受到了严重冲击。2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，抗击新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考〔1 〕。因此，笔者将通过分析我国PPP项目应对共担风险的有效措施，以期深化我国PPP模式治理体系和治理能力的意蕴。

一、PPP协同治理是助推经济社会发展的重要工具

公共品供给是公共治理的载体与核心，公共品供给模式的转换意味着公共治理模式的变革，公共品供给实践和公共治理理论相生相伴、相互促进，国内外PPP实践的迭代更新伴随着公共品供给理论的推陈出新。随着公共管理向公共治理范式的转变，我们不断获得认识PPP的新视角，不仅能够重新认识“政府—市场—公众”三元主体的治理关系，还能够从宏观、中观和微观三个角度全面审视PPP的治理作用〔2 〕。作为公私合作实践的领头羊，英国的公私合作从PFI（私人融资计划）到PF2（新型私人融资计划）不断成熟，这种成熟具有阶段性和整体性特征，表现在专业机构的设置与分工、公私合作业务的细分及其合同的精细化、完善的信息披露机制、更加合理的风险分担、融资结构的合理性、效率和VFM（物有所值）评价的改进等。自2014年我国大力推广运用PPP以来，在借鉴国外成熟经验的基础上，PPP实践在机构设置、制度建设、政策制定、規范创新等方面取得了巨大进步。如从中央职能部门到地方政府专业机构的设置及人才的培养为PPP的行稳致远提供了保障，财政部政府和社会资本合作中心（以下简称PPP中心）利用大数据技术使得PPP信息披露机制更加合理，污水处理和垃圾处理领域推广的PPP项目合同示范文本大大降低了实践中的交易成本，具有本土特色的开发性PPP①在我国高质量的城镇化进程中也已取得众多创新成果。可以说，PPP模式已经成为当前我国公共品供给的主要途径之一。与如火如荼的PPP实践相伴，PPP的治理功能在国家治理体系和治理能力现代化背景中愈发凸显，PPP治理已成为PPP的核心议题之一。

从治理角度看，我国PPP模式具有典型的协同治理特征〔3 〕。PPP模式的各异质性主体为提升公共品供给质量和效率，通过项目方案的实施进行分工合作，由于契约的不完备性，在项目全生命周期内设置并调整机制，虽然公共部门不是唯一的责任主体或者说不是主体责任方，但在治理中处于中心位置。值得注意的是各异质性主体的权责利关系是通过正式的制度规则确定的，但也不排除非正式约定上的共识，这就意味着PPP协同治理包括正式契约治理和非正式契约治理，囊括了最广泛的利益相关者，使协同治理的功能最大化。PPP协同治理的必要性体现在宏观、中观及微观三个层面。从宏观层面看，我国公共品的供给需要协同超省界利益相关者的力量，如区域性公共品就需要各地方政府的协同。在深入推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记就指出，长江经济带生态环境协同治理较弱，难以有效适应全流域完整性管理的要求，长江经济带各省以及相关主体要加强统筹协同治理，巩固提升环境污染治理成效。从中观层面看，财政部PPP中心将PPP项目分为19大类，包括生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、政府基础设施、农业等。对于环境治理类PPP项目而言，如果外部性较强，环境治理就会常常陷入政府失灵、市场失灵、社会失灵的“三重失灵”困境，从而需要协同利益相关的多元主体将外部性内部化，构建以政府为核心、企业为载体、社会公众积极参与的多元协同治理机制〔4 〕。在其他领域如养老产业，社会资本逐利性等原因造成的PPP养老产业困境，需要构建公共部门、私营部门、社会监管部门及社会组织等多元协同治理体系，以保障我国养老服务的高质量供给〔5 〕。从微观层面看，审计是PPP项目治理的重要方面。在对PPP项目的审计工作中，往往需要国家审计机关、社会审计组织以及私营部门项目实施单位的内部审计机构这三方审计主体的共同参与。于是，在审计实践中常出现三方审计主体重复审计，或者审计法律冲突等问题，需要耦合协同审计机制、治理审计机制及信息互动机制，从而发挥PPP项目协同治理审计作用〔6 〕。另外，随着一些PPP项目陆续进入运营期，对项目的绩效评价工作相继展开，为保障绩效评价的公平公正、实现绩效导向目标，需要地方财政部门、项目实施机构、相关行业主管部门、项目公司（社会资本）以及第三方机构等主体之间协同配合、分工衔接，从而真正实现效率改进，督促各方诚信履约、规范操作。

PPP项目在合作过程中会遇到各种风险挑战，从而使项目进展陷入困境。因此，构建PPP协同治理机制和路径是非常必要的。如新冠肺炎疫情风险对不能履行PPP项目合同的当事人来说，属于不能遇见、不能避免并不能克服的不可抗力，其无疑对项目的筹备、投融资、建设和运营等各个环节产生了冲击，由此也带来了对PPP治理的挑战。为减小新冠疫情风险对经济社会造成的冲击，逐步实现复工复产、畅通经济社会循环，国家机关、地方政府、行业部门、市场主体及个人等主体要积极发挥主动性和创造性，共同努力实现经济社会发展目标。PPP项目各相关方的协同一致，积极获取减小项目损失的资源与协助，强化了对项目风险的管控。因此，从PPP项目的角度去考察风险治理不仅有助于我们更好认识PPP协同治理的必要性，而且有利于项目的顺利推进与经济社会的健康发展。

二、PPP共担风险及其研究现状

对PPP项目来说，其全生命周期内伴随着各种风险，PPP的治理过程就是一系列风险治理的过程，各种风险治理的成败决定着PPP项目的成败。一般而言，PPP风险大致分为自担风险和共担风险两大类，或者说是非共担风险和共担风险两大类〔7 〕。PPP共担风险一般包括不可抗力风险、通货膨胀风险、外汇风险、利率风险、公众反对风险等。PPP项目的各合作主体不仅对以上这些共担风险不能完全独立控制，而且对于这些风险事件的发生都有部分过错责任，或者说这些风险事件发生所带来的后果对各合作主体都可能产生影响〔8 〕。随着PPP实践在我国各公共服务领域逐渐展开，政府部门和社会资本对于PPP项目共担风险分担原则方面的共识越来越多。一般而言，PPP项目共担风险的分担原则主要有三条：一是由对风险最有控制力的主体来承担最大的风险，这样就能以最小的成本控制风险，从而对项目风险的治理最有效率，可称为风险分担的效率原则;二是合作主体承担的风险程度与其所得回报相匹配，可称为风险收益对等原则;三是合作主体承担的风险要有上限，可称风险上限原则〔9 〕。

目前，我国是全球最大的 PPP 市场。PPP模式推广数年来，已成为我国稳增长、调结构、补短板、惠民生的重要力量。党中央、国务院对PPP共担风险高度重视并出台了一系列规范性的政策文件，如2017年国务院国有资产监督管理委员会在其印发的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》中指出，各中央企业要优化合作以实现风险共担。2019年3月，财政部在其印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》中进一步指出，社会资本要承担项目投资、建设、运营方面的风险，政府要承担政策、法律等方面的风险〔10 〕。越来越多的专家学者加入PPP共担风险的研究中。其中共担风险的评价分析是风险合理分担的基础，学者们对共担风险的评价大多采用了量化的方法，如层次分析法、概率分析法、蒙罗卡特模拟法、模糊综合评判法等方法。例如，刘维庆等运用可拓理论和层次分析法对城市轨道交通 PPP 项目各个阶段的共担风险进行评估〔11 〕;张璞等针对 PPP 项目的特点构建风险评价模型，对其共担风险进行量化评价〔12 〕;严斌等以水电公私合营 PPP 项目实施阶段的风险为研究对象，进行了共担风险的识别并利用故障树分析方法对分属不同主体的风险因素进行评价，从而确定出影响项目实施风险因素的重要性排序〔13 〕。还有一些学者关注到了PPP项目共担风险的分担问题，并通过一定的分担方法对其进行了风险分配，如侯嫚嫚在确定 PPP 项目共担风险因素重要性程度的基础上，利用博弈理论确定公私双方的风险分担情况〔14 〕;有维宝等通过建立基于参与方满意度的风险分担指标体系，将灰色关联法与双基准法相结合构建了城轨 PPP 项目的共担风险定量分担模型〔15 〕;邓小鹏等在参照风险分配原则以及基于 PPP 模式下保障性住房成本收益的基礎上，确定共担风险公私双方的分担比例〔16 〕。总之，随着PPP实践的不断深入，PPP共担风险的相关研究现状如下：首先，在PPP共担风险分担理念与实践不断被合作各方接受的情况下，共担风险的定性、定量及治理等问题是进一步研究的方向，而且这方面的研究还较薄弱。其次，PPP共担风险一般来源于宏观、市场或第三方等合作主体的外部环境，而这些外部环境正好是PPP实践的本地环境，在每一个国家甚至同一个国家的不同地区都不甚相同，这些外部环境赋予共担风险特殊性质，进而有不同的治理方式。现有研究大多是在博弈分析等技术上的处理，难免脱离PPP风险治理实践。最后，PPP项目作为公共项目，是公共治理领域或者说是政府治理领域的重要组成部分，其共担风险治理更是我国政府将长期面临的重大课题，目前对其的相关研究大多集中于项目层面的共担风险分担研究，对共担风险治理的意蕴研究不足。因此，在国家治理体系和治理能力现代化背景下，应重视与挖掘PPP共担风险协同治理机制。

三、缘于PPP共担风险特性的治理困境

（一）PPP 共担风险特性

根据上文已知，从风险分担主体的角度可将PPP项目全生命周期内的所有风险分为共担风险和非共担风险。而且从政企合作框架来看，共担风险主体主要是政府方和社会资本方两大主体。对共担风险主体进一步细分可发现，政府方一般包括政府出资人代表、地方政府各职能部门及项目的执行机构，社会资本方包括项目公司、社会资本，甚至包括第三方的金融机构、供应商、分包商等。其中项目公司是项目的实际执行机构，往往是由政府方和社会资本方共同组成的机构，并有相应的权、责、利等具体规定。值得注意的是项目公司对风险溯源的具体承担主体有一定规定，它的一项重要功能就是阻隔风险。由此可见，政府方和社会资本方两大合作主体间也有风险分担的层次。也就是说，虽然同为共担风险方，但有些风险可能只是涉及两大类主体中的一部分，有些风险可能需要两大类主体中更多的主体来承担，有些风险则需要两大类主体中所有的主体来承担。目前，我们对承担共担风险的所有政企主体，倾向于从PPP项目的供给主体来理解。而从PPP项目的交易结构来看，供给侧的主体就是一个整体。但是根据共担风险所牵涉的范围来讲，并不是每个主体每一次都对风险进行分担，关键要看牵涉到政府方和社会资本方的哪些主体，处理共担风险所需的主体可称为风险共担体。风险共担体的大小是根据风险所涉及的主体来确定的，并不是一个固定的主体。

从风险共担的原因分析可知，一个风险之所以会被政企双方分担，无非就是两种情况，一是任何一个主体对风险的发生都没有责任，或者是风险发生的后果对任何一个主体都有影响。例如，不可抗力风险就不能归责于是哪一方的责任，因为其对项目合作的各个主体都有影响。二是风险的发生双方都有责任和过错。此种风险的发生又可归因于以下两类情形：一类是公私两部门的合作能力欠缺，导致PPP项目面临风险。例如，公私双方对PPP项目的市场分析与把握出现了偏差，从而对相应出现的市场需求风险进行共担。二类是公私两部门为私利共同使PPP项目处于某种风险，最终造成公众或消费者的福利受损。例如，公私双方共同造成PPP项目移交时的质量不达标，从而对相应的PPP项目残值风险进行共担。

从对PPP风险共担体及风险共担原因的简要分析，可以发现PPP共担风险具有以下特性：一是外生性。风险源多来自风险共担体外，是由外部环境的不确定性造成，并且独立于PPP项目活动之外，不仅外生于各合作主体，而且外生于各合作主体的活动空间，如风险共担体活动的法律空间、经济空间及社会空间等。新冠肺炎疫情的发生就是外生于风险共担体，对所有政府方和社会资本方的主体均有影响，是对所有合作主体的风险覆盖。二是不可控性。因为风险外生，所以其发生就无法预测，且具有随机性，即风险的类型、发生时间、持续时间及影响程度等都不确定，对项目造成的损失也不确定。例如，新冠肺炎疫情的产生与发展就是无法完全预测的，而且由于疫情在每个地方的严重程度不同、持续时间不同，对各个区域的影响也不甚相同，因而对每个PPP项目的影响也有差异。三是集成性。集成从一般意义上可以理解为两个或两个以上的要素集合成为一个有机整体，这种集成不是要素之间的简单叠加，而是要素之间的有机组合，即按照某一集成规则进行的组合和构造，其目的在于提高系统的整体功能。从集成的视角考察PPP风险共担体可以发现，政府方和社会资本方组成的合作共同体是一种伙伴关系，地方政府各职能部门、出资代表、执行机构、社会资本、金融机构、供应商、三方机构、项目公司等集合成为一个有机整体，在PPP项目供给过程中，需要各种协调、整合、沟通、合作、监督等运行机制，合作各方都为共同的目标争取发挥各自优势，用最少的资源及交易费用，实现公共服务的高效益，进而使合作各方利益得以满足。因而，我们说共担风险的集成性，主要是从政企集成的角度出发，在组织架构运转出现问题时所引发的风险。

（二）PPP共担风险特性导致的治理困境

PPP共担风险的治理困境源于PPP共担风险的特性。从PPP共担风险的外生性来看，风险来源于PPP项目面临的政治、经济、社会、自然等外部环境的不确定性。风险分担可以看成是完全信息条件下公私双方的博弈。由于治理主体规避风险的天然属性，合作各方难免出现互相推诿的情况，而风险初次分配的模糊性也影响着后续风险的归责，并且当政企双方交易成本上升到一定程度时，他们合作的效益与期望受到减损，合作进展就有可能受阻于更大的衍生风险。从我国公私合作的实践来看，公共部门常常处于风险承担的优势方，私人部门对风险敏感且多是双方交易成本的主要承受方，在双方信息对称的前提下，风险的顺利公平分担难以实现。此外，不同地方政府的契约精神、专业能力、财政实力等各不相同，对风险公平分担原则的理解与执行肯定有所差异，这就给风险治理带来不稳定因素。外生于合作共同体的风险可能导致双方采取非合作策略，而使风险治理陷入困境。风险外生性导致的风险分配困境需要引入外来主体或力量，改变PPP风险共担体的博弈条件与环境，进而走出困境。

PPP共担风险的不可控性包含两层意思。一是风险的随机性，即风险的发生具有偶然性和突发性，可能发生在PPP项目全生命周期内的任何一个时点。一般而言，项目大致要经过前期准备、建设、运营、移交等几个阶段，每个阶段都有其不确定的风险。如PPP项目前期准备阶段，就可能面临拿地、材料获取、融资、公众反对等不确定风险。而且即使相同的风险也会随着项目阶段的不同而有所变化，如融资风险可能伴随项目的绝大部分阶段，但运营阶段的融资风险就比建设阶段时小很多。共担风险的随机性意味着风险发生的无规律性，随着项目的持续进展，风险的发生可能引发越来越大的损失。例如，由于项目的资产专用性及增加的沉没成本风险，可导致项目的中止或终止，从而使风险共担体遭受程度不同的损益。再如，同样是新冠肺炎疫情带来的不可抗力风险，当项目处于前期准备阶段时可能不受其影响，但项目处于建设阶段时就可能遭受劳动力获得、利息支付、原材料获取等各方面的压力。二是风险超出了共担体的承受范围和能力。PPP项目一般具有投资规模大、合作周期长等特点。因此，一些财政实力不强的区县往往就是一两个项目，再加上社会资本也是长期投入，特别是有些产城综合体项目，左右着一些地区的发展前景，从而使地方政府和社会资本结成了PPP合作命运共同体。而当这些项目一旦有风险，其带来的损失就有可能是公私合作共同体所无法承受的。

PPP共担风险的集成性是基于组织和结构的视角，主要体现在风险共担体运转出现问题时而引发的风险。为了提升公共品供给的质量和效率，PPP模式将包括地方政府各职能部门、出资代表、社会资本、承包商、分包商、材料供应商、金融机构、投资者等专业分工不同的主体，集合成一个整体。各主体的价值目标各异、专业不同，而且随着项目处于不同阶段，合作共同体将由不同的成员组成，有些投资者甚至只是为了实现投资收益而阶段性的参与。政企集成具有临时共同体的特点，其组织成员、组织架构及组织信息等处于不断调整的状态。因此，在PPP项目全生命周期内，为保证合作各方目标一致、实现激励相容及充分发挥各主体的专业集成优势，且有一定的难度。在PPP项目风险治理过程中，不仅要求合作共同体内的每个成员处理好自担风险，不增加整体的交易成本，而且要求各成员高效合作，从而使整体系统性风险被有效控制。首先，政企集成的定性问题不利于风险处理。在PPP实践中，公私合作伙伴关系强调合作各方的平等与信任，但是一些地方政府对公共服务供给路径的垄断显然是对这一合作理念的挑战，因此还出现了PPP项目合同是行政合同还是民事合同的争论。这一争论恰恰是对政企双方定位模糊的反映。目前，关于PPP协议（合同）的法律性质还未有定论，政企各方的合作也因此在实践中难以掌握互动尺度，不利于项目的开展。其次，合作各方要在风险共担取得共识的前提下，即各方都要为风险的发生担负责任，但由于这是信息不对称条件下的博弈，合作各方都想利用自身优势达到分担最小比例风险的目的。一般而言，公共部门拥有谈判的主动权，而私人部门则拥有项目上的信息优势;公共部门会减小自身在项目方面的信息劣势，而私人部门则要隐藏信息或采取相关举措增强自身的谈判地位。由于风险偏好、自身实力等方面的差异，合作各方采取的策略可能会使谈判經过多个回合，资源、时间及交易费用的耗费因政企集成的缺陷变得不确定。最后，在公私合作的极端情况下，双方可能为追求团体利益而损害公众利益。因此，如果缺少外在制衡力量，PPP共担风险的治理就会成为空谈。

四、PPP共担风险的协同治理路径

由PPP共担风险特性导致的治理困境需要各方协同治理。PPP项目全生命周期内，治理主体往往涉及正式契约之外的利益者，需要完善PPP相关法律法规，树立与践行风险协同治理理念，提升政企集成效能，并根据风险阶段性差异，侧重协同风险治理的不同主体，构建参与—退出的弹性治理机制，实现风险善治。

（一）树立与践行风险协同治理理念

一直以来，PPP模式在很大程度上被当成融资工具或政策手段，特别是疫情等共担风险对经济发展造成实质性冲击后，财政部密集出台了一系列促进PPP项目发展的相关举措，如开设PPP项目的入库绿色通道以减轻风险的负面影响。但PPP模式作为治理机制和理念，需要各级政府一以贯之坚定地推行，不能因暂时的困难或其他替代手段而抑制甚至放弃，要为PPP实践主体确立稳定积极的预期，这样才能减少宏观风险、改善PPP宏观环境。为此，在项目层面，地方政府应发挥自身共担风险治理的主动性，引导各方遵守合同约定、发扬契约精神，在风险的分担上，要以平等合作的姿态，履行风险公平分担的原则，为风险共治创造条件，使得共担风险的分配从各方博弈逐渐转向协同治理。值得注意的是，针对共担风险特性，政企各方要时刻树立风险应急意识，额外储备风险应对资源，善于利用政企合作主体之外的资源，最大程度减少风险带来的损失。

（二）完善PPP相关法律法规

作为党中央、国务院作出的重大决策部署，PPP模式是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要载体，其立法一直都在紧锣密鼓地进行着。2016年7月，国务院常务会议明确要求加快PPP立法工作进度。2017年7月，国务院法制办发布了由国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，并公开征求意见;2018年8月，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》，明确了2018年底前制定出台基础设施和公共服务领域的PPP条例。现阶段的PPP立法在部分领域已经取得了比较好的效果，如2019年7月1日开始施行的《政府投资条例》推进了PPP的规范发展，2020年2月财政部发布的《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》标志着PPP实践在某些领域更加成熟。但是目前PPP模式在顶层设计和治理体系等方面尚存在一些不足，在一定程度上阻滞着政企合作的开展。因此，要进一步完善PPP相关法律法规，如尽快出台PPP条例，完善PPP立法与土地、行政、财税、金融等领域的法律体系衔接，理顺部门法规政策之间的关系等，以便进一步明确政府各职能部门之间的关系与权力、公私伙伴的合作性质、项目公司的性质与地位、项目的监督考核、风险分担的比例等，从而减少合作伙伴之间的不确定性行为，降低PPP实践中的风险。此外，公共品的最终消费者是社会公众，其虽然不是正式PPP的协同治理主体，但却是直接的利益涉及方，以及其他利益相关者，都应有相关规定，使这些利益相关者能更好进行偏好表达与作用发挥，降低他们的参与—退出成本，进而激发其参与的积极性与主动性。

（三）提升政企集成效能

高效的政企集成不仅能大大降低組织自身缺陷引发的风险，还能有效应对外来风险，取得好的合作效益。为发挥政企合作的综合集成优势，PPP项目一般会设置专门的项目公司，项目公司则按照公司的组织原则在政府招投标后由政府方和社会资本方共同组建。政企集成包括项目公司的组建以及项目公司与政府职能部门、社会资本及其他主体的业务关系。项目公司的治理涉及契约治理，项目公司与政府职能部门、社会资本等的关系涉及关系治理，充分发挥这两种治理机制的协同作用，可极大提升控制权配置效率。需要注意的是，关系治理可发挥信任的正反馈效应，增强契约治理的协调性和柔韧性，有效弥补正式契约治理的不完备性。政企集成效能与激励相容离不开信任与监督的平衡，总的来说要遵循发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用的大逻辑。比如，在项目公司的组织上，应遵从市场原则，在项目资本金比例、股东出资结构、人员配置、价格形成、项目具体运作等方面应减少不必要的行政干预，科学制定对其的监督考核制度，并注意充分发挥公共部门的应有作用。在组织的日常运作中，项目公司还要注重协调与信息共享，从而大大提升政企集成的效率和能力。

（四）协同风险治理的多元主体

PPP共担风险特性导致的治理困境需要协同风险治理的多元主体。由于自担风险和共担风险在特定情境下的相对性，公私合作共同体要协助对方处理好自担风险，防止风险扩散，以增加彼此合作的默契与信任，进而为共担风险治理营造良好氛围。比如，对于外部风险强的PPP项目，如环境治理类等项目，可充分尊重公众意愿，集思广益，提高公众参与度，利用公众的监督激励作用，实现公共服务的高效率供给。对于宏观层面的风险，如法规政策的出台或调整，要加强与中央部门的沟通，尽量争取相关部门的协作，从而避免信息不对称，减小甚至消除风险发生的可能性。对于不可抗力的风险，如新冠肺炎疫情风险，中央部门对疫情及时定性，进行交通管制甚至封城等国家强力干预措施;各地方政府积极出台应对疫情的意见，如有些地方政府部门明确将防疫成本计入PPP项目总成本，有些地方政府规定一定的成本调整幅度，有些地方政府有序组织工人返岗等，这些都是主动应对疫情、积极降低风险的有效举措，对顺利复工复产，降低PPP项目共担风险治理成本发挥了重要作用;再加上社会公众的自觉自我隔离，广大医务工作者和科研工作者积极参与抗击疫情战役，最大程度地减轻了疫情给经济社会带来的负面效应，客观上降低了PPP项目的外生性风险。实践证明，如果仅仅靠地方政府和社会资本的合作力量，避免疫情产生的风险是不可能的。对于PPP项目合作共同体的调整，如建设主体的退出与运营主体的引入，则需要协调相关公共部门与专业机构的支持以控制交易风险，顺利实现转换。因此，PPP项目全生命周期内，要根据风险阶段性差异，侧重协同实施机构、地方政府部门、社会公众、中央部门、金融部门及第三方机构等不同主体，构建参与—退出富有弹性的协同治理机制，使各成员能够充分利用各自的资源、知识、技术等优势，以最小成本消弭危机，从而实现风险善治，最大程度维护公共利益。

〔注释〕

①开发性PPP，是规范的PPP模式，具有PPP模式的普遍属性。这类PPP项目是由社会资本承担主要经营风险，并从合作政府新增财政收入获取相应回报，能够充分发挥市场配置资源的决定性作用。

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