关于内部控制体系构建的几点思考

李沛臻

（潍坊市工业发展促进中心，山东 潍坊 261041）

一、引言

2012年11月29日，财政部根据《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），自2014 年 1 月 1 日起在行政事业单位施行，明确提出了四项原则，即全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则。并提出：单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。然而，6年过去了，各单位仍然存在“内控制度”推而不动的各种状况，或“制度”华而不实，或“制度”存而不用，或“制度”用而不力等情形比比皆是。为了改善这种情况，可以从以下几个方面进行改进。

二、强化自律，政府部门要高度重视

内部控制是防范舞弊的重要手段，若能成为常态化运行机制，通过内控形成一套单位自行检查、制约和业务调整的自律系统，可以在最大程度上保障业务活动的效益性、财务报告的可靠性和法律法规的遵循度。目前，各级政府“内部控制”工作，从布置、监督，到验收评价，主要是由当地的财政部门来完成，力度还远远不够。单从工作布置的角度来讲，参加工作会议的人员80%以上是各单位的财务负责人或财务人员，会后一汇报，单位领导的批示往往是财务部门来完成。于是乎，财务人员通宵达旦一通忙碌，或者干脆购买第三方服务，制度是出来了，那如何执行呢？财务部门显然调度不了各有关部门。拿“物资采购”来讲，一般过程如下图：

从图中我们不难发现，参与的部门很多，应该由哪个部门主导呢？我觉得不应该是财务部门。

制度不是用来充门面的，如果把“内部控制”工作的落实情况纳入各级巡视巡查工作内容，相信能取得较大的进展。

三、“财务牵头”，制度执行力度不强

内部控制，涵盖预算、收支、政府采购、资产、建设、合同等六大部分，涉及各个部门。然而，在执行过程中，往往把内部控制等同于内部会计控制，通常表现为“财务牵头”，甚至在一些单位，直接变成了“财务包办”。而“财务包办”，恰恰违背了不相容职务分离控制管理的原则和目的，让制度形同虚设。不相容职务分离的核心是内部牵制，所谓“管钱不管账，管账不管钱”就是一个典型运用。从总体上看，不相容职务主要分为五种：授权批准、业务经办、会计记录、财产保管、稽核检查。现实生活中，这五种职务，财务部门一般需要参与会计记录和稽核检查两种，有时还要参与授权批准环节，这就成了“财务牵头”的主要理由，而财务部门本身只是一个业务部门，协调各部门力度明显不足，其他环节各有关部门常用各种理由不参与，以规避个人风险，而工作的时效性使得财务部门不得不越俎代庖，其结果就是“财务牵头”变成了“财务包办”。所以，要提高制度执行力度，必须是相关领导参与，甚至组成领导小组，变“财务牵头”为“财务配合”。

图1

四、认识不足，相关部门形同虚设

按有关规定，也制定了相关的内部控制制度，但是在实际执行的过程中，由于人员素质不高、相关部门认识不足等多方面的原因，使得内部控制制度得不到应有的执行，不能发挥应有的控制作用。

前面说过，内部控制是一个涉及多个部门的完整体系，主要是对流程、步骤和关键点的控制。如项目预算制定：

在这套程序中，就有一个非常明显的部门间配合问题。在制定年度工作计划时，各部门都在认真谋划，而在要求填报预算时，各部门鲜有配合，当问及“这么大的工作量，不需要经费吗？”得到的答案出奇的一致：“那是财务上的事！”尤其当绩效评价退回需要补充材料，或当审核部门认为使用标准不当退回调整时，业务部门经常不予理睬或久拖不办，等到了必须提报的时间，只好仓促上会研究，结果可想而知。笔者曾遇到过多次项目经费不足的矛盾，被指责的部门非常统一，那就是“你们财务是怎么干的？”时代不同了，接待、会议、培训等都有了严格的标准，你们不提供支撑材料，凭什么财务就能知道你们项目的规模、标准？又怎么做出科学的预算？

其实，内部控制的根本问题就是控制体系中各个部门的相互协作问题，只有单位管理层高度重视，上升到党风廉政建设责任的高度，提高各部门对内部控制的认知，以对党负责的精神，相互配合，认真履职，才能让制度真正发挥作用，使制度建设由虚变实，做到用制度规范行为，避免形成财务部门单枪匹马抓内控，其他部门不予配合和支持的被动局面。

图2

五、制度固化，无法跟上社会变革的步伐

内部控制体系建设是一个循序渐进、逐步完善的过程，内控程序必须跟上社会变革的步伐。很多单位内控制度沿袭传统，一朝制定多年不变，很难适应社会的发展。在对一家单位审核时，发现了这样一个报销流程：

针对一些未顶格填写报销单的现象，有人提出了异议，如果没有专业人员对报销单进行审核，会不会有人在数字前面加数字，签批时为“肆佰元”，而报销时变为“壹仟肆佰元”呢？该单位当即找来相关同志，对流程做出了调整：

两年后，该单位领导离任审计，拿过内部控制制度一看，一字未改！让人啼笑皆非。

由此，我们不难发现，制度的修改有时跟不上行动的改正。我们党勇于自我革命，凡是不利于党和人民事业的，我们一直在“一刻不耽误地改”。“八项规定”以来，地方各级政府严字当头，立规明矩，结合各自实际情况，不断地创新举措、加大力度、完善制度，出台各种细则规定来规范权力、约束行为。我们只有不停地学习，不断地领会新思想、新精神，才能针对新情况、新问题做出应对措施，及时修改《内部控制度制度》，使之能与时俱进，能随着环境的变化、业务的调整和创新、管理的新要求而不断改进和完善。

六、结语

从我国的现实情况来看，单位内部控制普遍比较薄弱，有关挪用、侵占或诈骗财产的新闻时有耳闻，“财务内部控制”这个词还屡见媒体，很多问题的出现往往不是因为制度缺乏，而是制度执行出了问题。写到这里，笔者还是要说，内部控制是一个完整的体系，能否运行好，需要管理层提高认识，需要单位上下一心，共同努力，本着“把权力关进笼子”的正确心态，完成内控、内审、外审的完美结合，真正构筑一道廉政防线。